从竞争治理迈向整体治理

[摘要]科学的治理模式对政府有效治理具有重要的理论和现实意义。整体治理是对新公共管理范式下的竞争治理所导致的政府组织分部化、管理碎片化和公共服务裂解性的反思与修正，力图构建一种基于协同、合作与整合的整体性治理框架和政府运行模式。从竞争治理迈向整体治理不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式变迁。更是一种政府治理理念的重塑，将极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨。

[关键词】竞争治理；整体治理；新公共管理

[作者简介】曾凡军，广西大学讲师，武汉大学政治与公共管理学院行政管理专业博士生，湖北武汉430072

[中图分类号】D035 【文献标识码】A [文章编号】1004-4434(2009)09-0082-05

一、竞争治理的渊源阐释与概念解析

“竞争源于新古典经济学的市场效率观念，主要是指在公共部门创立内部市场，由于竞争所带来的高效率和低成本，它被看作是改进绩效的可靠战略。”20世纪70年代，随着可竞争市场理论、管制俘虏理论、哈佛学派和芝加哥学派等竞争理论的提出和对政府管制的深入批判，政府管制失去了理论基础。相反，现代竞争理论对自然垄断的包容和对政府干预的反对，为政府治理中引入竞争机制提供了强有力的经济学理论支撑。如尼斯坎南、奥斯本和盖布勒等学者主张在竞争型官僚制组织的框架下引入竞争和激励机制，改变官僚们行政行为的动力结构，塑造竞争型政府和顾客驱动型政府。从而为竞争治理奠定了理论基础。

在实践层面上，鉴于公共部门“公共悖论”、垄断性以及人们对自由选择公共服务部门即“用脚投票”的期望，西方发达国家推行了私有化、社会服务承诺制等机制。实践证明，“问题不在于公营对私营，而在于竞争对垄断”。因而，自20世纪70年代末期以来英国、美国和新西兰等国家竞相实行了旨在反对政府干预市场的改革。如撒切尔富有世界影响的行政改革和市场化改革，继任者梅杰对其改革的承继与深化，形成了相对完整的竞争型治理图景。而《伊布斯报告》《竞争求质量》白皮书和“公民宪章运动”等打造了竞争治理的总体框架。除英国外，还有德国“多市场，少政府”的市场化改革，法国的“大众股份化”改革以及美国的私有化和放松市场管制改革。可见，西方各国奉行“竞争是保护消费者利益的最有效手段”，将竞争治理视为政府有效的治理模式。正如莱宾斯坦提出的x效率理论那样，组织在缺乏竞争的前提下，管理者就缺乏降低成本、提高效率的压力和动力，浪费和官本位就成为了组织中的基本行为取向。换言之，“竞争是促进革新的永恒动力，而政府通常是缺乏这种动力的”。

在笔者看来，作为新公共管理范式有效治理模式的竞争治理源于英、美、澳和新等国。并逐步被他国效仿，成为“70年代中期以后公共管理领域中出现的一种显著的国际性趋势”。就其内涵而言，它是在对传统官僚制的反思与批判基础上逐渐形成的，将“市场的竞争激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务”。“强化公共部门的内部竞争，重视企业式的管理风格”，通过竞争来实现有效治理的治理模式，意在提高公共服务供给效能，建设“企业化政府”和“竞争型政府”。

二、整体治理的来源剖析与内涵诠释

从概念演变上来看，整体治理来自于英国学者希克斯等学者在1997年所出版的《整体政府》一书，认为政府治理主题已发生深刻变化，即“利用‘协同政府’或‘整体政府’的方式来解决社会和经济问题”，将预防性、文化革新、结果导向和整体性政府作为政府改革的新方向。随后，希克斯等学者在《圆桌中的治理》一书中提出了建构整体政府的具体策略，让不同部门间目标和主张能在开放过程中充分沟通，摆脱部门主义与狭隘的本位视野。2002年出版的《迈向整体治理》一书则具有历史意义，认为“二十一世纪的政府不应该再放任政府各不同功能与专业部门间的单打独斗，而应推动整体治理，通过制度化以落实政府各机关间的沟通协调”。，提出了整体性合作与整体政府向度，进而将整体政府更名为整体治理。从而，整体治理作为一种全新的治理模式正式诞生了。

就理论渊源而言，学者们一致认为整体治理理论源于对新公共管理的反思和修正。新公共管理的市场化、分散化和过度解除管制导致了管理的碎片化，这种碎片化和分散化的管理缺乏战略眼光，无法从根本上解决复杂的社会问题，从而，陷入了公共管理困境。分散、多变、碎片化管理和裂解性服务等问题导致了盛极一时的新公共管理日渐衰微，西方国家和理论界不约而同地谋求替代性的有效路径。为此，希克斯提出了整体治理模式，并得到了澳、加、新等国家的认可和效仿，正逐渐演变成西方行政改革的目标治理模式，将成为未来各国政府治理模式的新趋向。

整体治理以风险社会理论和整体主义为基础，是在对竞争治理所导致的服务分裂性和管理碎片化进行反思与修正的基础上形成的，以满足公民整体需求为主导理念，以信息技术为手段，以协调、合作、整合和责任为治理策略，注重治理层级、治理功能、公私部门、碎片化的责任机制和信息系统等方面的整合，旨在构建一种基于协同、合作和整合的整体性治理框架和政府运行模式。与其它治理理论所不同的是，整体治理着力于政府组织体系整体运作的整合性与协调性。

三、竞争治理与整体治理图式差异的比较与修正

竞争治理与整体治理图式之间存在着明显差异，其具体差异如表1所示。以下就是对二者图式差异进行具体的比较，并在比较的基础上进行有针对性的修正。

(一)理论基础与政府角色

竞争治理以公共选择理论、交易费用理论和委托代理理论等经济学理论作为治理的理论基础。其中，布坎南的公共选择理论基于“经济人”假设，将经济学的分析工具和研究方法移植到政府领域和公共部门中，在经济学的视域下对政府行为进行探析，为政府向市场放权提供了理论依据，追求市场力量和效益的最大化，通过市场竞争的力量来实现管理的有效化。竞争治理认为政府领域在没有市场机制加以有效制衡的情境下，官员基于自利动机而专注于对个人利益的追求，导致政府低效。委托代理理论基于“理性人”的假设，对委托人和代理人之间责任关系进行了理论上的描述，认为作为理性人的政府官员也将追求自身利益最大化，需要在公共部门中科学设计有效的激励和约束机制，运用合同外包等形式以充分发挥市场作用，使代理成本最小化。交易费用理论是科斯和威廉姆森等学者在交易费用分析的基础上提出，旨在有效节约交易成本。与市场一样，政府领域中也存在产权不明、信息不对称及“资产专有性”等现象，从而交易成本理论也可以运用于政府治理中，以减少政府支出，实现政府高效。其中“科斯定理”为竞争治理范式中公共部门走向私有化提供了有力的理论支撑。将上述理论运用于竞争治理中，在降低行政成

本，提高行政效率方面起到至关重要的作用，然而，竞争治理这一对新古典经济学关于人性的“经济人”假设的承继，由于缺乏可靠依据，流于人性假设简单化，很难从根本上解释人的复杂性动机，从而存在理论假设不当。同时，“经济学是一门存在自身缺陷的学科，将其运用于公共部门管理之中必将产生许多问题”。虽然在竞争治理的组织运行和人事管理等层面，公私部门间存在许多共同取向，但其区别也是不容忽视的，将经济理论直接移植到公共部门之中，衍生出了大量问题。在目标上，公共部门旨在实现公共利益的最大化，与企业等私营部门的个人利益最大化取向相冲突，使“经济人”假设失去了成立的前提和基础。在功能上。如国防、外交等公共部门具有天然的垄断性，无法进行分权和私有化。以经济理论为支撑的竞争治理显示出浓厚的经济性色彩，个人利益最大化追求，政府是掌舵者而不是服务者，致使公共部门的服务性被忽视，公共服务供给严重不足，其公共性遭到背离。

而整体治理则是以整体主义和信息技术论为理论基础。其中，整体治理基于整体主义，将整体利益视为最高价值，强调政府组织的整体利益及其整体的内部联系，把能否维持和保护政府组织功能的完整、稳定和持续存在及发挥作用作为衡量政府治理方式有效性程度的根本尺度和终极标准，基本前提是非中心化。这一治理方式超越了人类中心主义、人本主义和自由主义。同时，整体治理基于信息技术论，将信息技术作为治理手段，对不同的信息网络技术进行整合，简化基础性网络程序，实行“在线治理”模式以及政府行政业务与流程透明化、整合化的一站式即时服务，提高政府整体运作效率和效能。其中，政府扮演着整体性服务供给者的角色。

(二)价值取向与核心理念

竞争治理以“经济人”假设作为方法论基础，通过借鉴私人部门和企业的管理原理和理论工具，引入公共物品和服务供给的市场竞争模式，极力推崇良性竞争，强调市场取向和竞争导向，片面追求效率、经济和效益最大化。为打破公共部门的垄断，竞争治理主张通过公开竞标方式将公共服务进行合同外包，实行目标管理和全面质量管理。正如罗伯特·登哈特所说，“以自由、正义和公平等术语为代表的一些更广泛的人类价值问题正在失去它们作为评判标准的重要性，取而代之的是一种‘成本收益计算’和‘手段和目的的计算’。当效率的衡量成为唯一的讨论议题的时候，协商的、沟通的以及参与的功能都将失去它们的重要性”。由此见，竞争治理关于效率导向、市场导向的工具主义理性的追求，主张放松行政规制，实行绩效目标控制，并以经济、效率和效益为标准进行评估，从而将经济、效率和效益作为公共部门的价值取向，竞争治理的这一价值取向偏离公共管理的目标，将导致正义、公平、责任性等民主价值的日渐式微。于是，金和斯迪沃斯于1998在《政府是我们的》一书中提出政府属于它的公民，也就是说公共部门的价值追求并非绩效，而是公民的整体利益、平等、公正、自由等价值的实现。

与竞争治理相对应，整体治理则在对竞争治理的进行反思与批判的基础上，将满足公众的整体需求作为核心理念，将预防和结果作为导向；在肯定效率价值的同时，注重对正义、公平、责任性等民主价值的强调和对公民权利、人民主权和公共利益等多元价值的追求，以充分体现公共行政的公共性本质。

(三)治理导向与目标追求

竞争治理认为在顾客导向理念的指导下，构建顾客导向管理模式，建立政府和顾客之间的信任关系。采用付费方式自由选择服务供给者，以有效避免政治因素所带来不当干预。同时，竞争治理提倡遵循顾客至上原则，对政府组织进行符合顾客需求的流程再造，以一流质量为顾客提供最佳服务，并且可以实现公平。事实上，竞争治理的顾客导向将公民视为顾客，希冀政府以企业对待顾客的方式来对待公民，这将大大降低公民在政府中的地位，“顾客”的含义也无法从根本上诠释公民的真实内涵，正如波利特所认为的那样，公共服务的消费者绝非只是消费者，他们还是公民，即公民还是政府权力最终所有者。

与竞争治理不同，整体治理则强调预防、公民需求和结果导向。以满足公众的整体需求为主导理念，即“将个人的生活事件列为政府治理的优先考虑项目，将‘政府组织’的研究重点转移到‘个人问题’的解决”。其中整体治理与竞争治理的最大区别在于，它是“以解决人民的生活问题为政府运作的核心”，整体治理以解决公众的需求问题为假设和前提，其目标是使政府的各层级、机构和公私部门的必要性整合，构建多元的公私合作伙伴关系，充分调动诸如企业、非政府组织等各种社会资源与力量，积极参与公共服务的提供，形成服务型政府的“官民合作”的网络形态，实现政府的整体性运作。

(四)治理方式与治理工具

虽然竞争治理削减政府规模、精简层级、扩大幅度的主张与整体治理具有相同取向，竞争治理强调非垄断化和引入竞争机制。非垄断化旨在对政府、市场和社会之间关系进行调整，使政府机构与外部组织通过竞争方式，以实现政府运行效率和公共服务水平的提高；引入竞争机制的目的在于在政府机构内部进行市场机制的模拟，通过政府组织间的客户竞争、民营化和合同外包等竞争形式来提高效率和质量。对于无法采用公私竞争的公共部门，则引入内部竞争机制来提高服务质量。竞争治理通过对非垄断化和竞争机制的强调，以打破强制性的划片服务和客户分割等公共服务的传统供给方式，使公共服务供给竞争化、分散化，服务规模小型化和顾客服务选择的自由化，试图将竞争治理中竞争的残酷性和生存压力作为政府运行效率和服务质量提高的动力来源。如在英国，将客户竞争和内部市场作为公共组织间竞争的主要方式，实行服务分散化和服务机构小型化，让客户自由选择服务的供给，迫使公共服务机构通过竞争以赢得“客户”和利润。这一治理范式虽然对提高行政效率、优化资源配置等层面产生了积极作用，但是，竞争治理过度强调专业分工和分权化，实行小部门化和分散化，尤其是“在引入竞争机制的同时，却忽视了部门之间的合作与协调，造成碎片化的制度结构。”而“在整个公共部门中，各部和其执行局互不相关，缺乏合作的决策机制”。可见，竞争治理忽略了政府组织竞争和完全竞争市场诱因结构上的差异。关于由市场来供给公共物品与服务的市场导向，以及将市场竞争机制全盘引入公共部门的做法，严重忽视了市场固有的缺陷，是对市场的盲目崇拜。比如在公共物品的供给上，由于其特殊性不可能形成充分竞争，从而最终导致市场失灵。同时，竞争治理使得地方政府和部门为吸引流动性的要素而展开激烈竞争，直接导致了地方垄断与保护主义的产生，滋生权力寻租和腐败行为，造成政府在功能和地域上的交叉与重叠以及资源浪费。在实践中，竞争治理逐渐暴露出在协调、合作与整合上的严重不足，从某种程度上削弱了政府和组织

在处理综合性、复杂性和多元性问题的能力，无法建构政府、市场和社会三方共同合作的治理框架，导致了政府各自为政、信息与资源的部门化、政府部门的碎片化和公共服务的裂解性等缺陷。新合同主义的合同外包容易产生腐败和不道德问题。于是休斯指出，伦理问题在私营部门中没有得到解决的事实对公共管理是一个警告。

整体治理则在反思竞争治理所导致的碎片化和裂解性的基础上，特别强调在组织架构与型态上，实行“治理层级的整合、治理功能的整合和公私部门的整合”。并突出政策、规章、服务与监督等四个层面的治理行为以实现以上三方面的整合。同时，整合采购过程，部分公共部门服务不再实行合同外包等竞争方式，把部分已承包的内容和部分已经下放的权力收归中央，重新政府化和新的集权化。提倡组织整合与重建，注重政府的整体性运行，重新整合功能相近或相同的机构、部门或组织，实行大部门式治理，构建整体性的整理模式。

同样，竞争治理与整体治理图式差异也可通过具体的价值点及其形成的价值曲线图进行描述。从具体的价值点及其形成的价值曲线图(如图1)进行观之，尽显整体治理对竞争治理的承继、修正与超越。

综上所述，伴随着全球化、知识经济和市场化的来临，在对传统官僚制效率低下、结构僵化和反应迟钝等弊端进行反思和批判基础上逐渐形成了以市场化、分权化和民营化为工具的竞争治理，通过在政府部门中引入竞争机制，运用现代管理技术，实行市场导向、顾客导向、绩效导向和效率至上主义，从某种程度上提高了政府效率，降低了行政成本，增强了政府的灵活性和反应能力，是一种新的行政管理微观治理范式。但竞争治理的工具主义、市场导向、民营化造成了管理碎片化和服务的分裂性等弊病，导致了严重的危机。正如台湾学者林水波所说，“传统公共行政与新公共管理所采取的行政革新，均属于管理技术层次的变革，类属工具主义，且政府部门组织建制若仍功能分化，将造成专业化与本位主义的困境，导致组织间协调与整合产生困难，政策无法连贯等缺失。对此，为解决这些缺失，宜建立全局治理机制。”因为整体治理是在政府治理实践过程中，对竞争治理所导致政府组织的分部化、管理的碎片化和公共服务的裂解性进行反思与修正基础上逐渐形成的全新治理模式。就本质而言，整体治理是对政府组织以功能分部化的传统官僚型行政，或主张分割式公共服务递送的新公共管理的彻底反思。整体治理强调预防导向、公民需求导向和结果导向，“着眼于政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合”，由竞争走向合作、协调与整合，运用整体主义而不是管理主义的思维方法，注重碎片化的责任机制、信任机制和信息系统的整合，使政府部门“具备高程度的公私合作能力”和“充沛的网络管理能力，并通过技术将网络连接起来，在服务运行中给予公民更多的选择权”，“为公民提供无缝隙而非分离的服务”，构建整体型政府治理框架和运行模式。概言之，从竞争治理迈向整体治理不仅仅是一种工具理性意义上的治理模式变迁，更是一种政府治理理念的重塑，将极大地深化和提升政府治理的理论内涵和实践意旨。

[责任编辑：青　山]