《不让一个孩子掉队法》颁布后美国基础教育演进特征及策略走向
时间：2020-03-25 07:56:27 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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摘 要：基础教育质量问题是世界教育发展的热点话题。文章试图通过归纳《不让一个孩子掉队法》颁布10多年来美国基础教育的演进历程，分析美国基础教育在此期间的教育政策与社会环境的适切发展、核心基础课程的优先发展等经验，以及暴露的教育质量不高、资源投入有限等问题。在此基础上，进一步探讨美国基础教育发展的策略走向，以期对我国基础教育改革有所启示。
关键词：美国；基础教育；《不让一个孩子掉队法》；演讲特征；发展战略；未来动向
一、引言
基础教育质量问题是世界教育发展的热点话题。许多国家对基础教育进行了大刀阔斧的改革，如西班牙于1997年开始推行公立学校年度改进计划（Planes Anuales de Mejora de los Centros Docentes Públicos，PAM）；印度政府于2001年启动普及基础教育计划（Sarva Shiksha Abhiyan，SSA），旨在较短时间内普及基础教育并提高教育质量；法国政府于2005年出台了《教育指导法》，要求在普及义务教育的前提下实现教育公平[1]。中国针对基础教育质量不高、发展不均衡、财政投入较少的局面，对课程体系、教育评价、财政投入等方面进行了一系列改革，虽然取得了一定成果，但是改革成效难言乐观。首先，教育发展不均衡依然存在，区域间、学校间发展差异较大；其次，义务教育免费政策有待进一步完善；再次，衡量基础教育质量的科学合理标准欠缺，合格学校、学生的评价标准亟待建立[2]；最后，教育投入仍然存在较大缺口。
在基础教育改革的过程中，美国相继出台了一系列重要的政策文件，如《国家处在危机之中：教育改革势在必行》（A Nation at Risk：The Imperative for Educational Reform）、《不让一个孩子掉队法》（No Child Left Behind Act of 2001，NCLB）、“力争上游”计划（Race to the Top）等。美国基础教育改革从开始追求精英教育到追求教育质量及效率与公平；改革政策的制定与实施经历了从非官方组织到联邦政府，从联邦政府到非官方组织，再到联邦政府与地方组织相结合的变化；改革措施也经历了从对公立教育制度进行部分改革、整体改革到最终建立新型学校的不断调整[3]。美国基础教育改革走过了漫长而崎岖的历程，同时也为其他国家的基础教育改革提供了可供参考的蓝本。
二、演进特征
2002年1月8日，美国总统布什签署了NCLB，该法被认为是美国新世纪基础教育改革的新政策，促进了美国基础教育的新发展。
（一）教育政策与政治环境适切发展
美国基础教育政策的出台与当时的政治环境密切相关，是各种政治力量角力博弈的结果，NCLB的确立过程就印证了这一点。一方面，NCLB的出台是个渐进的过程，顺应当时政治环境的发展。其前身是《初等和中等教育法》（Elementary and Secondary Education Act，ESEA），经过历次修改完善才形成了NCLB。通过表1可以清晰地看出NCLB的出台历程。
另一方面，NCLB对当时的政治环境作出了妥协。在美国，教育政策法的形成一般与以下因素密切相关：政府机关、国会、总统、教育利益团体。国会审议法案的时候，提案者通常要针对议员的质疑，对法案做出修改。几经政策确立过程中的利益博弈，及长达半个多世纪的修正，NCLB才得以正式颁布，获得法律地位。
（二）核心基础科目优先发展
根据NCLB，核心基础科目——阅读、数学和科学成为标准化测评的主要科目。NCLB要求各州对所有的公立学校和学生实行责任制，旨在使学校和学生挑战各州对阅读和数学所制订的学业标准。全美3～8年级的学生每年必须接受各州的阅读和数学考试，以促使其在12年级内熟练掌握阅读和数学。[5]
各学区必须将每所学校的考核成绩做成报告，提供相关学校的办学质量、教师资格、学生在主要学科的进步情况等各项数据。一所学校如果连续两年教学水平低劣，其就读学生可申请转学；如五年仍未改进，州政府可接管学校，并聘请个人经营管理，将学校转变成公办民营学校，或者对学校教职员工进行重大改组。
（三）联邦与州政府积极联动
历史上，美国联邦政府对教育管控较松，教育政策由地方政府具体实施，国家一般不予干预，但伴随着NCLB的颁布，联邦政府开始加大对教育的宏观管控力度。根据NCLB，联邦政府量化考评当地教育部门，因此，构成了学区和学校的联动状态，具体表现为州一级政府负责起草该法的实施计划，每个学区负责计划的实施。因此，NCLB提升了联邦政府参与教育的角色功能，主要体现在三个方面。第一，与之前局限于特定目标或者局限于儿童特定需求的联邦立法不同，NCLB为全美范围内所有公立学校的学生和教师而制定。第二，NCLB改变了联邦政府参与教育的出发点。从历史上说，联邦政府参与教育的出发点是“为公民提供教育将有益于国家的政治经济福利”，但NCLB进一步明确了国家支持教育不再仅仅是为教育提供额外服务，而是直接参与教育统筹管理。第三，联邦政府参与教育的角色的转变与扩大还体现在NCLB明确规定了学生考试成绩是其学业成就的主要体现，是制定年度进步目标的主要决定因素。因此，NCLB出台的结果是使基础教育处于联邦的管辖之下，并使联邦、州、地方政府积极联动。
（四）高学业标准与标准化运动有效实施
20世纪80年代，《国家处在危机之中：教育改革势在必行》报告的发布标志着美国教育标准化运动的开始。这场运动以提高学生学业水平及教师绩效为核心，采用系统的方法，以标准化考试和教育问责制为手段，最终目的是提高美国基础教育质量。1991年，时任总统布什签署了《美国2000年：教育战略》（America 2000：An Education Strategy），其中包括国家6大教育目标和4个教育战略，核心内容是提高学业标准。此后，克林顿政府的目标是建立一流的教育立法，颁布《2000年目标：美国教育法》（Goals 2000：Educate America Act），正式将制定国家教育标准写进法律，并在此基础上提出制定国家课程标准以供各州选择使用[6]。NCLB沿用了之前行之有效的高学业标准及标准化运动，并具体在全美推进实施。比如，2002-2003年，阅读和数学测试必须在3～5、6～9、10～12三个跨度的年级间各执行一次；2005-2006年，阅读和数学测试必须在3～8年级每年执行和在10～12年级中执行一次；2007-2008年，科学测试必须在3～5、6～9、10～12三个跨度的年级间各执行一次。
（五）教育问责与教育投入高效监管
教育问责制（Accountability in Education）出现于美国20世纪70年代，它是解决美国教育质量问题的一种尝试。为了有效执行NCLB，布什政府将联邦教育基金与绩效责任制挂钩（见表2），把绩效、灵活性、地方控制权纳入联邦政府责任范围，扩大学生家长选择权，资助从事以科研为基础的教育实践，规定各州每年向联邦教育部报告其在基础教育领域所取得的成果。各州对联邦教育计划的执行要高度负责，凡是可能导致学生成绩被改变或取消的项目将不予公布。为帮助各州建立健全的学校责任制体系以适应NCLB的要求，联邦教育部会提供相关技术援助。
三、发展状况及困境
经过美国政府的不懈努力，NCLB在基础教育阶段的实施效果令人鼓舞，主要体现为学生的总体学业成绩有所提高，不同族裔学生之间的成绩差距缩小。
首先，基础教育阶段学生学业成绩提高较快。自2002年NCLB生效以来，学生各项测评成绩都有所提高。根据美国国家教育进展评估（National Assessment of Educational Progress，NAEP），4年级学生的阅读、数学考试成绩呈上升趋势（见图1），显示出NCLB对基础教育核心课程教育质量的提升初见成效。
其次，不同族裔学生成绩鸿沟缩小。NCLB施行前，非洲裔和西班牙裔学生学业水平提升缓慢，甚至在一些年份出现倒退；2002年以后，尽管非洲裔、西班牙裔学生和其他欧洲裔学生在学业水平上仍有一定差距，但其进步的幅度明显增大（见图2）。
但是，随着NCLB的持续推进，基础教育质量不高、非考试学科未得到足够重视、联邦教育资源投入不足等问题饱受民众诟病。
（一）基础教育质量问题未见根本性改观
基础教育尤其是中等教育质量问题一直困扰着美国民众。尽管近年来的调查显示美国学生成绩并未出现大幅下降，但效果仍不理想。2009年国际学生评估项目（PISA）调查结果显示，美国学生的阅读、数学和科学成绩均低于其他发达国家的同龄人，虽比2000年PISA测评结果略好，但仍远远落后于芬兰、日本等国（见表3）。
（二）基础教育发展不均衡依然存在
首先，地区间教育发展不均衡（见表4）。公立教育面临越来越多的挑战，学校办学方面的市场竞争和企业化运作使教育资源按新的方式重新配置，从而加剧教育机会不平等。
从表4可以看出，排名前5各州和排名后5各州的差别较大，排名第一的佛罗里达州和排名最后的缅因州分差达4.07。NAEP测评体系的计分系统较为复杂，即使0.1的分差也代表了不小的差距，因此，两个州之间的差距很大。
其次，少数族裔学生与白人学生之间的成绩差距依然存在（见表5）。
再次，教育投入不均导致教育不公平（见表6）。
由表6可见，纽约州2002年少数族裔学生最少的学区与少数族裔学生最多的学区之间的生均经费差距达2166美元。教育经费差异是导致美国种族间教育不公平的重要原因。
（三）基础教育缺乏足够的资源投入
首先，NCLB拨款无法满足需要。2004-2005学年，55.6%参与Title I计划②的学区获得的拨款有所减少；2005-2006学年，2/3参与Title I计划的学区获得的资助少于2004-2005学年[14]。相关调查表明，美国 80%的学区认为其经费开支曾连续两年超出了联邦拨款。2005-2006学年，美国2/3的学区经费增长停滞，甚至出现了负增长[15]。2006-2007学年，联邦拨款127亿美元，比上一年下降0.21%。2007-2008学年的Title I拨款总额为128亿美元；29个州不能保证4%的州财政全额预留。2008财年的Title I计划拨款约为138亿美元，比2007财年增加8.3%，但是由于低收入家庭学生比2007财年增加3.9%，即使增加了拨款份额，全美仍然有5100个地区获得的资助少于2007财年。其次，州财政对教育的支出不堪重负。据全美教育协会（National Education Association，NEA）预计，在NCLB的干预下，2004年大约需要418亿美元来满足所有符合条件的学生和学校的需求。为满足NCLB的相关条例，2004年教育支出增长了20%～30%，而联邦财政只补贴了其中一半的费用。对各州和各学区来说，执行NCLB依然需要庞大的支出。[16]
（四）标准测试带来了舞弊现象
NCLB提出的全国性标准化考试对美国基础教育质量的提高确实起到了一定的促进作用，但是弊端也逐渐显现出来，其中最主要的就是标准化考试带来的舞弊现象。2000年，在考试试卷篡改事件败露后，休斯敦公立学校开除了一名教师，并对两名校长提出了训诫。在得克萨斯州的奥斯汀，多名学区官员被指控通过篡改考试文件提高州统考的通过率，一名奥斯汀政府官员因此辞职。在罗得岛州，州教育官员撤销了2000年针对英语和数学考试颁布的行政措施，因为许多教师保留了大量往年试卷的复印件，用来帮助学生准备考试。在弗吉尼亚州的费尔法克斯，一名中学教师因为在州统考时不适当地指导学生而被追究相关责任。[17]
四、未来动向及战略重点
2014年，NCLB的截止日期在即，尽管各地的抱怨声此起彼伏，似乎轰轰烈烈实施了10多年的NCLB面临着以失败收场的窘境，但从现实民意及政治环境来看，NCLB将继续存在，同时政策上的调整不可避免。
首先，多数公众认为NCLB总体上是有效的，不需要替代机制，但在具体实施措施方面需做出改进（见表7）。
其次，基于美国基础教育几十年来艰难改革取得的成就，奥巴马教育新政难以摆脱已有的基础教育政策框架，在美国两党轮流执政的基础上，两党也不想对基础教育进行根本性变革，对法案的重新授权是两党做出妥协后的最好结果。奥巴马上任以后，对NCLB的原则并未予以撼动，而是根据自身立场和所代表的利益群体的诉求对其进行了一定的改进和完善。为迎合本党立场，奥巴马可能在基础教育具体政策的执行过程中做出以下战略调整及改进。
