全球性问题与全球治理的理论与实践

摘 要：由全球化引发的全球性人类困境问题，使传统民族国家政府行为的局限性日益突出，全球性治理的理论和实践由此兴起。西方理论界在多个维度上探讨关于全球治理问题，涉及到民族国家主权、公民社会、世界主义民主模式、文明与文化等方面。同时，各国政府、联合国等国际机构、跨国公司以及国际性非政府组织等也纷纷转变传统的行为模式，为全球治理的实践发展作出了重要的探索。

关键词：全球化；全球性问题；全球治理

中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1008-410X（2008）04-0063-06

冷战结束以后，全球化成为当今时代的重要特征。但是，在以西方资本主义经济模式为主的全球化发展过程中，却产生了诸多的全球性人类困境问题，涉及到经济、政治、文化、生态以及资源等方面。这些问题是传统的民族国家、国际组织等无法解决的。西方发达资本主义国家面临着市场垄断，无法提供相关的公共产品，生产的无政府状态和个人主义等问题，福利国家政策等手段也无法达到资源配置的最优化和难以促进公民的政治和经济利益。由此，治理成为弥补市场失灵和国家失效的手段之一。全球治理的理论应运而生，涉及到“交往理性”、民族国家与全球治理、全球公民社会与全球治理、世界主义民主模式与国际秩序的重建以及第三条道路和“新治理”等方面的内容。这些理论在一定范围内应用于实践，产生了社会党国际的全球治理模式和美国的单边模式。

一

全球化是资本主义扩张的重要表现。虽然全球化存在着经济、政治、文化以及生态等多个维度，但经济无疑是全球化最根本的推动力，是全球化的基础和核心。在全球经济整体化、分工合作化的基础上，产生不同社会的政治制度、文化模式的整合和竞争。全球化虽然使得西方资本主义经济模式在世界范围内促进了国际的生产分工和经济的发展，但是，资本主义经济模式也日益凸显出自身的局限性。

在当今的全球化体系中，占主导地位的是以美国为首的发达资本主义国家，它们依靠输出资本和技术，从发展中国家获取了巨大的剩余价值，引起了国际关系的阶级化。资本的本性是无限增殖的，不断向全球扩大的工业生产，使自然资源不断枯竭和生态环境遭到严重破坏。因此，可以说，经济全球化是资本主义历史发展的最后结果，资本主义内在矛盾的发展达到自己的内在极限；而“全球性问题的出现，表明以无限度地扩大生产追求利润为特征的资本主义生产方式已经受到外部环境的根本性制约，达到了自己发展的外在极限。”^［1］这表现在生态问题、资源与能源问题、社会政治问题等都带有了全球的性质，每个问题的解决都与整个人类的生存与发展息息相关，那么“这种情况使得人们把地球的生物圈作为一个统一的整体来考察，而所有的人都面临的那些共同的问题，则成为全球性问题。”^［2］

最早对全球性问题进行系统研究的是罗马俱乐部。其宗旨是：“如果我们能够多抓住人类困境的复杂性和掌握其现实意义，那么，就能研究今天整个人类的情况和未来发展的可能性。”^［3］罗马俱乐部在《增长的极限》（1972）和《人类处在转折点》（1974）等报告中，持技术悲观主义的观念，论证了现代科学技术异化发展和滥用带来的人口、粮食、工业化、污染和不可再生自然资源等方面的问题，引发了西方思想界甚至全球学术界的广泛争论。其后，产生了卡恩的“大过渡理论”、托夫勒的“第三次浪潮”、贝尔的“后工业社会理论”和奈斯比特的“信息社会理论”等。

当前的全球性问题是广泛存在的，主要表现在：第一，经济问题，以发达国家为主导的经济全球化加剧了世界范围内的贫富差距，同时，金融市场的全球化使经济的风险性增加。第二，政治问题，跨国公司与国际组织的发展使民族国家的控制力减弱，从而使民族国家的主权受损，一些国家不断抛出“人权高于主权”等观念干预别国内政，推行霸权主义。第三，生态环境问题，发达国家向发展中国家转移工业化，使污染扩散，全球性环境问题产生，生态失衡则造成生物多样性遭到破坏，产生了诸如厄尔尼诺现象等。第四，人类社会面临着普遍的精神危机，工业革命后人类片面追求物质财富的增长，盲目崇拜科学技术的力量以及人类中心主义等错误的价值观，从西方文明传播到其他国家和地区中。第五，全球范围内的毒品、走私等跨国犯罪行为。

罗马俱乐部把这些相互纠缠的问题统称为“世界难题”和“世界困局”，其中包含着技术的、社会的、经济的和政治的诸多成分。全球性问题的出现表明，只有改变传统的社会经济、政治模式与思维方式，提出能够促进全球合作的“世界通解”的解决方案，才能改善世界的发展进程。全球治理理论正是基于此产生的。

二

治理一词起源于16世纪，当时荷兰法学家格劳秀斯力图制定一部约束欧洲列强行为的国际法。19世纪德国哲学家康德提出了“超民族的权利”的理念，希望创建一种合法的国际政治秩序和可以为人类共享的价值观为基础的国际合作体系，改变以绝对的竞争为基础的国际关系体系。他们的思想是为解决当时欧洲的争战与冲突提出的，由于其超前性而陷于空想。但是他们和启蒙思想家们的理念却蕴涵了全球治理合理构想的萌芽。

（一）“交往理性”理论：全球治理的哲学基础。德国思想家哈贝马斯是欧洲一体化的倡导者，并在理论上论证《欧盟宪法条约》的合理性。他通过对晚期资本主义社会危机的分析，阐述了用“交往理性”理论解决全球性问题的可能性。他认为，现代西方社会中的思维范式是主客二分法，这使得人类对自然资源的开发失去了节制，导致了生态环境失衡，在社会领域表现为工具合理性的扩张，形成一种个体占有性的功利观念。由于“生活世界殖民化”，理性结构遭到破坏，导致了资本主义社会的合法性危机，盲目乐观地认为科学技术进步解决环境和气候问题的科学主义和唯技术至上论是错误的，只有在改造自然的同时用交往理性来约束工具理性才能拯救资本主义。哈贝马斯试图通过以语言为媒介，以达到共识为目标的主体之间的人际交往活动的语用学分析，来解释交往行为的理性内涵。因此，他所倡导的交往行为合理化强调主体间平等自然的对话，反对任何以军事的、政治的、经济的和暴力的手段干涉别人的做法，主张开展不同文明的交流和对话去解决诸如南北问题、杀伤性武器扩散问题、恐怖主义问题等，建立不同的国家和民族良好交往的全球性的“生活世界”，这样，全球性问题才有解决的可能性。虽然他提出的解决方案带有一定的“乌托邦”色彩，但对建立平等互助的全球治理提供了重要的思想资源。

（二）民族国家与全球治理。全球化的过程中，全球治理对国家主权的影响和国家主权对全球治理的制约是并行不悖的两种趋势。澳大利亚学者罗·霍尔顿在《全球化与民族国家》、美国学者雷内·尼夫斯在《全球治理的变革：从民族国家到国际制度》等著作中认为，全球治理在一定程度上导致了国家主权的弱化，因为世界市场的形成使全球治理对国家主权有一定的削弱，全球治理的结构性缺陷也带来了发展中国家主权的弱化。但是，在全球化的背景下，国家主权提供了一个良好的国际环境与稳定的秩序，它仍是实践中其他主体不能取代的。国家主权依然是民族国家维护本民族利益的有力武器，借以抵御发达国家利用全球治理的名义操控国际组织的侵犯和掠夺。全球化已经对传统的国家主权形成了现实的挑战，“相对主权论”和“主权让渡论”逐渐盛行。国家让渡部分主权是为了更好地维护国家主权，全球化与国家主权之间的矛盾冲突，只有通过相互让渡才能得到某种协调。经济全球化使全球性问题也要求加强国际组织的作用，从而实现国家主权的部分分享。“全球治理是给超出国家独立解决能力范围的社会和政治问题带来更有秩序和更可靠的解决办法的努力。”^［4］此外，米·齐恩的《超越民族国家的治理》和马·奥尔布劳的《告别民族国家》就全球化对国家统治的冲击和全球行为者的含义进行了探讨。

（三）全球公民社会与全球治理。全球化进程使人类建立起了跨越国家边界的关系网络，逐渐形成了一个类似于国内公民社会的空间和领域，即“全球公民社会”。约翰·基恩、安海尔、瓦普那、利普舒茨等提出不同的理论观点，但是他们均是将全球公民社会视为一个相对独立于国家而又跨越国家边界的领域空间，其中的主要行为体是各种追求价值目标的公民社会和非政府组织。目前，超国家的社会网络在政治参与领域迅速崛起，各种政治行为体、公民团体、社会运动和个人间对话和合作逐渐增加，国际和超国家制度及组织的规模和范围急剧扩大，本身是全球公民社会形成的有力证据^［5］。他们认为，从规范意义上讲，全球公民社会代表着一种可能超越传统国家权力和市场体系局限性的力量，一种有利于促进全球性民主建设的选择，它改变了传统意义上的国家与社会关系架构，推动了理论范式从“以国家为中心”向“以社会为中心”的转移。全球公民社会可以建立社会对国家的监督机制，建构国际行为规范，参与制定国际制度和实施国际政策，动员资源直接参与解决国际公共问题的行动。甚至有学者认为，它可以创造“一个更加人道的世界秩序”^［6］。当然，全球公民社会还处在发展初期，而且在很大程度上处于国家控制之下，公民社会基础上的全球治理结构也只是一种乐观的推论。

（四）世界主义民主模式与国际秩序的重建。英国学者戴维·赫尔德在《民主与全球秩序：从现代国家到世界主义治理》一书中试图把民主的原则引入国际秩序的重建之中。他在梳理民主的本质和含义的基础上论证了全球化时代的局限性，考察现代国际秩序的形成和特征，论证了民族国家民主政治思想的作用及限度，由此提出了“世界主义民主”的构想，以改变当前不合理的国际秩序。他认为，全球秩序应该由涵盖人身、文化、经济、社团、管理、法律等多种多样，重叠交错的权利网络组成；要使所有群体和社团共同构成具有自决能力的世界主义民主法；法律的原则和标准没有任何政治统治系统与社团有特权加以违反；制定重在改变公共领域中未充分享受平等地位的人们状况的计划和方案。社会正义的决定性原则不仅必须导向民主的过程和政治行动的共同框架，而且要与民主的过程和政治行动的共同框架相得益彰。争端的解决必须贯之以非强制性原则，但世界主义民主也能够为武力的最终使用提供正当的理由。原则上，公民权会被扩展为从地方到全球的所有重叠交错的政治共同体的成员资格。可以说，世界主义民主模式是对维斯特伐利亚秩序的强大挑战，也是对联合国宪章模式的重大修正，但却由于其过于理想化而带有很大的乌托邦色彩。

（五）规范社会与文明间的冲突。如何解决全球化过程中不同文化和文明之间发生的融合、碰撞甚至由此导致的流血和战争，这是国际学术界面临的一项重大课题。20世纪60年代，英国历史学家汤因比就倡导相互尊重不同文明的价值，建立世界政府来协调各文明之间的关系。罗马俱乐部在《新开端》（1973）的报告认识到今天人类真正面临的是一种文明的危机或者说是文化的危机，在变化的现实面前人类的思想和行为极不协调，因此，人类必须为其种族采纳一种最高的生存道德规范。在《人类的目标》（1978）中，得出只有强调宗教、伦理、世界观和意识形态等文化方面的需要，才能打破人类狭隘短视的目标的“内在限制”。在《万种文化：一种文明》（1999）、《社会聚合的极限一一多极社会的冲突和调解》（2002）中，将分析“人类困境”问题的目光定位在考察分析人类社会文化、文明和社会规范的冲突与对抗上。通过对世界11个国家和地区的不同文化、文明进行比较研究，罗马俱乐部发现社会的规范冲突是社会内部及社会间各种冲突的根本原因，社会各种规范冲突的本质就是文化、文明之间冲突，并且明确使用“规范冲突”、“规范性断层线”、“规范秩序”、“规范调解”等术语来表达不同社会规范之间的冲突和调节。因此，它提出了强制通过政治手段和立法程序的调节、协商的实用主义式的调节、对话方式的调节等三种调节目前冲突的道路和途径，走向人类的永久和平。在20世纪90年代，美国学者亨廷顿指出，冷战结束之后国际冲突将以文明冲突为主要特点，提出了避免全球文明大战首先要履行避免原则和共同调解原则这两个原则，并且要唤醒人类寻求各文明的共同点的“文明的共性”的意识。

（六）第三条道路和“新治理”理论。冷战后，以美国总统克林顿、英国首相布莱尔、德国总理施罗德等人为代表的“第三条道路”或“新中派”，明确地把“少一些统治”、“多一些治理”作为新的政治目标。布莱尔认为，全球化正在改变民族国家的本质，中央集权的政府的权力下放和分权是时代的主旋律，要发展私人的伙伴关系和国家间的合作关系。施罗德指出，国家现在已经不可能通过自己的行动解决所有问题了，国家的行动能力受到限制，因此要从新的角度出发推行“治理”，“新治理”的核心是“公民社会”^［7］。西欧社会党在国家管理方式上由统治到治理转变，它认为，在全球化条件下，资本主义市场和国家都不足以实现社会资源的最佳配置，公民社会、超国家组织和跨国公司的日益强大使政府权力受到限制和国家职能缩小，信息技术革命为更加广泛的治理提供了有效的手段。全球化进程中，“各国的政府系统势必从封闭走向开放，以配合这个全球性开放、非单一力量可以控制的新系统的运作。”^{［8］（P40）}社会党国际理论家宣扬在国际民主原则下建立全球治理的机制，要首先在全球范围内就民主、人权、安全及发展达成共识，继而民族国家在国家层面形成对多元化的共识并且执行相应的政策，然后在区域内就国家利益的观念和分配形成共识，最终通过国家、区域组织、国际组织的相互协调和积极行动来达到“进步治理”。

三

20世纪90年代中期以前，虽然治理概念由企业治理层面引入国家管理层面，但主要涉及的是某一国家内部的管理问题。1989年世界银行在题为《南撒哈拉非洲：从危机走向可持续增长》的年度报告中首次使用“治理危机”，使治理的概念成为政治学、社会学运用的一个基本概念和分析方法。它的1992年的报告则直接以《治理和发展》为题。全球治理委员会在1992年成立，并发表了《我们的全球之家》的行动纲领，初步阐释全球治理的含义。联合国开发署1996年以《人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工》为题发布年度报告。联合国教科文组织在1997年度发出了《治理与联合国教科文组织》的文件，把治理列为一个重要政策原则。1998年，《国际社会科学》杂志推出了“治理”专号，把治理视为确立一种新的国际秩序的政策手段。此后，“治理”被广泛的场合运用，全球治理理念应运而生。詹姆斯·罗西瑙指出：“全球治理可设想为包括通过控制、追求目标以产生跨国影响的各级人类活动——家庭到国际组织——的规则系统，甚至包括被卷入更加相互依赖急剧增加的世界网络中心的大量规则系统。”^［9］无论如何，不可否认的是，全球治理的实践虽然带有探索的性质，但是已经在世界范围内展开。

首先，民族国家在全球治理中仍占据中心位置。今天，国家依旧是国际社会的首要政治和经济单位。它对内的管理社会事务、大规模资源调动能力和对外的军事防御功能，是其他任何社会组织和团体都不具备的，在打击跨国犯罪、防止大规模武器扩散等行动中，国家都具有不可替代的地位和作用。同时，全球的经济发展政策和国际机制的建立也缘于各国政府之间的妥协、认同和维护。虽然全球化在某些程度上削弱了国家传统权力、权威和合法性，但产生于威斯特伐利亚条约的民族国家有其自身的韧性，在实践的过程中也总是一直在调整自己以适应不断变化的世界。赫尔德将此概括为，从新自由主义的最弱国家模式到发展型国家模式（作为经济扩张的核心推动者）再到催化剂国家模式（政府是协调的集体行动的推动者）^{［8］（P13）}。具体而言，西方发达国家“第三条道路”发展模式的提出就是如此。这种治理方式谋求国家的定位由“福利国家”转为“社会投资国家”，以加强职业培训、创造就业机会代替救济性的福利保障，从而提高竞争力，以此吸引将为工人带来工资、为投资者产生利润的资本。东亚新兴工业国家在全球化中经济的快速发展，很重要的是存在一个强大的政府，能够执行前后一致的经济政策，并对经济模式实行必要改革，对教育、技术大量投资。当然，亚非拉一些最不发达国家还没有能力参与全球化的利益分配过程。

其次，联合国等国际机构和组织在全球治理中发挥越来越大的作用。2000年以后，联合国支持推动非政府组织的发展，而且进行了力度更大的国际维和行动以及对难民的安置、救援等活动。透明国际是对转型国家的腐败问题进行深入研究的非政府组织，通过各种论坛与正式的国际组织合作，对上述问题提出了一系列可行的治理措施，推动了这些国家的政治透明度，在一定程度上强化了司法力度。在全球化浪潮的冲击下，传统西欧带有较强烈意识形态色彩的社会党国际的和平、自由、正义的价值观，重视政府经济调控的凯恩斯主义，保护环境和文化多样性的政策均受到巨大挑战。因此，社会党国际在1996年召开的二十大和1999年召开的二十一大将主要任务定为“讨论全球化和制定应对全球化的纲领”，2003年10月的二十二大的主题确定为：“政治的回归：为了公正负责的全球治理——实现人民对全球化的治理”，全面规划了社会党国际新世纪全球治理的战略框架，主张建立共同负责的全球经济新体系和正义、和平的全球治理秩序，保护环境，保持可持续发展，改革全球层面的政府。但是在最终的发展方向上，“社会党国际各成员党的最终目标是建立世界政府。作为第一步，它们谋求加强联合国”^［10］，其全球治理思想的实质是要控制全球化，进而实现世界民主的价值目标。

最后，跨国公司的发展既对某些国家的内部治理结构，又对国际政治经济游戏规则的制定有着决定性的影响。例如，目前被国际市场普遍接受的生态标准和有关政策的决定并非是由国家政府制定的，而是由一些强大有力的跨国公司制定的。随着知识经济的发展，大型跨国公司的商业精英阶层和知识精英阶层的结合成为推动全球公民社会形成的主导力量。由此形成的国际性机制在外部充当第三方制约，在一定程度上能弥补发展中国家国内机构治理能力不足的问题，对这些国家的内部治理起到积极的作用。冷战结束以后，国际组织成为推动苏东地区国家转型和经济转轨的重要积极的推动者，如世界银行、国际货币基金组织提供了大量的援助和支持，甚至直接参与了这些国家市场化改革政策的设计和制定。例如，世界贸易组织不仅为发展中国家积极开展双边和多边合作提供了有效的制度机制，也为他们提供了一套可供借鉴的治理规则。

总之，随着全球治理实践的发展，国际性组织成为越来越重要的行为体。原来国家内部如绿色和平组织、人权观察组织、女权主义和劳工社团等组织，或者关注整个人类的生存环境和世界和平，或者联合起来维护自己在全球化中受损的利益。这些力量已逐渐超越了国家主权和边界，形成彼此之间一定程度的“跨国忠诚”。国际组织联盟1996年数据表明，1909年全世界大概有37个政府间国际组织和176个非政府间国际组织，而到1996年，全世界已经有将近260个政府间国际组织和5472个非政府间国际组织^{［8］（P75）}。这些组织的资源控制的能力和影响力与日俱增，作为新的非领土的经济政治组织在治理全球公共问题方面的作用显著加强。在1992年的联合环境大会上参与的非政府组织多达1400多个，并发起组织了非政府组织论坛，这些活动推动了国际社会对环境问题的进一步关注，他们深入到一些国家和地区进行专项研究和调查，出版专门的刊物和组织专门的网站，对一些专题研究进行了专项资助，大大改变了各国的环境政策，对大规模杀伤性武器的限制起到了一定的作用。

虽然治理模式在全球范围内得到长足发展，但是并非发展成熟，尚存在诸多问题，其中影响它良性发展的是在治理中存在着严重的权利不平衡问题。

在国家层面上，发达国家利用控制着世界信息、金融、技术等优势能够克服全球化给国内带来的消极影响，国际货币基金组织和世界贸易组织等的决策主导权和规则制定权掌握在西方资本主义大国手中，使全球化更好地为其全球利益服务。东盟各国、巴西等拉美国家和中国等发展中国家，通过全球化利用国际投资和贸易，取得了快速的发展。而一些国家由于经济基础薄弱、政治体制不完善等因素面临着日益被边缘化的危险。这样，治理很难建立在纯粹民主和平等的原则上。如“七十七国集团”的影响力就远不如“七国集团”，一些跨国公司和团体很大程度上影响和制约着弱小国家等。在很多情况下，全球治理对于发展中国家来说不能切实解决他们的当前困难，甚至西方国家借“人权高于主权”采取军事措施干涉其内政。

地区和社群之间的治理层面也同样存在权利不平衡的现象。全球化还会产生新的包容和排斥模式以及新的赢家和输家。各国、各地区控制、进入以及参与全球网络和基础设施的能力不对称，全球化对不同民族、阶级、种族以及性别的影响也是不对称的。一个国家内部的社群、地区，有的会被卷入新的国际分工结构中，有的也会被日益边缘化。2002年1月31日，第32届世界经济论坛（WEF）年会在纽约开幕，来自波音、微软、可口可乐、IBM等大公司的首席执行官和大国政治家济济一堂，探讨彼此之间广泛合作的途径。同日，由劳工组织、社会团体和非政府组织参加的第2届世界社会论坛（WSF）在巴西南部召开，集体声讨全球化。这一现象被戏称为“精英”和“百姓”在各说各的话^［11］。

在一定意义上，全球治理机制也逐渐改变了由美国单独承担世界责任的局面，形成西方主要发达国家共同承担维护稳定与繁荣的使命。全球治理委员会、西方七国集团等形成了一个国际组织和政治精英的网络联系，在相应的范围内相互通报和协调彼此的经济、贸易和金融方针，来维护西方经济、政治的稳定性。它们之间达成的协议具有较强的约束力，促进了全球治理的形成与结构的改变。当然，这也表明，“‘二战’结束以后所形成的相对稳定的国际体系正在进入充满不确定的政治变革时期。”^［12］

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责任编辑：张新颜