西部地区经济空间结构演进与法治环境建设

摘要:西部地区经济空间结构演进必须要有良好的法治环境。建设西部地区经济空间结构演进的法治环境,既要建立《西部开发促进法》为基本法的法律体系,又要修改完善不适应西部地区经济发展的法律法规,更要提高西部地区领导干部的法律素质。只有这样,西部大开发,西部地区经济空间结构演进才会在良好的法治环境中有序推进。

关键词:空间结构;法治环境;制度建设

中图分类号:F270 文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)25—0124—05

发展西部地区经济必须加快经济空间结构演进。加快西部地区经济空间结构演进离不开良好的法治环境。建设良好的法治环境可以确保西部地区的有序开发和经济空间结构的优化演进。

一、西部地区经济空间结构现状分析

经济空间结构(简称空间结构)由点、线、网络和域面四个基本要素组成。空间结构中的点、线、网络和域面具有特定的经济内涵和相应的功能。点、线、域面之间有不同组合方式,在区域中最合理的表现为节点相互依存,通道配套运行,域面协调发展,各种空间经济实体的联系交错密集,呈现网络化系统。

经济空间结构演进是一个从低级向高级提升的过程。演进的动力来自于经济空间结构的内在机制和外部环境。从内在机制来看,经济空间结构的演进是分工发展在时间和空间维度上的展开,而分工与市场的相互作用决定了经济空间结构自我演进的进程。经济空间结构的演进也受到外部力量的推动,这种外力通过中央和地方关系及区际联系体现出来,外力对结构变迁的效果则取决于它们对内因变化的影响程度。法治环境是经济空间结构向上提升的外在动力。

西部地区经济空间开发,可以追溯到2000年前,关中地区、川西地区、陇西地区曾是中华民族的发源地,创造过高度的古代文明。西部地区在几百万年前就有人类活动,云南的元谋猿人至今有170万年的历史。在新石器时代,东西部的发展差距不大,进入文明社会以来,夏商周三个王朝的中心横跨黄河流域今天的晋、陕、豫、鲁等省,东西差距也不明显。秦汉以后,不断开发、不断移民,经济社会都有较大的发展,形成了相对发达的以关中地区为极核的西部经济中心。唐宋开始,中国的经济中心逐渐向东南推移,西部地区逐渐呈现落后的状态。京杭大运河的开通就是中国经济中心向东南推移的标志。新中国成立以来,六十年的大规模经济建设,空间结构得到了优化提升。由于经济发展的不平衡,西部地区经济发展的整体水平与东部沿海地区相比有很大的差距。为了缩小东西部地区的发展差距,国家于2000年启动了西部大开发。

国家启动西部大开发以来,“西部地区生产总值从2000年的16 655亿元增加到2007年的47 455亿元,年均增长达到11.6%,超过全国同期经济增长水平,与全国同口径地区生产总值增速的差距不断缩小;全社会固定资产投资年均增长22.9%,比全国平均水平高1.9个百分点;商品进出口贸易总额从172亿美元增加到786亿美元,年均增长近25%。”[1]2008年西部地区生产总值达到58 256.58亿元,占全国GDP的17.8%。西部大开发的九年是西部地区经济增长最快,发展质量最好,综合实力提高最为显著,城乡面貌变化最大,人民群众得到实惠最多的九年。

九年多的西部大开发,从经济空间结构分析,西部地区空间结构演进初步形成了西陇海—兰新经济带,长江上游成渝经济带,南贵昆经济区,呼包—包兰—兰青经济带,环西部边境经济带;西部各省市区在经济空间开发上已初步形成了广西西江经济带,广西北部湾经济区,昆明—瑞丽经济带,昆明—景洪经济带,藏南河谷经济带,攀西经济带,甘南经济带,银川平原经济带,河套平原经济带,青海盐湖经济带,天山北坡经济带,塔里木盆地边缘经济圈。

西部大开发,推进西部地区经济空间结构日趋合理,但也存在不少的问题:一是区域差距有扩大的趋势。西部各省、市、区之间,与东部地区特别是沿海发达地区之间的差距有进一步扩大的趋势。西部的西南地区,西北地区也存在较大的差距。西北的甘肃、青海、宁夏的发展差距,明显大于陕西、内蒙、新疆。西南的四川、重庆的发展水平明显高于贵州、云南、广西。根据国家统计局2008年地方年度统计公报,按常住人口计算,2008年重庆市的人均GDP是17 952元,贵州的人均GDP只有8 788元,相差9 164元。新疆的人均GDP是19 726元,甘肃的人均GDP只有12 085元,相差5 560元[2]。从人均GDP来看,西部的区域差距呈U字型状态,形成远西部地区、近西部地区高,中西部地区低的格局。西部地区与东部地区相比,东西部地区的差距在持续拉大。2000年东部的人均GDP是10 768元,西部是4 606元,相差6 162元;2008年东部的人均GDP是36 658元,西部是15 993元,相差20 665元。若贵州的人均GDP与东部的上海相比,相差8.25倍,2008年上海人均GDP是72 538元。二是城乡格局难以打破。西部地区广阔的落后的农村经济与现代的发达的城市经济并存的格局依然很牢固,并有扩大的趋势。2008年城乡居民收入差距超过了6∶1;工农业二元结构强度达到了6倍。西部的城乡差距、工农业二元结构强度更大。三是产业层次低下。西部地区产业发展与东部地区相比还存在很大的差距,远没有形成有特色的产业,特别突出的是西部地区一些资源性产业,产品的链条不长,深加工的能力不强,难以支撑西部地区的经济空间结构演进。四是交通远没有形成网络。经济空间结构演进依托的交通网络还相当薄弱,西部地区的公路乃至铁路的路网密度远不如东部,且通达条件差,西部地区省与省之间的公路连接,特别是西部地区与中部地区和东部地区公路主干道的连接还存在相当大的差距。五是西部地区的生态环境破坏严重。随着东部地区产业结构的升级,国内外的部分企业利用东西部经济实力上的差距,将部分环境污染大、能耗高的产业转入西部,加重西部的生态环境恶化。西部地区资源的开采并没有给当地带来富裕,而带来的却是环境的污染和人民的贫困。六是资源开发浪费严重。西部地区矿山企业布局散乱,生产规模小,大矿小开,回采率极低,资源流失严重,浪费严重;水资源的污染触目惊心,长江上游、黄河中上游、塔里木河流域有60 %以上的河段不同程度受到污染,10% 的河段污染严重。七是发展工业不切实际。西部地区工业布局混乱,适合和不适合工业发展的区域都在发展工业,都在倾全力招商,浪费了资源,破坏了环境,也没有效益。八是合同的履约程度低。市场经济是契约经济,法治精神可视为契约精神,法治精神的精髓是公平正义。参与市场经营的主体,都是平等的,靠合同来规范双方的交易行为。合同法是变动民事权利义务关系的协议,是市场经济的共同规则。由于签订合同的双方都缺失法治精神,合同不兑现的事时常发生,也难以解决。因此,西部地区经济空间结构进一步演进必须建设良好的法治环境,用完善的法律制度和良好的法治环境,保障西部大开发的顺利推进和西部地区经济空间结构的优化演进。

二、西部地区经济空间结构演进必须建设良好的法治环境

西部地区良好的法治环境对于西部大开发的有序推进,西部地区经济空间结构演进,具有极其重要作用。法学家夏勇说,讲西部开发的法律问题,最关键、最核心的一点,就是要讲法治(the rule of law)。第一,西部开发是一种主要由政府主导和推动的现代意义上的区域开发,所以要特别强调循法守则。第二,西部开发亟需建立合理的开发与发展的秩序;第三,西部开发急需营造良好的法治环境。在国家财政支持有限、西部人才大量流失的情况下,怎样才能够使资金和人才源源不断地流向西部?市场经济是法治经济。法律是市场交易的准则,投资安全的保障,政府行为的尺度。依法办事是引进资金、技术和人才的最佳信用。法治环境乃是最佳的投资环境。如果说资本、技术和人才的输入是“输血”,那么,法治环境就是“活血”机制。如果一个地区的法律意识薄弱,政策随意变动,税外收费苛繁,合同难以履行,那么,该地区的资本、技术和人力市场就不会有可靠的利益预期和利益安全,就不会产生任何体现价值最大化意义上的效率,海内外投资者也就会望而却步。对于成熟的市场主体来讲,尤其是对那些想到西部发展的有商业远见和事业心的客商来讲,毫无疑问,法治环境要比临时的、短期的甜头更具有吸引力[3]。

2000年国家启动西部大开发时要求西部大开发必须统一规划、部署、协调、组织,所有的规划、方针、政策要用法律的稳定性和强制力来保障。西部大开发是在市场调节和国家调控有机结合的框架下启动的。市场配置资源的基础性作用的充分发挥必须以法治保障下的国家宏观调控为前提。西部地区实现经济社会利益的增长,不仅需要充分释放市场活力,更要根据国民经济发展的总体状况,运用法律规范和制度引导资源的流向,实现西部地区经济由点到面、由局部到整体的扩展,最终形成一体化的经济空间开发格局。

西部大开发九年来主要依靠的还是国家宏观调控,法治保障作用还没有显示出来。由于缺少法治的保障,西部大开发中不可避免出现了盲目、无序和浪费的现象。这在自然资源开发中特别严重,有资料显示,长江上游的小水电开发,由于技术力量薄弱,支流的开发近乎掠夺性开发。不少流域由于投资主体不同,造成流域开发缺乏整体规划;梯级电站之间无法协调,既造成了流域资源的严重浪费,又使开发利用效率低下,影响了西部地区经济的发展。

国家确定的西部大开发的战略重点是基础设施建设、生态环境保护、特色优势产业发展[4]。重点建设的基础设施,主要集中在公路、铁路、机场、输气管道干线、电站、电网、信息传输设施、市政基础设施、水利基础设施的建设,这也是西部地区经济空间结构演进的载体。基础设施建设,固定资产投资巨大,具有极强的公益性,需要立法确认和规范,才可能达到市场主体经济利益和社会公共利益共生共进的均衡,奠定西部地区经济空间结构演进的坚实基础。

西部地区是国家的生态屏障。西部地区的生态环境保护和建设的任务十分艰巨。由于历史和自然的原因,西部地区生态环境已经十分脆弱。自1978年以来,尤其20世纪90年代以来,我国环境资源立法明显加快,可以说,在森林、草原、矿藏、河流、土地、环保、水土保持等主要领域已经基本上有法可依,但存在执法不严,违法不究的现象。产生的原因很多,其中一个重要的原因,就是不能有效遏制地方和部门在自我利益的驱使下破坏生态环境,不断出现“一边治理,一边破坏;一方治理,多方破坏”的现象。西部大开发必须处理好环境资源的利用与保护的关系,自然资源要在保护中利用,在利用中保护,找到自然资源的开发与生态环境保护的均衡点。这就需要从制度上解决生态环境保护和生态功能修复的问题,需要建立利益平衡的制度机制并使之规范化、法律化,以充分调动各类利益主体保护生态环境的积极性和主动性。西部地区环境承载能力弱,有了相应的法律、法规的调整,落后地区人口的无限制增长、经济建设带来的资源和能源的枯竭、生态环境的破坏、企业和政府的短期行为,才有可能得到有效控制。

特色优势产业是西部地区经济空间结构演进的支撑。西部地区经济发展缓慢,关键是产业结构不合理。西部地区产业结构具有典型的资源型、初级化特征,缺乏核心竞争力,且产业结构严重趋同,过分追求小而全的发展模式,没有形成特色优势产业。因此,西部大开发应根据区域经济、文化发展的现状,充分考虑自然条件和经济条件的限制,通过政府有效的宏观政策调控和市场机制的作用,调整和优化区域产业结构,加强资源的综合开发利用,促进资源优势转化为经济优势。解决区域产业结构趋同的问题,选择以市场为导向的西部特色产业,大力发展生态农业、集约化农业、农牧产品深加工、旅游业等特色产业,建立能源、冶金、石化、机电一体化、稀有金属材料、航空航天等主导产业群,实现产业结构的效率最大化。西部地区发展特色优势产业,必须要有相关的法律法规来调节,建立相关的法律法规,为西部不同区域特色产业的发展提供良好的法治环境。

西部大开发,国家配套了一系列优惠政策。优惠政策意在通过权利与义务的重新配置,发挥市场机制的作用,促进西部地区的迅猛发展。地方的优惠政策应该尊重市场规则,遵守国家法律,不得损害国家利益和当地人民的利益。目前,不少地方为了招商引资,已经出现了乱给优惠,不惜血本,恶性竞争的不良现象。国家应该从法律上明确优惠的原则、权限、程序、范围和时限,尽可能用法定优惠替代行政优惠。凡需要给予西部与现行法律规定不同的优惠政策,必须经过立法明确规定之后,再予推行。国家应加快制定统一的优惠原则,并根据各地区和行业的具体情况,制定分层次的优惠幅度,各地不得自行突破。凡出台的地方性优惠政策必须经上级政府和同级人大批准后公布实施。条件成熟后,应尽量将优惠政策上升为法律,保证西部地区经济空间结构演进有一个公平的投资环境。

西部地区地域广袤,有685万平方公里,占全国土地面积的71.4%。西部地区地形也很复杂,高原、盆地、沙漠、草原相间,主要有青藏高原、黄土高原、云贵高原、柴达木盆地、塔里木盆地、准噶尔盆地和四川盆地。沙漠地貌主要集中分布在西部地区。国家可考虑西部未利用的国有土地实行特殊的开发制度。在西部地区,城市和已经开垦的农村土地仍然坚持现行土地法律和政策,但对于数量巨大的未利用荒地、沙漠,可考虑在宪法和法律确立的土地公有制的前提下,运用法律机制,通过授予开发者更明确、更长久、更稳定、更充分的土地权利来加以治理和利用。据有关资料显示,西部十二个省、市、区仅适宜开发的农用土地约6.3亿亩,占全国农用后备土地的一半以上。政府可考虑将一定面积待开发治理的土地以低价、无偿或先期注入资金扶持的方式,承包给个人,在治理开发的前期给予贷款、补贴、贴息、雇佣工人工资、医疗保障等政策,规定100年不变(因为党的基本路线100年不动摇),承包者拥有充分的土地使用、转让、经营管理权。还可鼓励一部分人长期甚至一生以植树种草、治理土地为业,等到土地治理开发产生明显经济效益时,政府可通过经济手段将承包者所得利润用于土地更大面积的治理开发,形成土地开发的良性循环。国家还可考虑,建立一种允许开发者享有的土地承包经营权在承包权期满后自动顺延的制度。承包者在承包期满后,如果没有法律规定的撤销承包权的情形,则其权利自动顺延,以此鼓励西部地区土地的生态开发和利用。

三、西部地区经济空间结构演进的法治环境建设

建设西部地区经济空间结构演进的法治环境要多管齐下:既要立法,而且立法要适度超前,又要修改完善不适应西部地区经济发展的法律法规,还要提高西部地区领导干部的法律素质。

1.加快立法进程,规范西部地区开发秩序。立法开发在西部大开发启动时有关专家、学者就多次提出过。用成文法律规范区域开发行为,带动区域协调发展是发达国家区域开发的重要经验和普遍做法。美国在19世纪为开发西部出台了《鼓励西部植树法》、《沙漠土地法》等法律,极大推动了西部开发的进程;20世纪60年,又相继颁布《地区再开发法》、《加速公共工程法》、《公共工程与经济开发法》等一系列重要法律,引导西部地区的开发进入新的阶段。德国1969年颁布实施了《改善区域经济结构共同任务法》。两德统一后,确定了区域经济促进区,东部五个州全部划为区域经济促进区。统一后短短五年时间,东部与西部地区的经济发展差距就缩短了1/3,现在基本达到了一体化发展。日本在开发北海道过程中,制定颁布《北海道开发法》、《国土综合开发法》,并从1952—1997年连续实施了五期综合开发计划。中国开发西部可以借鉴西方国家的成功经验,结合西部地区的实际,加快西部地区的立法进程。通过立法把西部大开发的指导方针、战略目标、重点任务、组织领导机构、开发资金渠道、开发与保护的关系、中央政府与地方政府的责任、开发主体的权利和义务等等,用法律的形式确定下来,保证西部大开发有序推进,以体现科学发展观的内在精神。西部大开发是由国家颁布政策率先启动的,2000年12月国务院颁布的《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》(国发[2000]33号)和国务院办公厅转发的《国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》(国办发[2001]73号)以及2004年3月国务院颁布的《关于进一步推进西部大开发的若干意见》(国发[2004]6号)及其国家相关部委颁发的配套文件。这些文件历经九年仍然在发挥作用。国务院在《关于进一步推进西部大开发的若干意见》中提出“要借鉴世界发达国家开发欠发达地区的经验,结合我国西部开发的实践,本着注重实效、突出重点、逐步完善的原则,加快西部开发法制建设步伐,为西部大开发提供法律保障。抓紧起草《西部开发促进法》和《西部开发生态环境保护监督条例》等法律法规,逐步建立和完善西部开发法律法规体系。”

西部开发法律法规体系应由三个部分构成:第一部分应是作为基本法的《西部开发促进法》。2004年3月国务院提出“抓紧起草《西部开发促进法》”时,全国人大就把制定《西部开发促进法》列入全国第十届人大五年立法规划,由西部开发办牵头,成立了“西部开发促进法”起草领导小组和起草工作小组,并形成征求意见稿。据2005年7月28日《法制日报》报道的信息,《西部开发促进法》着重从生产力布局调整、运用经济杠杆、人才培养和环境资源保护等方面进行规定,并于2005年底提交国务院审查[5]。快四年了,《西部开发促进法》应尽快颁布,作为规范西部大开发的基本法。

第二个部分单行法。《西部开发促进法》颁布实施后,国家应根据西部地区的开发需要以及立法条件和时机的成熟度,制定相关的单行法律。在投资方面,应尽快制定《西部投资法》,规定资金的筹措,国家投资的比例,资金的管理,使用程序;依法鼓励和保护投资主体的利益,有序推进西部地区经济的发展。在产业发展方面,应尽快制定《西部工业布局法》,调整西部开发中经济结构和产业结构不合理的问题,通过法律措施促进市场主体的培育,使工业成为西部地区的支柱产业,以缩小东西差距,解决产业布局东轻西重、北重南轻的格局,将工业发展逐步从发达地区引向西部,确定用技术含量高的产业带动落后地区经济发展,并确定在边远地区大力创办大学和科研机构,摧生一批高新技术产业。在边境开发方面,西部地区有2万公里的边境线,与十三个国家接壤,我国的五十六个民族有三十多个民族在西部地区六个省、区的边境线上跨境而居,有共同的语言、文化、习俗、宗教信仰。国界线内侧依次紧靠发展水平不同的经济区域,有贫困地区、较发达地区、发达地区。边境开发有他的特殊性,应尽快制定《西部边境地区开发法》明确规定边境地区开发的地域范围、目标、任务、原则和手段,明确西部边境地区开发的程序、法律责任、政府作用、职能分工以及开发资金的筹措和使用,促进西部边境地区和谐发展。在人才培养方面,应尽快制定《西部人力资源开发法》,明确规定西部地区人才培养、人才使用、人才流动、人才引进的优惠政策,知识产权的保护,教育投资的比例,高等院校、科研院所的配置,鼓励各类人才向西部流动,尤其要利用西部地区已有的人才资源,发展高科技产业,带动西部地区产业结构升级换代和经济空间结构的演进。在生态环境保护方面,应尽快制定《西部生态环境保护法》,着重从自然资源的开发利用、天然林保护、退耕还林、封山绿化、水土保持、修渠灌溉、土壤改造、生态功能修复作出规定。正在制定的《西部地区环境保护监督条例》要尽快颁布实施,并结合西部地区经济发展的实际,补充、修改、完善,上升为法律。在流域开发方面,应尽快制定《长江流域管理法》、《黄河流域管理法》、《塔里木河流域管理法》,统筹全流域水资源和河流开发的活动,规范各地区和各部门的具体行为,将流域的水能开发、矿产资源开发、森林保护、生态修复等纳入立法保护范围,形成大生态,绿河川的开发格局,更好地造福人类。

第三个部分地方法规。根据我国宪法、地方组织法和立法法的有关规定,省级人大及其常委会、省会市的人大及其常委会和较大市的人大及其常委会,以及民族自治州、自治县的人大享有立法权,可以制定地方法规,依法引导地方发展。四川省人大及其常委会就可制定岷江、雅砻江等省域河流的开发条例,规范开发行为,确保流域资源的综合开发,获得最佳边际收益。国务院各部门也可根据西部开发的实际需要,制定相应的部门法规,依法引导西部地区的有序开发。

建立西部开发法律法规体系是一个过程,既要加快速度,也要讲求质量。《西部开发促进法》从提出到列入全国人大立法规划到起草送审,已是九年有余了。九年来靠政策推动的西部大开发力度在减轻,各方支持的力量在减小,发展速度也在放慢,人才仍然留不住。仅就人才而言,西部地区待遇低,条件艰苦,与东部地区人才的收入相比,相差有的超过10倍。国家完全可以加快西部地区人才开发的立法进程,就像芬兰一样,把在边远地区创办大学和科研机构纳入立法范围,吸引、培植一大批人才到边远地区创业,形成用高新技术产业带动西部地区经济的发展。在立法的方式上改变过去由部门立法再送国务院审查后送国家人大批准的方式,可采取招标的方式由法学专家组成起草小组,根据西部开发的实际需要,充分考虑国家利益和地方利益,找到各方开发主体利益的均衡点,避免国家利益部门化,部门利益垄断化,垄断利益个人化,个人利益法律化的倾向。一些法律法规制定出来,无法实施,最重要的原因就在于没有从国家利益出发,没有体现科学发展观,更多地保护了部门利益,这是部门立法的必然结果。比如,我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部:《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》。这四部法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定,但实际上在立法理念与实践中,这四部法律本身及其相互之间没有找到利益的均衡点,以致于在河流出现严重污染时,现行法律无法发挥作用。国家通过招标立法,既可以提高立法的质量又可加快立法的速度,更便于实施。

2.修正完善法律法规,引导西部地区可持续开发。西部大开发是一项规模宏大的系统工程,需要几十年,上百年的时间。国家要在创制新的法律、法规的同时对不适应市场经济规律和不利于西部大开发的法律、法规、规章要及时修正完善。当前尤其要尽修正完善《矿产资源法》。矿产资源是稀缺的不可再生资源,必须在保护中开发,在开发中保护,尽最大努力延续使用期。我国矿产资源总量大,但人均少、禀赋差,大宗、支柱性矿产不足。中国经济正处于起飞阶段,资源的供需矛盾日益突出。据《全国矿产资源规划(2008—2015年)》的测算,“到2020年,我国煤炭消费量将超过35亿吨,2008—2020年累计需求超过430亿吨;石油5亿吨,累计需求超过60亿吨;铁矿石13亿吨,累计需求超过160亿吨;精炼铜730～760万吨,累计需求将近1亿吨;铝1 300～1 400万吨,累计需求超过1.6亿吨。如不加强勘查和转变经济发展方式,届时在我国45种主要矿产中,有19种矿产将出现不同程度的短缺,其中11种为国民经济支柱性矿产,石油的对外依存度将上升到60%,铁矿石的对外依存度在40%左右,铜和钾的对外依存度仍将保持在70%左右。”[6]中国西部地区的矿产资源特别丰富,占全国储量的50.45%,45种主要矿产资源储量的50.81%集中在西部地区。西部地区富集了64%的煤炭资源,53%的石油和83%的天然气资源以及主要的稀有金属矿藏。但西部地区在矿产资源的开发上秩序混乱,乱采滥挖、采富弃贫、低回采率问题特别严重。

造成矿产资源开发秩序混乱最关键的原因,是缺乏严厉的法律规定。有序、和谐开发矿产资源,必须修正完善《矿产资源法》。《矿产资源法》是1986年3月19日第六届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过的,后又于1996年作了一次重大修改。随着我国改革的深化和社会主义市场经济的发展,《矿产资源法》在某些方面存在明显的局限性,其中的一些规定与当前的新形势不相适应,必须作相应的修正。《矿产资源法》应作六个方面的修正:一是应明确矿产资源必须集中统一管理。既要明确主管部门的职能,又要处理好与协同管理部门的关系,尤其要明确规定稀有金属矿藏的开采、加工、储备、出口审批程序,未经法定部门审批,不得勘探、开采、加工、出售、出口稀有金属矿产品,违反必须承担法律责任,确保战略资源的永续利用;规定西部地区已查明的钨、锡、锑、稀土等稀有金属矿藏实行保护性开采,建立特定矿种的矿产地储备基地。二是要有环境保护的规定。开采矿产资源不可避免对地质环境造成破坏,应增加矿山地质环境保护条款,以法律条文的形式,确保矿山企业自觉履行保护、治理矿山地质环境的义务,使矿山企业的开采行为更加规范,避免只注重经济效益,忽视地质环境的保护和治理。三是对矿业用地要有复垦的强制性规定。矿区范围内的土地不能按一般的建设用地的管理办法来管理,必须要有特殊规定。勘探和采矿中造成的土地破坏要有复垦的强制性规定。四是对尾矿利用应作出明确规定,对矿山固体废料资源要有依法管理、有序开发的条款,明确尾矿的所有权和开发权。五是对矿产资源勘查要有明确规定。矿产资源是国有资源,是全中国人民的共同财富,可由国家垄断开发,收益由全中国人民共享,不是谁有钱就可以取得探矿权,就可以取得采矿权。中国已有强大的经济实力和充足的财政收入,可以支撑矿产资源的勘查费用。国家应每年拿出足够的资金用于地质勘查及重要矿种和重点成矿区带的勘查,有计划地赎回涉及国家安全的重要战略矿藏的外资矿山、私有矿山。六是对国家储备稀缺矿藏的地方政府给予相应的补偿,使其在保护期间,经济上得到足够的补偿,保证经济社会能够稳定发展,国家最终得到边际开发和边际收益的均衡。

3.大力提高西部地区领导干部的法律素质,依法推动西部开发。西部大开发需要制定和修改若干法律,更要遵守和运用现行法律。与东部相比,西部地区领导干部的法律知识在总量、结构和获取方式上存在明显差距,法治观念也相对淡薄,加快西部大开发步伐,推进西部地区经济空间结构演进,必须提高领导干部的法律素质。法律素质是指领导干部依法办事、依法行政、依法律己的一种能力。提高西部地区领导干部法律素质,可从五个方面着力:一要认真学习法律知识。领导干部必须学会运用法律手段进行领导,改变过去那种单纯用政策手段、行政手段、经济手段的做法,克服“以言代法”,“以权代法”的错误做法。领导干部学习法律知识,既是适应领导工作和管理工作的需要,也是带领广大干部群众学法、用法和自觉遵守法律的需要。因此,领导干部在实际工作中,既要注重法律知识的学习,更要注重法治理论的培育,打好法律知识的功底。二要注重更新法治观念。由于西部的部分地区从奴隶社会过渡到社会主义社会,有的地区曾是中华文明的发源地,有厚重的封建文化的积淀,也由于我们过去实行了多年的高度集中的计划经济体制,习惯于按领导人意见办事,以致有的领导干部法治观念淡薄。依法推进西部大开发,必须清除不适合西部地区经济发展的传统观念,特别是人治思想的长期影响,使法治思想在领导干部的头脑中扎下根来,超出法律许可的特权,必须受到法律的约束。三要注重法制的宣传教育。加强法制宣传教育,是提高全民法律素质的有效途径,也是建设良好法治环境的重要因素。领导干部应高度重视法制宣传教育工作,采取积极可行的措施,加大法制宣传教育的力度,普遍提高人民群众的法律素养。四要注重在实践中改进工作方法。领导干部在实际工作中要注重改进工作方式,从运用行政手段,经济手段推动工作转移到运用行政、经济、法律手段并举推动工作上来,特别要突出法律手段的运用,不断提高依法管理、依法行政的能力。五要注重培育法律至上信仰。领导干部要有忠于人民、忠于法律、忠于事实、大公无私、廉洁奉公和有以身殉法的精神,更要在心目中树立法律至上的权威,敬畏宪法和法律,使权力的运作受制于法律的引导[7]。

开发西部,加快西部地区经济空间结构演进,必须加强法治环境建设,不但需要公正执行法律、法规、规章,修改不适应市场经济规律和不利于西部大开发的法律、法规、规章,而且还需要制定一系列有利于促进西部大开发的法律、法规、规章。只有这样,西部大开发,西部地区经济空间结构演进才会和谐推进,有序运行。

参考文献:

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[7]吴大华.营造西部大开发良好的法治环境[J].中国法学,2004,(1):6.(责任编辑/ 姜超)