彭真与《村民委员会组织法》的制定

一部《村民委员会组织法》从1983年起，历时4年，经过三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会审议，反复修改30次才得以诞生。后又经过近8年试行的实践，1994年再加以修订，终于在1998年11年4日九届全国人大常委会第5次会议审议通过，正式在全国范围内施行。

彭真亲自主持该法的起草制定，先后发表7次重要讲话，他认为抓村民自治的目的是要恢复干部和群众的鱼水关系，恢复共产党群众路线的优良传统；他认为村委会是个最大的民主训练班，八亿农民和咱们一条心，那还不是安定团结？

新中国成立后，彭真同志曾长期领导、主持全国人大常委会工作和政法工作，对社会主义民主和法制建设作出了卓越的贡献。尤其难能可贵的是，他长期积极探索基层民主政治建设，从1954年的《城市居民委员会组织条例》，到1988年的《村民委员会组织法（试行）》，都是在他领导下制定的。他关于基层群众自治的一系列思想、观点、理论，对《村民委员会组织法》的制定起了重大作用。

从城市居民委员会

到农村村民委员会

彭真抓村民自治，主持制定《村民委员会组织法》，不是偶然的，应该说是他长期思考探索基层民主政治建设的结果。

早在抗日战争时期，彭真主持晋察冀边区政权建设，就开始关注基层民主。他在当时给中央的一个报告中，谈到县、乡、村的政权建设问题，提出一个重要思想：在一个村的范围里面群众有些什么事情要办，可以让群众充分的讨论，按照群众的意愿来办。这是村民自治思想的重要雏形。因为当时抗战的环境，这种雏形还很不完善，但是提出这种思想本身已经是难能可贵了。

新中国成立初期，彭真提出在城市基层建立群众性的基层自治组织——居民委员会。当时，我党进城不久，面临着很多困难，一个很突出的问题是怎样把城市居民组织起来。彭真研究了各地的情况，特别是在北京进行了深入的调研，以个人的名义，给中央写了一个报告。他在这个报告里提出建立居民委员会，作为群众自己管理自己、自己教育自己的城市基层自治组织。他特别提出，我们政府和居民委员会的关系不应当是领导关系，而应当是一种工作上的指导关系。后来，中央政治局讨论了这个报告，结论是“同意彭真同志的这个报告”。据此，1954年全国人大常委会制定了《城市居民委员会组织条例》。这是新中国基层群众自治的第一部法律，标志着基层群众自治的起步。

在制定《城市居民委员会组织条例》以后，彭真曾经讲：我们一直想把居民委员会这种城市基层直接民主的形式推广到广大农村，但是后来我们忽视了这件事。我个人想，他讲忽视了这件事可能有点自谦。事实上，20世纪50年代我国农村生产关系的急剧变革把这条路给堵死了，不光说是忽视这件事，即使重视也比较难办。当时，从互助组然后初级社、高级社，短短几年时间，到了1958年就是人民公社，形成了政社合一的体制。村民委员会的前身，即生产大队管理委员会就是人民公社制度的一个重要组成部分，集行政管理和生产经营于一身。在这种体制框架下，群众缺乏自主权，搞村民自治实在是没有多少余地。

党的十一届三中全会以后形势发生了转机。因为家庭联产承包责任制先后在全国推行，三级所有、队为基础的统一经营的体制逐步瓦解，农村人民公社制度受到严重冲击。与此同时，在全国一些地方，部分农村基层组织出现了瘫痪、半瘫痪的局面，土地承包到户，生产队就没人管事了，农村社会治安问题、民事纠纷大量增加。这就提出了一个问题，即土地承包下去了，公益事业谁来管？如修路、水利、封山育林、办小学、办养老院等到底怎么办？于是有些地方出现了村民自治会、村民自治组、村民委员会，叫各种名堂的都有，又和新中国成立之初一样了，由农民自己组织。这是继联产承包责任制之后，农民群众的又一个伟大创造。

这件事情发生在1979、1980年。搞得比较好，比较成型的，主要在广西一些地方。消息传到北京，很快得到彭真的关注。他显示了一个马克思主义者的远见卓识，敏锐地抓住这个时机，立即指示全国人大常委会法工委和民政部派人调查研究，总结推广。

当时全国人大常委会法工委和民政部都分别派人到广西调查，回来以后写了调查报告。广西搞得比较兴旺的有两个县，一个是宜山县（现已改为宜州市），一个是罗城县，都属于现在的河池地区，大体上也都是广西比较穷的地方。那时，这些地方都实行了土地承包制。曾有一段时间由于集体经济的经营方式改变了，包产到户了，公共事业没有人管了。当时这种情况引起了一批老党员、老干部和农民骨干的疑虑，他们坐不住了！于是，在1980年的春天，他们组织大家自发召开了村民会议，由各户派代表参加，选举了村民委员会。这种村民委员会的雏形，带有自发的性质，大致上形成这么几条：各村自己搞自己的，不是上级安排布置的；选举不分党员、非党员，但要选出办事公道、为群众服务、不搞特权的人进村民委员会；一般事务村委会有权处理，特别大的事则由村委会召集全村群众商量；给村委会的这些人发补贴。

彭真当时正在主持修改宪法，对全国人大常委会法工委和民政部所作的两个调查报告很重视，认为很好，对起草宪法相关条文有帮助。他在听了调查的汇报以后，作了一个讲话，有两点给人留下的印象比较深。一是村委会成员不要太多的补贴，补贴不开大的口子。他高兴地说，这样村委会成员就可以更好地联系群众。村委会成员本身就不是一个官。再一个是，广西这两个县的村委会，原来的村党支部委员并没有都进入村委会。有的支部书记选进了，有的委员没选进；有的委员选进，支部书记落选了。有人对此很疑虑，担心这样会不会在农村丧失党的领导？彭真反问，谁告诉你的，党员一定要选进村委会？党员有的就是脱离群众，甚至欺压老百姓，人家不选你，不选就不选吗？不管党内党外，只要办事公道，执行党的政策，执行法律，这就体现党的领导。不久，1982年4月，宪法修改草案发布，其中把村民委员会写入条文规定之中，无疑是对村民委员会这一新生事物的肯定。于是，建立村民委员会的试点工作便在各地有领导、有计划、有步骤地展开。

1982年12月五届全国人大五次会议正式审议通过了《中华人民共和国宪法》。宪法第111条规定了村民委员会的性质、基本任务、组织设置、选举等有关事宜，从而确立了村民委员会在我国的法律地位，同时也为制定《村民委员会组织法》提供了依据。

1983年春天，就如何建立村民委员会的问题，彭真还亲自到浙江杭州进行调查研究，回京以后，要求加快村民委员会在全国农村的设立。根据彭真讲话的精神，民政部党组认为，有必要起草一个中央文件，以便这项工作有所遵循。这就是中发〔1983〕35号文件，即《中共中央、国务院关于实行政社分开、建立乡政府的通知》。这个文件指出:“村民委员会是基层群众性自治组织，应按村民居住状况设立。”根据这个文件，建立村民委员会的工作在全国各地正式全面展开。

《村民委员会组织法》的诞生

彭真认为，光有宪法规定还不够，村民委员会还得像居民委员会那样，建立单行法。因此，中发〔1983〕35号文件明确指出：“各地在建乡中可根据当地情况制定村民委员会工作简则，在总结经验的基础上，再制定全国统一的村民委员会组织条例。”

根据这一精神，各地在建村以后，纷纷制定村委会的工作简则。最先制定村委会工作简则的是天津市。随后，北京、浙江、内蒙古等省市区也相继制定了村委会的工作简则。民政部在各地村委会工作简则的基础上，也开始了《村民委员会组织条例》的起草工作。

1986年9月5日，国务院常务会议审议了民政部提交的《村民委员会组织条例（草案）》，形成三条纪要：一是村委会要根据村民居住状况、人口多少、工作简繁以及方便群众的原则设立；二是村委会下面的机构要力求精简，享受补贴的人数要限制，尽量减轻群众负担；三是村委会要督促群众完成国家分配的各项任务。10月11日，国务院向全国人大常委会提交了审议《村民委员会组织条例（草案）》的议案。

1987年1月12日，六届全国人大常委会第19次会议在人民大会堂召开，审议《村民委员会组织条例》被列入会议第二项议程。民政部副部长邹恩同向大会作了说明。委员们对条例草案进行了认真审议，气氛非常热烈，争论很大。不少委员提出了许多问题，有的相当尖锐。比如：

有的委员说，中央刚刚作出决议反对资产阶级自由化，民政部起草的这个条例，为什么不写入四项基本原则？

有的委员说，村民委员会下面还要设治保委员会、公共卫生委员会、调解委员会，一个套一个，有没有必要？有位副委员长对这一条特别有意见，他说：“解放前我打游击的时候，一个村就那么几个干部，一切还不是搞得稳稳当当的，哪会有这么麻烦。”

有的委员说，为什么要规定村委会领导合作经济组织，这样搞集体经济不是又要归大堆吗？当时有的领导和同志坚持村委会和村合作经济组织应该分立，是两个组织而不是一个组织。当时北京等地就是村委会、村合作经济组织、村党支部三驾马车，三个组织并列。

有的委员说，为什么村委会是群众性自治组织？乡政府和村委会的关系为什么是指导关系？这个问题争论最大。多数代表认为，乡政府和村委会应该是领导关系，而不是指导关系，否则的话，村委会不完成国家规定的任务怎么办？现在乡政府的工作就难做，比如计划生育工作，这样一规定，恐怕就更难贯彻落实了。

鉴于这次会议对条例草案争论较多，按照立法惯例，在1月22日闭幕会议上，陈丕显副委员长宣布，请全国人大常委会法工委和民政部根据委员们提出的意见研究修改，再提请下一次人大常委会会议审议。

这次会议以后，全国人大常委会法工委和民政部联合对条例草案进行了修订，但仍然坚持村民委员会是群众性自治组织的性质，强调乡政府和村委会是指导关系。这是彭真定的调子。下这个决心不容易，中间有一个小插曲，也可以说是一个曲折。有一次，彭真开会，征求修订意见。王任重副委员长也说乡政府和村委会的关系应该是领导关系。彭真听后说，法工委你们改去吧！当时法学家张友渔不同意，说改为领导关系违反宪法，但法工委还是按照领导意思改了，改为领导关系。不久，一天晚上10点多，彭真把负责法工委工作的王汉斌等人请到他家。彭真问，你们觉得领导关系好还是指导关系好？你们是否觉得领导关系好？王汉斌说没有觉得领导关系好。彭真又问，那你们为什么改了？王汉斌说，你让改的。彭真最后说，还是改回吧！

1987年3月10日，彭真主持召开全国人大常委会第20次会议。人大法律委员会副主任雷洁琼对条例草案作了说明。委员们连续讨论了两天，大部分委员觉得修订稿已经比较成熟，但是对村委会和乡政府的关系依然意见分歧。有鉴于此，彭真提出一个建议。他说：“村民委员会组织条例，原来是准备提交本次人大常委会审议通过，我提议把它提交到六届人大五次会议审议，因为这是一个国家的基本法，是八亿农民的一件大事。”彭真的提议获得委员长会议的同意。3月16日，人大常委会第20次会议举行联组会，彭冲副委员长郑重宣布了这个提议。彭真发表了即席讲话，他说：“旧中国留给我们的，没有什么民主传统。我国民主生活的习惯是不够的。这个问题怎么解决？还是要抓两头：上面，全国人大和地方各级人大认真执行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法治；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合就会加快社会主义民主的进程。把村民委员会办好，等于办好八亿农民的民主训练班，使人人养成民主生活的习惯，这是发展社会主义民主的一项很重要的基础工作。”他的这番热情洋溢的讲话赢得了委员们的阵阵热烈掌声。这次会议同意将《村民委员会组织条例（草案）》提请全国人大五次会议审议。

1987年3月25日，六届全国人大五次会议在北京开幕。彭冲副委员长对条例草案作了说明。他提议，鉴于《村民委员会组织条例》是一部重要的基本法律，建议改名为《村民委员会组织法》，这一提议获得一致通过。

这次会议的争论仍然十分激烈，即使一个代表团中内部也常常出现针锋相对的意见，最突出的分歧点仍然是村委会和乡政府的关系问题。比如，河北代表团从团长、副团长到普通代表就存在两种意见。有的说从发展社会主义民主的角度来看，必须要建这种自治组织，乡政府和村委会的关系应该是指导关系，村委会可以协助乡政府的工作，但不是乡政府的腿。有的说，现在建立基层自治组织条件不具备，村委会应当是政府的腿。现在农村工作这么难，领导命令还行不通呢，一旦成立了自治组织，农村工作没法干。会外，一些农民也给人大会议写信，希望人大代表为广大农民制定好这部法律。

代表大会出现了意见分歧，但代表大会时间是有限的，长期辩论下去，这个事也难解决。所以，彭真决定亲自听一听大家的意见，于是4月6日上午，在人民大会堂西大厅，召开代表团团长座谈会，专门讨论乡政府和村委会的关系问题。因为代表团团长是省里的领导，而当时主要是省里的领导想法不一致。广西、黑龙江、陕西等14个省、自治区代表团召集人发表了意见。这次会议开得很民主，大家畅所欲言，把思想、看法敞开了。最后彭真讲了一段话，他说：民主自治问题，考虑了不止五年，多少年了。我们要恢复我们的民主传统，有了事要与群众商量，不要强迫命令。宪法中对村民自治专门写了一条。写村民自治这一条的目的，就是要恢复干部群众的鱼水关系，恢复我们群众路线的优良传统。村民自治就是要让群众看得见，摸得着。八亿农民和咱们一条心，那还不是安定团结？担心自治影响安定团结，不会的。担心自治会搞乱，不必。基本的东西要确定下来，就是农村基层要搞自治。不让人家讲，你人大搞了50多个法，为什么对几千字的自治法就不积极？希望大家都要认真研究。4月6日下午，彭真主持召开党内委员长会议，再次就村民委员会的性质问题发表讲话，他说：村委会的性质不能变，这是坚持不坚持宪法规定的问题。坚持自治，凡是村里办的事由村办，不要乡政府插手，这样，一可以减轻政府的负担，二可以改变工作方法，不强迫命令。彭真的这两次重要讲话，对统一大家的思想认识起了至关重要的作用。

最后，大会主席团做了一个具有妥协性的决议：因为意见分歧，会上对《村民委员会组织法》暂不付表决，提请大会做一个授权的决定，即授权人大常委会进一步认真研究，总结经验，审定修改后颁布试行。4月11日上午，六届人大五次会议闭幕大会上以2661票赞成、2票反对、11票弃权通过了这个决议。

1987年11月12—24日，全国人大常委会第23次会议审议《村民委员会组织法（草案）》。会议上还是有一些意见，但经过这么长的时间的讨论和调查研究，总体上看法趋同。11月23日下午，在举行联组会的时候，彭真作了语重心长的谈话，把村民委员会的意义讲得很透彻。他说：群众自治、村民委员会现在大部分地方搞得好，有些地方也有些问题。于是有些同志就说：咱们的基层群众根本就不懂得民主，怎么实行民主根本不懂，即使搞自治也搞不好。但是怎样才能让群众懂得，光有一点民主的说教还不行，要通过民主的实践来解决才行。我国几千年封建社会，说不上民主，新中国成立以后，我们又曾经走过一段弯路，就是长期以来，我们自上而下的很多，自下而上的东西很少。那么现在我们实行这样一个村民自治的办法，是一个基层民主最广大的实践。这就是说，群众在一个村范围里面涉及到公共事业、公益事业这个问题，要办什么不办什么，先办什么后办什么，完全交给群众自己去办，怎么提出问题，怎么讨论问题，怎么用民主的程序来决定问题，完全交给群众自己去办，这样群众自己就一步一步的学会了民主，养成民主意识、民主习惯，掌握民主的操作方法。从这个意义上来看，我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。因此，我们各级党委和政府，对村委会要抱着一种热情支持的态度，都应该懂得它建立的意义，采取热情、支持、扶持的态度，做不好的应该帮一把，尤其不要像1953年那样硬布置，不应该由政府干的事情也让政府来干，要是那么弄就把村委会搞垮了。

11月24日下午，由于已经经过很长时间的讨论酝酿，闭幕会议以113票赞成、1票反对、6票弃权通过了《村民委员会组织法》。但是为了慎重，彭真还是提出试行，即我们有些做法，还不是很成熟，需要继续在实践中总结经验，以便将来修订正式施行。就这样，历时四年，经历了三次全国人大常委会会议和一次全国人民代表大会审议，彭真先后发表7次重要讲话，反复修改30次（稿），《村民委员会组织法》终于诞生了。

《村民委员会组织法》的试行

《村民委员会组织法》诞生了，开始在全国范围内试行，由各省、市、自治区人大负责，各地民政部门具体实施。在试行过程中，仍然有不同看法。特别是在1989年以后一段时间，很多人对《村民委员会组织法》提出了十分尖锐的批评。

有人认为，《村民委员会组织法》是搞资产阶级自由化的产物。

有人认为，《村民委员会组织法》提出的村民自治原则是好的，但现在超前了，农民群众还不具备必要的民主素质，目前村委会仍然应该是行政组织。

有人认为，《村民委员会组织法》提出乡政府和村委会是指导关系在实践当中行不通，现在乡政府是工作难做，任务贯彻不下去。

在这种舆论思潮下，有极少数地方搞起了具有行政性质的村公所。可以说，《村民委员会组织法》刚刚试行不久，就面临着一个生存困境，随时有倒退的危险。

这时，彭真已年过八旬，从全国人大常委会委员长岗位上也退了下来，但他仍然关注着《村民委员会组织法》。1991年，他再次就《村民委员会组织法》的问题和当时的民政部部长崔乃夫做了一番交流。

崔乃夫：村委会组织法贯彻得比较好，自治性质，指导关系，经过实践，证明是正确的，并逐渐为人们所接受。

彭真：是啊！是正确的！

崔乃夫：老百姓说是为他们起草的法。

彭真：是啊！

崔乃夫：高层领导也接受了。《村民委员会组织法》是试行法。

彭真：是试行。

崔乃夫：我看不急，想再试两年。现在还有些人思想不通。再过两年情况就更好了。那时再修订。

彭真：再试行两年，这是一条道路。中国这个国家怎样才能够持久，根本的问题是群众路线问题。通过群众，由群众通过，集中起来，再坚持下去，自己当家作主。

崔乃夫：您给我第一次讲自治时，我还不通。后来我想了很久，又通过实践，现在思想完全通了。

彭真：你可以写文章，提倡村民自己管理，但不去批评一些不同认识。

崔乃夫：最近我正在写文章。

彭真：村民自治，我说的话，我可没有直接管啦。

崔乃夫：我们在搞，李学举、白益华他们在搞。

彭真：可以说，我们搞了一个根本问题。过去马克思讲，无产阶级脖子上有锁链，得到天下就丢掉了锁链。有了国家，有了政权，有了大大小小的权力。现在你管人，也还是勤务员，人民的公仆。毛主席讲，你是人民的勤务员，人民参谋，要为人民做事情。现在有些人不是为人民办事，把老百姓丢了。所以，有了政权以后，要坚持群众路线，为人民服务，为人民办事，这是我们的宗旨。村委会怎么办事，怎么搞，我是愿意继续听你们的意见的。

彭真的这次谈话对坚持村民自治，维护《村民委员会组织法》的权威起到了重要作用，也给做具体工作的人很大鼓励。

1994年，根据将近八年的实践，民政部开始对《村民委员会组织法》进行修订。1995年5月，民政部召开部务会议，通过了修订稿，上报国务院。1998年11月4日，九届全国人大常委会第5次会议审议通过了《村民委员会组织法》，正式在全国范围内施行。我国村民自治工作开始进入全面推进的新的发展阶段。

（责任编辑　汪文庆）