我国非政府组织发展中存在的问题及解决对策

摘 要：改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的确立和政府职能改革的推进，我国非政府组织获得了长足发展。但与此同时，由于受内外环境的影响，在非政府组织发展过程中存在的准入门槛高、入管脫节，法律法规不健全，政府和公众的认可度低、自身独立性差、管理机制不完善和缺乏国际视野等问题也逐渐显现。为此需要从内外两方面发力，创新管理制度、完善法律法规、改善发展环境、加快自治化进程、提高自身管理能力、增强国际化视野，促进我国非政府组织的发展。

关键词：非政府组织 发展 问题 对策

根据世界银行《非政府组织立法原则》中的定义，非政府组织是指“在特定的法律系统下，不被视为政府部门的一部分协会、社团、基金会、慈善信托、非营利性公司或其他法人，且不以营利为目的，即使如有赚取任何利润，也不可以将此利润分配”的组织，具有非政府性、非营利性、组织性、自治性、公益性等特征。在我国非政府组织主要是指除政府之外的其他社会公共组织。新中国成立后，我国正式意义上的非政府组织逐渐成长和发展起来，改革开放以后，随着市场经济的发展、社会结构的变动和政府职能转变，我国非政府组织组织获得了较大的活动空间，在提供公共服务、创新社会管理、维护公平正义等方面发挥了独特的作用，已经成为我国社会经济发展的一支重要力量。党的十八届三中全会中进一步指出要“创新社会治理体制”，“改进社会治理方式和激发社会组织活力”，为非政府组织参与社会公共事务管理，承接政府职能转变提供了合理依据；也为非政府组织突破现实困境，释放自身活力提供了良好契机。但是，长期以来，由于受中国独特的历史条件影响，我国非政府组织的产生和发展与国外相比，尚处于起步阶段，在发展中也面临着诸多问题，急需找出症结，对症下药。

一、我国非政府组织发展历程与现状

以史为镜可以知兴替，梳理我国非政府组织发展历程、探究其发展现状，对深层次剖析非政府组织的发展问题进而提出相应的治理对策具有重要意义。自古以来中华民族就是一个乐善好施、甘于奉献的民族，深厚的文化传统中潜藏着慈善、互助、志愿等基因。如自先秦至清末两千多年间，一直流行于民间的结社活动，自二十世纪初至新中国成立前期的“会馆”、“行会”、“育婴堂”、“慈善堂”等，这些都为我国现代意义上的非政府组织的产生和发展打下了良好的基础。新中国成立以后，我国正式意义上的非政府组织开始登上历史的舞台，其发展历程大致可以分为如下三个阶段。第一阶段是自新中国成立至文化大革命结束。这一阶段，可称之为起步阶段。在这一时期，党和政府对社会生活实施了全面干预，根据社会主义原则及一定的标准，对非政府组织进行了重新选择和认定，大部分带有封建色彩的民间组织和具有反动色彩的宗教组织等被取缔；与此同时，“九三学社”、“中国民主同盟会”等一批具有政治倾向的社会团体转化为“民主党派”，民间非政府组织的结构发生了重大变化。1950年国务院出台《社会团体登记暂行办法》，对社会团体的类别、原则、登记程序等内容做了明确规定，非政府组织的发展走上正轨，数量迅速增长。但随后开始的文化大革命使我国非政府组织的发展遭受重创，发展几乎停滞。第二阶段是自1978年改革开放至十八大召开。这一阶段可称之为恢复调整阶段，在此期间我国非政府组织的发展开始走向复兴。改革开放政策的全面推行，使中国的经济、政治、社会生活以及文化观念发生了巨大的变化。这种变化很快反映到非政府组织的发展上来。在整个80年代，非政府组织的数量增长呈现空前的势头，中国的非政府组织得到了长足的发展。进入80年代后，中国政府认同了市场经济体制，而且确立了“小政府、大社会”的改革目标。经济体制的转轨和政府职能的转变为非政府组织的发展提供了较为宽广的空间。在经过一段时间的调整之后，非政府组织的发展在90年代出现了一个新的高潮。据统计，到年1989底，全国非政府组织达到1800多个，地方性非政府组织总数达16.56万个。第三阶段是自十八大召开至今，这一阶段可称之为快速发展阶段。党的十八大提出要“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。十八届二中全会进一步明确，要“改革社会组织管理制度，处理好政府和社会的关系”。十八届三中全会传来“改革”这一最强音，奏响了社会组织突破创新、冲破藩篱的冲锋号，进一步强调要正确处理政府与社会的关系，激发社会组织的活力，加强社会管理创新，发挥非政府组织在社会管理中的作用。这些都为社会组织的发展创造了难得的机会，促使非政府组织领域出现了一系列新的变化。截至2015年底，我国共有社会服务机构和设施176.5万个，职工总数1308.9万人，固定资产总价9099.0亿元，社会服务事业基本建设在建项目建设规模4087.3万平方米。总之，在这一阶段，我国非政府组织获得了快速发展，以其独特的优越性在社会各领域发挥着不可替代的作用。

二、我国非政府组织发展中存在的问题

随着我国经济的发展以及民主化程度的提高，非政府组织的作用日益凸显，它作为政府和企业之外的第三支力量在推动我国社会生活、社会治理、提供公共产品与公共服务等方面作用日渐显现。但不可否认的是我国非政府组织的发展还存在诸多问题，面临巨大挑战，急需找出症结，进一步解决和完善。现从内外两个层面做如下分析。

1.外部层面因素。

1.1立法层次低，法律法规不健全。当前在关于非政府组织的法律法规方面，尚存在着立法层次低、法律法规不完善的问题。我国现行法律下涉及到非政府组织管理问题的法律法规包括《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位管理暂行条例》、《民办非企业单位登记暂行办法》和《中华人民共和国公益事业捐赠法》。可以看出，以上大多是一些相关的条例和办法，权威性低，变动性大，这说明我国在相关方面的立法层次仍有待进一步提高。其次，在对非政府组织的管理领域，现有的行政法规多是对非政府组织的登记注册进行限制，尚未有一部关于非政府组织的基本法被提上立法日程，致使许多非政府组织的日常工作和运行无法可依。再次，在对非政府组织的管理中，税制管理是非常重要的一环。但是从目前来看，我国非政府组织参与公益事业的税收优政策还不完善，没有统一集合的规定，而且部分法规之间还存在着交叉和矛盾，缺乏一部关于非政府组织税制的专门法律。

1.2准入门槛高，入管脱节。目前在对非政府组织的管理上，我国采取的是双重管理制度。一方面，所有的非政府组织要想获取合法身份，就需要在民政部门进行登记注册。但在非政府组织进行登记前必须要找到相应的业务主管部门，且业务主管部门必须是党政机关和某些授权机构。在很多时候这些业务主管部门由于要承担巨大的责任，因而不愿担任非政府组织的“婆婆”。这无疑提高了非政府组织的准入门槛，限制了非政府组织尤其是一些弱势非政府组织登记注册的积极性，使它们游离余于合法组织的范围之外。另一方面，我国的这种双重管理模式，还导致了“重注册，轻监管”的现象，致使准入和监管脱节。一些地方政府把主要精力放在了对非政府组织的准入和注册审核上而忽视了对非政府组织活动过程的监督和管理，通常只是象征性的年终审查，缺乏实质性监督。这些因素都在一定程度上制约了我国非政府组织的健康发展。目前一些地方政府逐渐意识到了这些问题，开始进行探索性的改革，如广州深圳推行的三个半步走战略，北京推行的“枢纽式”社会组织，成都锦江区推行的登记备案双轨制等，但就当前来看还都处于探索阶段，尚未大范围推广和实施。

1.3政府与公民的认同感低。受历史文化及多方面因素的影响，我国非政府组织的发展相对较晚，民众对非政府组织的认可度不高，一些地方政府对非政府组织的发展心存芥蒂。一方面某些地方政府出于自身权益考量，不愿放权，还有部分地方政府担心非政府组织的发展会对维稳工作造成影响，对非政府组织的发展持保留态度。另一方面，我国公民的志愿意识和自主参与意识还有待提升。长期以来的历史传统，使民众遇到问题时，首先想到的是政府，没有借助非政府组织来解决问题的意识和习惯。并且我国的非政府组织发展还很不成熟、力量相对弱小，能力不足，个别非政府在以往的运作过程中存在公共责任不到位和违规操作等问题，这在一定程度上影响了非政府组织的公信力，使公众对社会组织的认同感大大降低。来自政府和公民的认同感缺失，也意味着非政府组织来自社会的支持减少，从而限制了其能力的发挥，对其发展产生了不利影响 。

2.内部层面因素。

2.1自身独立性较差，对政府的依赖性强。我国很大一部分非政府组织自身独立性不强，在观念和经费等方面对政府存在依赖。第一，有些非政府组织官办色彩浓厚，他们无论从组织形式还是从人员编制上都与政府组织极为相似。这些非政府组织大多是由政府机构转变而来，但并没有真正摆脱行政组织的束缚，资源自上而下获取，独立性差，在某种意义上沦落为上级主管部门精兵简政的缓冲区和安置闲散人员的的“下属单位”。第二，在经费方面，我国非政府组织对政府的依赖性也较强。由于自身筹资能力有限，经费匮乏，使得我国很大一部分非政府组织不得不寻求政府的财政资助。从目前来看，我国有近半数的非政府组织都存在资金不足的问题，并且把财政拨款作为其活动经费的主要来源。经济上的不独立，导致观念上的依赖，致使非政府很难放开手脚，完全脱离政府的影响和管控。

2.2自身管理机制不完善，能力欠缺。在中国非政府组织发展过程中，还存在着绩效管理、筹资管理和信息管理等方面问题。在绩效管理方面，非政府组织的绩效考核缺乏有效的衡量标准和明确的评估方式，非政府组织员工的工作无法精确量化，缺乏多样化的激励机制。在筹资管理方面，筹款的观念和方式有待更新，缺乏长效的筹款规划。筹款结构不甚合理，筹款渠道单一，对财政拨款和财政补贴的依赖性强，并且在筹款结构上多突发性筹款，缺乏系统性和专业性的筹款结构。在非政府组织的信息管理方面也存在诸多问题，如还没有建立起完善的信息披露制度；缺乏对税务机关和利益相关者的的信息公开；信息透明度尤其是财务透明度有待进一步提升等。

2.3组织观念狭隘，缺乏国际视野。随着国际化程度的不断提高，全球化过程对国内和国际层次上的公民社会和非政府组织都产生了深远影响。大量非政府组织开始关注国际性事务，国际化程度也日渐提高，然而我国非政府组织的国际化进程还有很长的路要走。一方面，我国的非政府组织规模较小，专业化程度较低，实力不强，在国际事务中的影响力相对比较弱。另一方面，我们的非政府组织的发展一般局限于国内环境，在国际舞台上缺乏主动性，国际化意识不强，组织观念狭隘，缺乏国际视野和“走出去”的勇气。以上种种因素都限制了我国非政府组织国际化程度的提高，有碍于组织的发展层次的深化。

三、推进我国非政府组织发展的对策

1.改善外部环境。

1.1提高立法层次，完善法律法规。针对非政府组织领域存在的立法层次低，法律法规混乱等问题，可以采取如下措施完善现行的法律规章，保证非政府组织的合法权利和有序运行。首先要树立统一的管理标准和规范，尽快制定和出台非政府组织的基本法，对非政府组织的性质、地位、权利、义务、结构、法律责任等予以明确的规定，以提高立法的层次性和权威性。其次要健全相关配套法律法规，完善单行法建设。对于一些自相矛盾的行政法规予以取缔，对于不同类型的非政府组织给予更加明晰的法律规定。如对于行业协会等互益型组织和志愿者联盟等公益型组织要区别对待，分类管理，不能一概而论。此外，我国还应进一步加强非政府组织的税收体系建设，规范非政府组织的免税资格认定，扩大非政府组织免税收入的条件和范围，明确免税条目，使非政府在税收优惠和信息公开等方面有法可依。

1.2創新管理制度，入管匹配。针对目前双重管理制度存在的门槛高、准入难，入管脱节问题，要创新管理制度，建立多层次的分类管理体系和有限式的管理制度。一是在管理过程中充分考虑到非政府组织种类和规模的多样性，对于那些有益于社会发展但力量弱小的非政府组织适当放宽登记和管理制度。如降低非政府组织成立的资金限制和人数限制，以降低准入门槛。二是，加强对非政府组织活动过程的监督，改变目前“重准入、轻监管”的现象，遵循“宽进严管”的监管思路，将监督工作落到实处。三是引入适当的评估机制，对非政府组织的社会效益进行评估，以激发非政府组织的活力。此外还要改变对非政府组织的监督管理方式，通过法律手段对非政府组织的活动予以规范，尽量减少行政干预。

1.3营造有利于非政府组织发展的社会环境。从目前来看，我国政府和公民对非政府组织的认识还存在一定偏颇，而政府的支持和民众的认可是非政府组织快速发展的必要条件，因此可以从以下几个方面予以纠正和引导。首先，政府应当转变全能观念和控制观念，给予非政府组织以更多的信任，积极引导非政府组织的发展。在政府职能改革的大背景下，政府要学会“放权”，减少对非政府组织的控制，转变管理观念，在提供公共产品与公共服务方面将其视为合作伙伴而不是竞争对手，为非政府组织的发展提供更为广阔的发展空间。其次，要逐渐改变公众对非政府组织的偏见，提高公众的公民意识和参与度。加强宣传和引导，使民众认识到非政府组织在社区服务、环境保护、扶贫、慈善以及提供产品和公共服务等方面的积极作用，从而转变观念，支持非政府组织的工作，助力其发展。

2.加强自身建设。

2.1加快非政府组织自治化进程。受历史和环境因素的影响，我国非政府组织对政府的依赖性较强，自身独立性不够，因此非政府组织要想获得长足發展，除了要获得政府和公众的支持外还必须要加强自身独立性建设。一方面，非政府组织要转变自身的依赖观念，尽快从政府的影响下摆脱出来，改变自身“官民二重性”的身份，尤其是某些官方色彩浓厚的行业协会要加快改革速度，转变其主管单位“下属”的角色。另一方面，非政府组织要转变其发展思路，加强对自身的角色定位，通过为广大公众提供高质量的服务来满足公众的需求，获得公众的认可，扩大自身的发展空间。此外，非政府组织还要尽力强化自身能力建设，拓宽筹资渠道，调整人员结构，增强核心竞争力，努力成为政府机构的合作者而不是附属者，加快自治化进程。

2.2完善管理机制，提高管理能力。党的十八大明确提出要加快建立现代型社会组织体制。因此针对现在非政府组织中普遍存在的管理机制不完善、管理能力低下等问题，要以自身建设为抓手，尽快完善管理机制，提高管理能力。在绩效考核方面，针对非政府组织的特点可采用特征考核、行为考核、目标管理等多种绩效考核方法对非政府组织的工作进行考核评估，并将考核机制与激励机制相结合，以调动非政府组织内部人员的工作积极性，促进组织目标的实现。在筹资管理方面，提高非政府组织的筹资和理财能力，加强筹款制度化建设和筹款专业化水平。及时更新筹款理念，创新筹款方式，探索企业合作、社会捐赠、个人筹款等多元化筹款结构。设立专业的筹款部门，由专业人员对筹款流程进行设计和管理等，提高筹款的针对性。在信息管理方面，非政府组织要规范自身信息管理制度，优化信息公开途径、明确信息公开的内容，构建透明化机制，树立良好的组织形象，最大限度的赢得公众认可。

2.3增强国际视野，提高参与国际事务的能力。伴随着全球化的日益深入，中国非政府组织发展的国际化问题不可避免。一方面，非政府组织要有国际化的视野和战略眼光，树立“走出去”的思维模式。结合国家战略，挖掘自身的优势条件，积极开展海外项目；面对全球性问题，积极提供有效可行的建议和倡导；借助国际平台，敢于发声，善于发声，提高中国非政府组织的国际影响力。另一方面，我国的非政府组织还要加强与其他国际性组织的交流与合作，努力提高自身的国际化水平和参与国际事务的能力。聘用专业化人才，提高专业化水平。研究和分析我国现有非政府组织走出去的经典案例和吸收其他国家非政府组织国家化的成功经验，从而形成自己“走出去”的独特战略体系，提高国际化水平。

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作者简介：纪晓青（1993.01—）女，汉族。籍贯：山东省潍坊市。学历：硕士，研究方向：公共政策管理与研究。