政治与行政“二分法”述评与反思
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【摘 要】1887年，威尔逊发表现代行政学开山之作《行政学研究》并主张政治与行政分离，但对行政与政治的分离理论做了进一步完善的是美国行政学家古德诺。之后便引发了行政学研究领域的很大争议，它对于20世纪的行政学研究和政府模式设计有着巨大的影响。论文将论述三个问题，政治与行政二分法的提出和完善、对政治与行政二分法的反思与批判、政治与行政二分法对我国政治体制改革的启示。
【关键词】政治与行政二分法；威尔逊；古德诺；批判；启示
一、政治与行政二分法的提出
学界基本都认为，政治与行政二分思想由美国政治学家、公共行政学的开山鼻祖威尔逊于1887年在《行政学研究》一文中明确提出，经古德诺在1900年的《政治与行政》一书中系统论述得以完善。
（一）威尔逊之前的政治与行政二分法思想
在行政学产生以前，行政研究已经在欧洲得到普遍重视，特别是在德国得到高度重视，“并且几乎达到了及其完善的程度” 1。在德国的行政研究中，斯坦因颇负盛名，在他那里“政治与行政已经在一定程度上得以划分” 2。但是，他用“宪政”与“行政”来概括“政治”与“行政”这两个概念。在他看来，宪政规定行政的活动，但行政的内容却不是来自于宪政。
（二）威尔逊的政治与行政二分法
1887年6月，威尔逊在美国《政治学季刊》第二期上发表了被学界誉为行政学“开山之作”的《行政学研究》（《The study of Public Administration》）一文，在该文中明确提出了政治与行政二分思想。
威尔逊认为：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，他是行动中的政府；具有与政府本身同样悠久的经历。” 3就行政与政治的关系而言，一方面，行政不同与政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽则行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去直接指挥行政管理机构” 4。威尔逊同意布隆赤里的观点，政治是“‘在重大而且带普遍性的事项’方面的国家活动，‘行政管理’则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情’”。5另一方面，行政与政治又密切相关，“行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的”。6
威尔逊在提出了政治与行政二分思想之后，认为应该建立一支具有良好品行和专业素质来提供服务的文官队伍来实施这种思想。他认为，首先，为了提高文官队伍的素质，应该实行公开考试，择优录用；其次，文官必须具备良好的品行，也就是对其服务的政府政策要具有高度的忠诚，能够保持政治中立且没有政党倾向色彩；最后，文官应该受足够的教育、具有自立精神，保持和民众的密切联系。
威尔逊理清了政治与行政两者的关系，指出了行政管理的运行模式和适用范围，从而为行政学研究后来的发展勾勒出了一个初步的框架。
（三）古德诺对政治与行政二分法思想的完善
虽然政治与行政二分思想是威尔逊提出的，但对该思想进行全面、系统论述的却是弗兰克·古德诺。1900年，古德诺出版了《政治与行政》一书，在该书中，古德诺扬弃了政治学上经典的立法、司法、行政三分法，对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，他认为政治是民意的表现，亦是政策的决定；行政是民意的执行，亦是政策的执行。
古德诺明确指出，在所有的政府体制中，存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，这两种功能分别被称之为“政治”与“行政”。7
古德诺在强调政治与行政必须分开的同时，又认为二者应该协调一致。在国家意志的表达与执行之间必须存在协调，如果缺乏协调就会导致政治的瘫痪。如果国家意志的表达得不到执行，就只是一纸空文。在实际的政治需求中，虽然政治功能和行政功能的分化十分明显，但是把这两种功能委派给两个分立的机构行使是不可能的。二者的协调主要表现在以下几个方面：
1.政治对行政的适度控制
古德诺认为要使政治与行政得以协调，有两种可能：要么牺牲国家意志表达机构的独立性，要么牺牲国家意志执行机构的独立性。然而民治的政府要求执行机构必须服从表达机构，原因有二：其一，表达机构理比执行机构更能够代表人民；其二，执行表达国家意志的法律，在很大程度上有赖于行政机构活跃的首创精神。由于它们的这种创议性，应当把它们始终置于政治的控制之下。8
2.政治控制行政的限度
古德诺强调：“一方面为了保正国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。” 9可见核心问题是要找出政治对行政的控制限度，以真正地实现政治与行政的协调。
3.行政的适度集权化
古德诺认为要实现政治与行政的协调，不仅要求政治适度控制行政，还需要行政权的必要集中化。他认为，所有国家都是由一些地方政治共同体组成。在国家和地方政治共同体之间，可能会存在一些冲突，地方政治共同体倾向于牺牲国家利益。为此，古德诺认为，要改变这种状况，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径，“因为只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调”。10因此，应该鼓励行政的适度集权化。
4.法外调解——发挥政党组织的作用
古德诺通过认真分析美国政府机构的运作，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节，即政党。美国政府体制顺利运行所必不可少的“适度控制”和“适当行政集权化”得益于于政党功能的发挥。这就是说，通过政党确立立法机构和执行机构的成员，恢复了立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，建立起一种适度且必要的行政集权。
5.政府体制改革
首先，建立集权制，保证政党对整个政府负责。其次，形成全国性的政党，利于解决分权制下各种复杂的矛盾，规范政党的行为，把政党置于民主化、法制化的控制之下。最后，对于公共政策的制定经常地使用公民投票的方法，从而使政党对人民的意志更加公开透明。
二、对行政政治二分思想的批判与反思
政治与行政二分法自从1887年威尔逊提出后，无论在以后的理论还是实践中，都受到了许多学者的质疑。这些质疑的学者主要来自于凯恩斯、西蒙、沃尔多、新公共行政学派和新公共管理学派。
（一）凯恩斯主义的批判及回应
张康之认为：“早期对‘政治和行政二分’的批评意见主要来自于凯恩斯主义，因为凯恩斯主义指导下的罗斯福新政基本上是把政党活动与行政活动看作是一个统一的领域，是与经济的领域相对应的”。11
1929-1933年经济危机是资本主义有史以来最严重的一次危机，体现为持续时间长，破坏性大。凯恩斯认为问题的关键在于“有效需求不足”，他主张国家应采用扩张性的经济政策，通过增加需求促进经济恢复增长，即扩大政府开支，刺激经济增长。在凯恩斯主义指导下的美国实行了罗斯福新政，政府全面干预社会经济生活。政治通过加强对行政的干预和控制，实现了政策制定和执行的效率和效益。在这样的背景下，凯恩斯主义认为政治与行政是不可分离的。
（二）西蒙的批判与回应
20 世纪 40 年代，行为主义行政学家赫伯特·A·西蒙在《行政谚语》中对政治与行政二分法进行了进一步的批判。西蒙认为，在决策方面，政治与行政的区分是非常模糊的。根据传统的政治与行政的二分法，公共政策执行属于行政的领域，公共政策的制定则属于政治的领域，政治与行政的二分就是公共政策的制定与执行应当严格地区分开来。“他认为，政治与行政不能截然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动，政治与行政都包含价值与事实两种因素。” 12西蒙的所提出的“管理就是决策”的论断包含着“在公共政策的执行过程中的每一步，都包含着公共政策制定的内容”。13
（三）古利克的批判与回应
美国著名行政学家古利克认为，“这种政治与行政的分离是不现实的、不可能的并且是不合需要的。相反，我们应该建立和发展一个允许充分利用行政人员专业特长，包括在公共政策问题上的专业特长的系统。” 14古利克在其组织理论中提出了同质性的原则，认为把两种或者多种异质的职能连在一起，会混合生产要素，牺牲行政的技术效率。“‘政治’与‘行政’是异质的职能，不能混合在行政结构内，否则就会产生非效率。” 15
（四）新公共行政学的批判与反思
对于传统行政学的政治与行政二分法，沃尔多认为这种观点无论是作为一种对现实的描述还是作为一种对行政行为的规定都是不恰当的。在他看来，“这种二分法的目的是试图通过使选举产生的官员负责制定政策而行政人员只是去执行政策来解决官僚制和民主制之间的冲突，于是，民主制本身则被解释为有效地关注公众的需要。” 16
沃尔多认为在传统的政治行政二分法中认为“政治体系要确定价值观并为行政设定目标”这种观点并不坦率，可能会产生公共行政就有“窜犯政策或政治领域” 17的危险。而沃尔多自己的观点是“应该鼓励行政权力或政治权力之间的合作而不是被分离权力之间的对抗” 18。
（五）新公共管理学的批判与反思
20 世纪 80 年代兴起的“新公共管理学派”也否定了政治与行政二分的原则，认为传统公共行政对政治与行政分离以及公务员价值中立是没有意义的理论假设。新公共管理学派认为，强调公务员政治中立并没有党派倾向作出决策等是与事实相背的，政务官与事务官相互影响不可避免。“从实践上看，政治与行政的分开是难以做到的。在当代，官僚们日益卷入政策制定之中，文官的政治化趋势以及高层文官的政治任命打破了文官政治上中立的信条。而且要求官僚政治中立也是不合理的，因为政府作为政治的执行领域，如果没有政治的观点和信念，它的执行又怎么可能呢？而且要求官僚政治中立也是不合理的，因为政府作为政治的执行领域，如果没有政治的观点和信念，它的执行又怎么可能呢？” 19
三、政治行政二分思想对我国政治体制改革的启示
“政治与行政二分法”自提出以来虽然屡遭批判，但是，其对我国逐步深化政治体制改革仍然具有深刻的启示。具体表现在以下三个方面：
（一）深化政治体制改革，加快行政管理体制改革
威尔逊是在西方国家的政府面临合法性危机的大背景下提出“政治与行政二分法”。而随着改革开放的步伐，我国逐渐形成了利益群体多样化的复杂局面，许多问题凭借政府单一主体是无法完成的，会造成政府的合法性危机。因此进行行政体制改革能够有力地提高政府的公信力，维护政府的合法性。行政机关是我国政权体系的基本组成部分。行政管理体制改革的成功与否，不仅会影响到经济体制和社会体制等诸多方面，而且还关系到人民群众的意愿能否得到充分体现。
（二）加快行政管理体制改革，强化顶层设计
“政治与行政二分法”经过120多年的论证和辨析，人们越来越清楚地认识到政治和行政是两个不同的领域，具有各自内在的规律，但是行政和政治不是截然分离、毫不相关的，政治对行政具有限制作用。因此，在加快行政体制改革的过程中要强化顶层设计，行政体制改革要适应政治体制改革的发展，符合政治体制改革的趋势。
（三）借鉴私部门管理经验，助力行政管理体制改革
行政管理体制改革的目标之一就是提高行政效率，方法之一就是借鉴私部门管理经验。“政治与行政二分法”提出将行政从政治的枷锁中解脱出来，从而使人们开始从管理的视角研究行政。20世纪70年代末80年代初，新公共管理运动的兴起，广泛影响了各国公共部门借鉴私部门管理经验的实践，在顾客导向和成本——效益思想的影响下，各国纷纷采用了战略管理、绩效管理、目标管理等方法。我国的公共部门更应该师法企业，以提高整体效率。
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