国家结构理论的解释力与适用性问题

［关键词］ 国家结构；政府间关系；单一制；联邦制；财政联邦主义；经济联邦制

［摘 要］ 国家结构理论是随西方民族国家成长和政治学旧制度主义方法论的产物。在全球的制度变迁中，该理论越来越不能真实地反映各国变迁中的中央-地方关系。本文呼吁我国宪法学界和政治学界重新认识传统的国家结构理论和单一制联邦制的理论价值，主张以蕴涵明确的“政府间关系”代替含糊不清的“国家结构形式”之说，方法论上在基于宪法规定的政治关系描述的基础上更多地进行动态的政治-经济过程研究，以便我们澄清事实性和法条性政府间关系。

［中图分类号］ D031 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 0257-2826（2007）07-0042-07

社会科学是关于政治、经济和社会问题的科学，它是由不同层次的学说构成的。大致而言，社会科学可以分为高、中、低三个层次。最高层次的学说是关于人类社会的终极性问题的探讨，比如人性与政治问题，这样的终极性问题永远不会过时。中间层次是关于阶段性问题甚至是长期阶段问题的研究，它早晚会丧失其形成时期的应有价值。低级层次的理论就是关于即时即地问题的研究，是一种过眼烟云式的理论。我认为，国家结构理论就是中间层次的阶段性理论，它已经失去其当初的应有的解释力和实用性。比如，关于我国国家结构的现状的描述，有民主集中单一制说、^［1］复合式单一制说、^［2］混合制说，^［3］甚至还有联邦制体制的政治制度说，^［4］(P53)等等。这样，作为社会科学的国家结构理论变成了无限繁衍的化学分子式。而且如果就同一个概念发生如此众多不同的解读的话，在一定程度上说明这个概念本身有问题。社会科学的生命力在于对理论的简约性处理进而使之具有通识性，如果就一个问题得出众多的命题式概念，它就失去了应有的价值。

国家结构理论不但在中国的适用性上发生了混乱，据此而对于一些重要国家的分类更是南辕北辙。关于前苏联，明明是一个高度中央集权的国家，却根据其宪法条款而归类为联邦制国家。关于英国，明明是一个高度地方自治的国家，却因为主权在议会理论而把英国归类为中央集权制的单一制国家。类似的张冠李戴决不至此。这种非常不严肃的理论归类说明，传统的国家结构理论早已失去了理论解释价值。对此，有人提出单一制和联邦制是一对统一而非对立的概念，试图化解国家结构理论的困境。这种努力并不能化腐朽为神奇。^［5］

为什么一个已经引起混乱且没有什么解释力的理论、尤其是其中的单一制概念至今依然是一种范式性质的分析工具？不难发现，在我国，研究这个问题的学者基本上是宪法学和政治学学者，研究方法依然是该理论产生时期的方法论。随着环境的变化、制度的变迁，传统的国家结构理论越来越不具有理论的解释力，因此需要重新检讨该理论，而社会科学的新的研究方法也为这种检讨提供了可能。

一、国家结构理论形成的历史背景与方法论

在国家演进的历史上，民族国家（nations）是一个典型的欧洲中心主义概念，分水岭是《威斯特伐利亚条约》，民族国家的形成伴随着战争，或者说是战争制造了国家。^［6］当民族国家形成以后，或者说国家统一以后，以什么样的形式来组织、构建国家，就成了学者和思想家的研究对象。我们看到，理论的研究水平在很大程度上是与国家的演进状况相适应的，当国家形态不完备时，有关国家的理论研究也是残缺不全的。

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（注：①参见欧阳景根：《宪政挫折研究：以美国、印度、巴基斯坦为例》，北京大学博士论文，未出版。)

在欧洲的历史上，民族国家形成的一般规律就是从地区的分散主义到国家的集权主义的过程。我们知道，典型的封建制是在欧洲，封建制下的领主们享有军事、货币、税收等方面的自治权，要实行专制是很困难的。但是在封建制的后期，绝对主义国家开始形成。绝对主义国家就是消灭地区主义而形成集权主义的过程，这一进程出现在欧洲所有主要国家。^［7］欧洲民族国家形成的一般过程是中央集权化的过程，因此说以中央集权为主要特征的单一制是一种普遍倒也不错。在整个18世纪到19世纪，以权力分享路径而建构民族国家也确实是一种例外，这个例外就是最为典型的联邦制国家美国。美国的建国历程即自下而上和由人民而不是统治者决定，完全不同于欧洲国家，在当时流行的国家观看来是大逆不道，因而形成了联邦制例外论。但是不例外的是，美国真正成为一个现代国家的转折点是战争即美国内战，内战是对邦联制宪法的否定，内战以后的1787年宪法修正案使美国真正成为一个统一国家内的权力分享的联邦制国家①。因此，无论是欧洲还是北美洲，民族国家的成长都有血腥的战争，战争是国家权力集中的最高形式，但是战争的结果可能是权力共享，如英国和美国，也可能是中央集权，如德国和法国。早发达国家在19世纪完成了民族国家建设，大多数晚发达国家的这一进程持续到20世纪60年代。

比较发现，在民族国家成长过程中，虽然必然伴随一定程度的集权化，但是作为国家结构构成的中央-地方关系也是不确定、不成熟的。国家结构理论就是在这样的历史背景中形成。无从考察哪位学者第一次提出这样的理论，但是从上面的历史回溯可以知道，各国的成文或不成文宪法一开始就为国家结构理论制造了混乱，一个事实上的分权国家英国仅仅因为议会主权理论而被称为单一制的中央集权国家，而一个国家主义的德意志帝国却被称为以权力分享为主要特征的联邦制国家。而没有争议的联邦制国家就是由既是理论家又是政治家所设计的作为复合共和制的美国。国家结构理论一开始就不是一个成熟的理论，甚至不是一个好的政治理论。

虽然各家各派早就在用单一制联邦制的概念，但是真正作为政治学理论流行开来还是第二次世界大战以后的事，这在知识谱系上再次证明国家结构理论的西方政治学渊源，而非具有好坏之分的政治意识形态。二战以后关于联邦制的奠基性研究是英国学者惠尔1946年出版的《联邦政府》（Federal Government）,该书以宪法规定和宪法之上的政治关系为准则，比较研究了美国、加拿大、瑞士和澳大利亚的政府体系。20世纪50年代，有学者提出了社会学的联邦制研究路径，因为单纯的法律规定不能涵盖，每个社会都存在着政治、经济、文化、历史等方面的多样性, 当这些多样性是以地域为基础时, 这个社会便可能是一个联邦社会。^［8］到60年代，人们提出了更为灵活的关于联邦制模式构成要素，而在80年代以后，研究方法的更新使得人们以全新的视角看待联邦制问题，对此本文后面将会交代。

这样，我们看到，国家结构理论真正成为明确的政治学理论是政治学的古典主义方法论的结果。古典主义的核心就是旧制度主义，以研究制度、政体为核心的旧制度主义也被称为法律主义，方法论特征是专注于法律、制度和结构的静态描述，而不关心制度的现实功能和制度运转中的问题。20世纪20—30年代西方国家的一系列大危机是对这种研究方法的重大打击，因为它不能就现实问题提出有效的解决之道。因此，在第二次世界大战以后，一系列新的研究方法取代制度主义而成为主流的研究范式，并在研究联邦主义中取得重大进展。

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(注: 

①联邦制思想起源于《圣经》之中，描述人与神之间的伙伴关系。从语义学上看，“联盟”源于拉丁词foedus,和希伯莱语brit一样，意思是契约。就本质而言，联邦制是一种由契约关系约定的联盟式的伙伴关系，在权力关系上是一种特殊的治理权分享。参见伊拉扎：《联邦主义探索》，第6—7页，上海，上海三联书店，2004。

②我认为伊拉扎在这方面的学术贡献为人们理解联邦制和联邦主义非常有益。)

遗憾的是，在我国政治学界和宪法学界关于国家结构的研究中，大多数依然属于惠尔式的旧制度主义，即主要基于宪法规定而形成的政治关系研究我国中央-地方关系，进行法律的、制度的描述，并根据法律条文的变化而推演，在“单一制”前面加上不同的修饰词。毫无疑问，国家结构的形式是由法律规定着的，因而法律主义的研究是弄清国家结构的前提。但是，法律是静态的，实施中的制度和静态的法律可能有很大出入。这就要求我们不仅要弄清静态的规定，更要理解动态的政治过程，尤其是政治-经济过程。其实，不仅是研究方法的更新问题，更为重要的是，很多国家的国家结构形式已经发生了重大变化，这是对传统的国家结构理论的真正挑战。

二、制度变迁的挑战与研究视野的转换

如果说在民族国家成长和建设时期单一制是通例而联邦制是例外，但是在民族国家建设基本完成和国家治理的过程中，以自治和分享治理为主要特征的联邦主义则成为一种普遍趋势。在20世纪70年代，但就宪法标准看，实行联邦制的国家有19个，它们包含了世界40%的人口和1/2的领土面积，其中既有美国、瑞士和加拿大这样的典型的联邦制国家，也有前苏联这样的高度中央集权的国家。在伊拉扎看来，还有21个被称为单一制的国家在政治体制中引入了联邦制的体制、原则和程序，其中既有实行民主集中制的中国（因为宪法规定中国有5个民族自治区域），也有实行代议制的英国、印度、日本、以色列和意大利等国。^{［4］(P50-54)}这样计算的话，世界上的主要国家、大多数人口都生活在联邦制或具有联邦制安排(federal arrangements)的国家之中。

这就关系到以什么标准看待联邦制/联邦主义问题，以及如何认识联邦制这一国家结构理论的政治功能。关于联邦主义，第一，联邦制是统一国家内的自治与分享治理的一种制度安排。在广义上，联邦主义涉及个体、群体和持久的政体之间的联系与有约束力的联合，使得各政治力量在追求共同目标的同时又保有自身的完整性。作为一种政治原则，联邦主义与宪法权力分散有密切联系。在一个联邦主义的政治实体中，基本的政策是通过某种形式的协商而制定并实施的，这样使所有的人都能分享这个体制的决策与执行过程①。第二，自治与分享治理的本质性内涵就意味着，联邦主义不但是一个结构上的概念，更是一个程序上的概念②。也就是说，不管宪法如何规定一个国家的政治制度和政治结构，只要在程序上即事实上是一种治理分享的状态，这样的国家就是具有联邦主义特征的国家。反之亦然。如果一个国家在结构上被规定为联邦制而在程序上得不到自治与治理分享的任何保障，这样的国家就不是联邦制。第三，我认为，自治与治理分享不但是指宪法规定基础上的政治关系，还应该包括经济关系。虽然政治是经济的集中体现，但是在很多场景下，政治和经济是分立的，二者甚至是朝着不同的方向发展，是一种政治上的集权和经济上的分权关系。在这种条件下，经济领域中的治理样式对于理解中央—地方关系就是至关重要的，也为理解传统上的国家结构理论增加新的变量并可能进而修正或否定传统的国家结构理论。

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(注: ①参见陈明明：《联邦制：中国共产党早期纲领与政策的一个观察》，载复旦大学学术研讨会论文汇编《变革社会中的中国政治与政治学：体制、逻辑与边界》（2005-2006）。)

在政治功能上，上面的讨论进一步加强了本文前面提出的判断即单一制联邦制不是终极的意识形态问题，不是宗教观念中的对与错、好与坏、白与黑等目的理性，只不过是一种工具理性而已，是一种即时即地性质的国家治理的方式。例如，在20世纪20－30年代，共产党是最强烈的联邦主义者，联邦制和联邦主义曾是我党一直倡导的解决国家问题的方案，后来在抗日战争中逐渐淡化这一政治主张①。即使到40年代，中国共产党依然没有放弃联邦主义，在“七大”通过的党章中，明确提出共产党在目前阶段的任务是建立一个“新民主主义联邦共和国”。^{［9］(P115-116)}1946年1月16日，中国共产党代表团在政治协商会议上提出《和平建国纲领草案》，提出“中央与地方之权限，采均权主义，省得自订省宪”，^{［10］(P39-46)}其中“省宪”是典型的联邦制条款。1949年通过的《共同纲领》正式提出单一制共和国。由此说明，无论是单一制还是联邦制，只不过是一种因地制宜的解决问题的方案。新中国成立以后实行的单一制和中央集权制，是一种历史的必然选择，是克服中国在过去100年中形成的总体性社会危机的有效的治国之道。但是当苏联式的以计划经济为基础的中央集权制把单一制推向极端而问题累累以后，中国共产党人又不得不寻求新的治国之道，这就是以分权为起点和导向的经济改革。经过近30年的改革开放，经济领域中的自治和治理分享在中国已经成为一种普遍性的制度建制。

中国这种治理方式的根本性改变并非个别现象。当中国开始下放权力的时候，发展中国家的另一个巨型国家印度也开始从事类似线路的变革，发达国家中的英国开始了“撒切尔主义”的分权与私有化变革，并进而形成了世界范围内的联邦主义革命浪潮。首先，财政分权，1978年，各国地方政府的财政支出占全国总支出的20%，但是到1995年这一比例提高到32%，其中作为单一制国家的丹麦的地方政府的财政权居然比美国的地方政府还大。其次，政策权的下放。在初级教育、基础设施（地方公路建设）和地方治安等方面的政策权上，1975年有20%的中央政府不能对地方政府行使权威，而到1995年这一数字上升到60%。再次，政治性分权。1970年，只有30%的地方政府是由选举产生的，到1999年这一数字飚升到86%，这一转变基本上是在80年代末和90年代初完成的。^{［11］(P481-500)}不仅国内关系具有越来越多的联邦主义特征，国际关系中的联邦主义安排也在蓬勃发展，欧盟的形成与发展便是例证。

在国内政治中，分权不等于联邦主义，或者说联邦主义也不是简单地等于分权。但是，分权是联邦主义的重要基础，当地方政府是由选民直接选举的时候，或者说地方政府通过法律规定而获得一定程度的地方性政策的自主权和自主的财政权时，中央-地方关系就可能演变成以契约为基础的合作和讨价还价关系，而这些就符合前述的联邦主义的内涵。因此，联邦主义与支出、岁入、借贷、政策和政治分权的举措呈正比例关系。^{［11］(P491)}

为什么会出现联邦主义浪潮？第一，一般认为，大多数联邦制国家是在二战以后和20世纪60年代民族解放运动中形成的，这种背景下的联邦主义制度安排显然是为了实现民族国家的独立和统一，比如前南斯拉夫联盟共和国。第二，我认为，在第二次世界大战以后，各种改造社会的政治设计和政治实践均有国家集权的特征，它对于治理百废待兴的政治经济局面具有立竿见影的效果，但是如果国家的积极性太大即国家权力无所不在，必然妨碍个人积极性和创造性潜能的施展。因此，以自治和治理分享为主要特征的联邦主义与以国家集权为特征的政治设计有着因果链条关系。第三，民主政治是普世性的价值追求，联邦主义与民主政治具有直接的关联性。第四，在伊拉扎看来，现代主义带来了以等级结构为特征的旧式贵族社会关系的崩溃，随之而来是建立新的当地委托和自治的要求。^{［4］(P130)}

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(注:①关于财政联邦主义的研究成果的长篇综述，参见Wallance E. Oates, An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature, Vol.XXXVII，Sept.1999, pp.1120-1149.)

联邦主义浪潮推动了什么样的政治学或政治经济学理论？中央地方关系的一个核心是财政权问题，因此产生的一个最广泛的理论是财政联邦主义。根据财政联邦主义代表学者奥茨（Oates）的综述，传统的财政联邦主义理论认为, 中央政府应承担宏观经济稳定、扶贫的收入再分配和提供全国性公共产品(如国防) 的职能。但是这种职能分配并非固定的框架, 而是一般性的指导方针, 现实情况与这一指导方针存在偏差。例如，在20 世纪50 年代以后出现了财政分权(fiscal decentralization) 的趋势, 一些本“应该”由中央政府承担的职能下放到了地方政府。首先，与中央政府相比, 地方政府具有了解管辖区内选民偏好和当地公共产品提供成本的信息优势; 其次, 宪制约束和政治压力限制中央政府向一些地区提供比其他地区更高水平的公共产品, 从而只能向所有地区提供同一水平的公共产品, 考虑不到地区间的差异①。

财政联邦主义显然是一种不同于政治学国家理论的路径，主要是基于资源配置这样的典型的传统的经济学观念而分析财政分权问题，是对联邦主义理论的一大贡献。但是，如果说中央-地方关系不是单纯的政治-法律关系，它同样也不是单纯的经济关系，资源配置从来不是单纯的经济关系，政治关系和政治家的偏好对于资源配置结果至关重要，因此必须从政治经济学的角度才能有效地认识资源配置。在比较研究市场经济体制的基础上，理性选择制度主义代表人物温加斯特（Weingast）提出了“维护市场型联邦主义”（Market-Preserving Federalism），即经济联邦制。

在温加斯特看来，传统上公认的联邦制的两个基本特征是：（1）存在一个政府内的层级体系，在政府之间存在权力划分，任何一级政府都不拥有绝对的制定政策法规的垄断权，同时又在自己的权力范围内享有充分的自主权。（2）每一级政府的自主权都是制度化的，从而联邦主义的约束能够自我实施。所谓“维护市场的经济联邦制”是在以上两个条件外再加上三个条件：（1）地方政府对辖区内的经济事务享有主要的管理权；（2）一个统一市场的形成，使得地方政府不能利用它们的经济管理权而制造贸易壁垒；（3）各级政府都面对着硬预算约束。^［12］

“维护市场的经济联邦制”经济效果是：第一，地方政府之间的竞争会使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳经济要素；第二，硬预算约束意味着地方政府可能破产，地方政府因而在财政上慎重行事；第三，地区间的竞争还意味着，没有任何一级政府拥有对其经济政策制定的全部垄断权。第四，地区之间的竞争无疑会约束强大的中央政府的经济功能，但是这种约束必须建立在制度之上，仅仅依靠观念的约束是不可靠的。^{［13］(P149-186)}

“维护市场的经济联邦制”无疑是新视野下的联邦主义研究的重要成果，是一种综合了基于宪法规定的政治关系和基于程序的经济关系的新型中央-地方关系理论。该理论意味着，中国不在简单是欧洲中心主义下的理论的实验场，而是一个理论的发源地。在中国，不能解释中国经济的社会科学理论是没有生命力的，同时基于中国经验而形成的理论又是社会科学的重大贡献。制度变迁和新的研究方法的出现都为我们检验传统理论并进行社会科学理论创新提供了条件和可能。

三、替代性思维与单一制联邦制的走向

本文从制度变迁历史和方法论视野的考察说明，传统的国家结构理论是一个欧洲中心主义的不合时宜、概念不清的理论，有必要放弃这样一个过时的概念，寻求明确的概念描述政府间关系。

第一，从语义学上看，“国家结构”本身就是一个不好的概念。“国家结构”是什么意思？笔者曾作过多次测验，除了宪法学和政治学专业的学生，其他社会科学专业的学生根本不清楚“国家结构”指什么。就是在政治学和宪法学专业内，“国家结构”也是一个范畴不确定的概念，有的认为是指中央-地方关系，而意大利宪法则还包括中央政府层面的国家机构。^{［14］(P15)}正是因为它语义不明确，范畴混乱，这个产生于西方政治学的概念早就被西方政治学遗弃了，在权威的政治学百科全书和政治学教科书中，找不到“国家结构”概念，^{［15］［16］［17］}有的是在“政府的基本结构”中探讨描述中央-地方关系的单一制联邦制，把它们与君主制共和制这样的政府体制概念归为一类。^［16］是放弃这一概念的时候了，建议用“中央-地方关系”或“政府间关系”①这样直截了当的概念，无论是学者、学生还是实际工作者对此都会一目了然。

（注：①事实上“政府间关系”早已成为一个蕴含明确的替代性概念，我国也有相关的研究成果。参见林尚立：《国内政府间关系分析》，杭州，浙江人民出版社，1998。）

第二，单一制已经不能准确地反映很多被称为“单一制国家”的政府间关系。与联邦主义理论相比，单一制是一个不断衰萎的概念，原因就在于它不能准确地反映变迁中的制度安排。西方政治学教科书依然在沿用“单一制”概念，但是依然在沿着宪法规定的政治关系而讨论，依然是一种旧式的制度主义，^{［16］(P265-267)}有的甚至以政府层级的多少来区别单一制与联邦制，将旧制度主义推向极致。^{［17］(P245-246)}如前所述，我国政治学界和法学界在这个问题上尚未跳出旧制度主义的框架。在中国的语境下，政府间政治关系不但以宪法的形式规定，还以党章的形式约束，毕竟，中国国家权力的枢纽是共产党，而共产党的组织原则和作为国家最高权力机关的人民代表大会的组织原则都是民主集中制，因此“民主集中制”能更准确地反映我国的政府间政治关系。但是，作为政治组织原则的“民主集中制”显然不能用来分析我国政府间的经济关系。事实上，在我国政治上依然是典型的单一制的同时，经济关系、尤其是财政关系和事权关系已经与传统的单一制特征有很大不同了，这已经是我国经济学界的共识。

第三，联邦主义理论方兴未艾。在第二次世界大战以后、尤其是20世纪80年代以来，出现了以自治和治理分享为主要特征的联邦主义革命，联邦主义得到政治学、法学和经济学的关注和青睐，联邦主义理论因而也得到大的发展。在现实中，有些国家没有满足前述“维护市场型联邦主义”的5个条件而把自己称为联邦制国家，而有些国家满足了这些标准却不把自己称为联邦制国家，因此这里存在事实性（de facto）联邦制与法条性（de jure）联邦制之别。^［12］这就意味着传统的关于联邦主义的研究只关注形式上或法律上的特征，而丝毫不涉及程序性和事实性政治-经济过程。

第四，最重要的是，更新研究方法。旧制度主义视野下的单一制联邦制研究只能提供法条性认识，而不能认识动态的政治关系过程。单一制联邦制更多的是现实性政治问题，而非简单的法律性政治，更不是单纯的理论问题，而现实性政治问题更多的是以政治-经济关系体现出来。这就要求宪法学和政治学必须从经济学那里借鉴有益的研究成果，尤其是方法论上的成果。当政治现实已经发生巨大变化时，而且这种变化已经得到相关社会科学学科的深入研究时，依旧在旧制度主义的框架中各说各话，就值得深刻反思了。至少，在运用旧制度主义时，要更多地思考新政治经济学方法论的价值。

最后，重申我们非常熟悉的话语：理论联系实际。不能联系实际、不能解释实际的社会科学理论是没有价值的，应该在放弃的同时寻求新的理论。就政府间关系理论而言，制度的变迁和话语的转化为我们寻求新的理论提供了空间和可能。政府间关系不但体现为法律规定上的政治关系，还体现在程序性事实之中的政治关系，同时更不能忽视政府间的经济关系。这些意味着，描述政府间关系的话语本身即“国家结构”或“国家结构形式”是一种不合时宜的概念，而其中的“单一制”概念的适用性需要进一步解释，“联邦主义”是一个有待进一步激活的理论。

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On Interpretability and Application of Theories of State Structure

YANG Guang-bin

(School of International Studies, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

［Key words］state structure; inter-government relations; unitary system; federalism；fiscal federalism；market-preserving federalism

［Abstract］ The theory of state structure was made in the process of Western nation-state building in perspective of old institutionalism.In the process of global institutional change,the theory cant really reflect changing central-local relations concerned.This article calls for reviewing the traditional theory of state structure,using the conception of“relationship among governments”instead of“form of state structure”,and replacing static depictation of political relations based laws with dynamic exploration of political economic process,which will tell the distinctions between de facteo federalism and de jure federalism.

［责任编辑 刘蔚然］