城市精细化治理过程中的政府职能
时间：2020-10-07 13:07:16 来源：达达文档网 本文已影响 人 
李紫闻
摘要：在改革开放背景下，市场在资源配置中起决定性作用，党组织和政府发挥指导监督作用，但在具体实践中，尚有不少地方政府在城市精细化治理中未发挥出富有成效的引领作用。新形势下，党组织和政府部门要发挥各自的职能作用，积极承担起城市的公共管理职能，通过和社会力量的互利互补、相互促进，进一步提升现代化治理能力，建设现代化治理体系，从而不断完善公共产品供给，创造更加美好宜居的城市环境。
关键词：城市治理，精细化，治理过程，政府职能
中图分类号：F292 文献标识码：A
社会“管理”转变为社会“治理”始于2013年十八届三中全会，两年之后的十八届五中全会，社会“治理”又进一步深化细化为“精细化治理”。治理重在强调机制的作用，核心落点于形成现代化的治理体系，通过不断完善的法制系统，利用智能信息化方式综合调节经济、社会发展过程中的各方面关系，及时化解可能出现的社会矛盾。习近平总书记曾指出，社会治理是一门科学，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。当然，学术界和国家政府对社会治理的目标定义不尽相同，前者更期望发挥社会的主体能动作用，但抛开理论追求，在实践中遇到的是共同的难题：对于一个个具体的治理问题，如何处理和解决，深入推进精细化治理？社会治理是国家治理的有机组成部分，治理体制与治理能力具有相对的同步性。在策略上，精细化治理无需大刀阔斧的革新，而是一种增量式改革。
对于精细化治理的概念，参考学界的部分描述，可以大致理解为：在社会治理项目中通过精准和细化的治理方式，达到相对最优的治理效果，实现社会治理的全面覆盖、全线定岗和全程监管。城市治理走精细化道路是一种必然，传统粗放的社会管理方式已无法应对新形势下城市基层纷繁复杂的各种问题，比如最近在上海大力推进的垃圾分类专项行动，具体到实施方面，前期如何宣传动员让居民自觉自愿接受垃圾分类，中期如何保证居民坚持正确分类投放，后期如何完善分类终端为市民创造便利以及垃圾处理降本增效等。
1国家顶层设计的科学性和系统性
国家已经意识到城市治理特别是基层治理问题的重要性和紧迫性。市场服务管理的不规范、基层社区自治组织的治理水平欠缺和政府基层治理的压力，成为当前社会治理模式改革和创新的现实推动力。
2017年中央出台了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，明确了城乡社区是社会治理的基本单元，目标是完善社区治理体制，努力把城乡社区建设成为和谐有序、绿色文明、创新包容、共建共享的幸福家园;原则是坚持以基层党组织建设为关键、政府治理为主导、居民需求为导向、改革创新为动力，通过健全体系、整合资源、增强能力来实现目标的达成。其中有一条重要原则：以人为本，服务居民。在完善社区治理体系方面，第一条就提到了推动管理和服务力量下沉，引导基层党组织强化政治功能，推动街道（乡镇）党（工）委把工作重心转移到做好公共服务、公共管理、公共安全工作上来，转移到为经济社会发展提供良好公共环境上来。在提升社区治理水平方面，强调了增强居民参与能力，支持和帮助居民群众养成协商意识、掌握协商方法、提高协商能力，引导群众理性合法表达利益诉求。
2基层党组织的嵌入式引领落实
根據中央的治理意见，党组织的建设是关键。在机关、事业单位、国有企业已经有厚实坚固的党组织基础，党组织体系建设也成熟完善。但在基层小区、民营企业等其他社会、经济组织中，党组织建设相对较弱，执政党的引领作用尚未得到有效发挥。因此，在城市基层居民小区包括居委会、业委会加强党的建设形势紧迫，民营企业也要按照实际情况开展支部建设，扩大党组织覆盖面，着力解决党组织弱化、虚化、边缘化问题，有利于民营企业贯彻落实党的路线方针政策，从政商两端发力，正确处理“亲”与“清”关系，积极构建新型政商关系，促进民营企业党务与业务相互融合，促进企业自觉履行社会责任，在提高社会生产力的同时推动生产关系的改革创新。
党组织建设的方式可以灵活掌握，比如嵌入式落实。嵌入的方式不同于传统的以政府干预为特征的科层制治理，在嵌入式治理机制中，政府是推动者和支持者，通过政策工具发挥作用。对于较为简单和常规性的问题，可以只采用规则嵌入的间接介入方式;如果涉及监督执行等，则需要行政嵌入的介入方式。当利益关系比较复杂时，机构嵌入会发挥重要作用;当合作具有高度战略意义时，政治嵌入则变得更加重要。
嵌入式的政策工具可以通过如下方式运用到实践中，运用时掌握好“度”是关键，方式方法也很重要，过度介入或介入不足都将影响引领作用的实际效果。
政治嵌入：确保机构中党的领导地位，战略上党管一切，在党的领导下开展工作;必要的情况下，在该机构中设定合理的党组成员比例。比如，居委会党支部书记由街道办事处委办并作为一把手带领居委会开展工作。
组织嵌入：从机构的成员构成方面渗透党组织的负责人，或建立沟通和协商的平台，借助平台，达到组织层面等同的嵌入效果。比如，可以从非公有制组织、社会组织中发展党员。
行政嵌入：从行政管理层面，通过行政公告、绩效评估、行政问责等方式对机构进行指导和监督。比如，街道办事处或镇政府对辖区内居委会、业委会的指导和监督等。
规则嵌入：参与机构共同制定符合法律法规的战略规划或规则条款，并综合平衡各方利益诉求，采取有导向性的但符合共同利益的措施来保证该机构的正常运行。比如，小区业委会的议事规则制定;激发和保护企业家精神，鼓励更多社会主体投身创新创业增强企业的社会责任感，为社会发展创造更多价值。
在面对社会问题综合治理过程中，政府通常不会采用单一的政策工具，而往往采用复合式的政策工具更为有效。3各级政府的社会培育责任担当
长期以来，国家通过自上而下的科层体制逐级管理社会，自有它的成功经验。但是，传统观念中政府的权力至高无上，职能定位是“全能政府”，其权利义务也是大包大揽，在推动城市快速发展的同时，民众的社会责任意识和治理能力受到抑制，形成了长久以来的“强国家弱社会”的格局。从理性选择角度出发，政府是以公共属性存在的，是社会共同利益的代表。受资源限制，社会及其组成个体委托政府代为管理公共事务，这也是政府的主要职责。但是，当政府把社会公共权力运用的超越监管权限时，反而不利于社会的正常发展，究其原因，社会发展有其自身的规律，社会的良性发展仅依靠政府的管理是不现实的。综观历史，政府管理或治理对社会的发展起积极作用，但如果固步自封也会阻碍社会的进步。当下，一些国家政府机构几乎都面临着一个共同的问题
政府职能范围扩大，政府经费透支，出现不同程度的政府债务危机。因此，社会治理不能完全靠政府，政府也要给自己适当“解绑”，将社会能够承担的交由社会自行承担，将应该由社会组织或企业、团体和个体承担的由他们自己“挑担子”。在这个阶段，政府“放手”到多大程度，取决于社会自身的发展程度。如果社会还处于不成熟发展阶段，政府就有必要先行培育好社会组織和社会力量才能放手。对于政府而言，最大的成就不在于对社会的掌控和制约，而应将推动社会走向成熟作为己任，甘做理想社会的“培育人”，这关乎政府的执政理念和价值取向，是否能够引领整个社会进入健康轨道，以达到共同的发展目标。
4结论与展望
在“精细化”治理趋势下，城市小区的治理要落到实处，于细微处见功夫，治理任务艰巨而富有挑战。政府在这方面做了不少工作，得到了市民的好评和认可。比如公共交通的不断改善、河道清理与美化等。以此推论，是不是就应该由政府承担全部的小区治理工作？答案显然是否定的。比如各城市小区的业委会组织逐步成熟，其中一部分已经发展的很好，能够持续、稳定地运营各项小区集体事务，并且还在同城或跨省推广治理经验及模式。另外，也有越来越多的社会组织参与到小区治理中，通过承接政府外包任务，为小区公共事务提供专业服务。
在构建精细化社会治理系统过程中，理顺国家与社会的关系，非常关键。从发达国家的成熟经验看，接下来的发展趋势是逐步以市场与社会为主体进行全面治理。但是目前这两者都不成熟，市场主体尚欠公开透明和公正竞争，社会主体则缺乏责任意识和自主能力。因此，当下的任务是营造良好的市场环境、进一步规范市场行为，提升社会的公民责任感、发挥自主能动性，在此基础上形成与国家之间的良性互动。而建立坚实的市场和社会基础，在现阶段，仅仅依靠市场自身和社会本身是不行的，就像“还未学会走路的孩子”，直接放手的后果就是摔跤、害怕甚至不敢继续练习走路。国家与社会的互动“火候”也如此，时候未到，坚决不放;时候到了，该放就放。这时国家政府的正确引导和有效培育十分关键，而引导和培育的一个比较可行的路径就是嵌入式治理。嵌入式治理不同于传统意义上的管理，国家和政府的作用不是直接包办或代替，而是更多地通过间接或隐蔽方式给市场和社会提供指导、资源和环境。
从公共管理角度而言，城市治理的目标是提高公共服务水平，提升民众的生活质量，稳定市场社会环境，实现社会健康发展。其中，民众是治理的主体，党和政府的任务则是优化治理模式，提升资源整合能力和公共服务能力，促进社会治理体制创新，最大限度地将社会进步的成果合理有效地分配给社会。城市各级党组织和政府机构都要行动起来，切实学习和领会中央精神，将工作重心聚焦到基层建设和统筹发展方面，做好社区公共服务和公共安全工作，以人民的利益为最高目标，敢担当、有作为，建设美丽整洁、文明和谐的城市小区，对有利于长期发展的行为要大力宣扬，引导居民参与公共事务，把居民维护公共环境的行为纳入社会信用评价体系，推动社会良性运行和协调发展。
