论西部少数民族地区大调解机制的特殊价值

摘 要：大调解机制，即人民调解、行政调解、司法调解的互动，是目前化解矛盾纠纷维护社会稳定的一种有效途径。在社会转型时期，鉴于西部少数民族地区人民的宗教信仰状况，宗教权威参与大调解机制，对于纠纷的解决具有一定的作用。大调解的特殊价值体现在它是国家法与民间法沟通的桥梁;及时化解非政治性群体纠纷与以联调协作协议书的形式化解跨界纠纷等。

关键词：宗教权威;大调解;价值

中图分类号：D922.15        文献标志码：A      文章编号：1673-291X（2015）24-0054-05

在国内研究多元化纠纷解决机制的主要代表人是范愉，她认为：“所谓多元化是相对于单一性而言的，其意义在于避免把纠纷的解决单纯寄予某一种程序，如诉讼，并将其绝对化：主张以人类社会价值和手段的多元化为基本理念，不排除来自民间和社会的各种自发的或组织的力量在纠纷解决中的作用：目的在于为人们提供多种选择的可能性（选择权）。”[1～8]

“随着社会的发展，利益的形式越来越多，涉及的范围越来越广，因利益而产生的新的纠纷不断出现，人们不得不创设一些新的纠纷解决方式。”[9]

苏力认为：“从制度变迁的角度看，国家制定法与民间法的相互沟通、理解以及在此基础上妥协和合作将是制度创新的一个重要的途径，并且必然是一种渐进式的制度创新。”[10]大调解就是一种制度创新。

一、大调解的运作实践

为了有效化解各类社会矛盾，我国各省市纷纷建立“大调解”工作体系，“2003年4月，江苏省南通市借鉴社会治安综合治理工作经验，结合重建调解网络，率先在全国建立‘党政领导、政法牵头、司法为主、各方参与’的大调解机制，其他地方如山东陵县、浙江诸暨、上海浦东等也都建立了各具地方特色的大调解机制，并在实践中取得了良好效果。”[11]再如山东“陵县经验”、浙江“枫桥经验”、福建“厦门模式”，四川“广安模式”、四川“北川模式”、“内蒙古模式”[12～15]等。

（一）彝族地区大调解的实践

1.三大调解的基本情况

如峨边彝族自治县人民调解方面：融合资源、完善网络、健全机制，其基础作用有效发挥。全县有调解委员会162个，有调解员649名。积极探索专门领域调解组织建设，在交警队、卫生局建立了交通事故、医患纠纷调解委员会。在调解网络上，积极探索建立县、乡、村、组四级调处网络，目前在26个村设立了矛盾纠纷和解室，在96个村民小组成立矛盾纠纷调解小组。近年来，县司法行政部门结合民族地区矛盾纠纷的特点和现状，积极探索民间纠纷调解的新途径，在全县开展聘任民间调解员工作，目前有42名民间“德古”被聘担任乡镇人民调解委员会调解员。与此同时，县政府出台了《峨边彝族自治县人民调解工作考核实施办法》（峨边府发[2008]4号），在全市率先推行“以奖代补”工作，调委会、调解员工作积极性、责任心得到了有力加强。同时加强司法行政机关与审判机关沟通协调，成立指导人民调解工作领导小组，建立工作联系、报告、委托调解、推荐人民调解员担任人民陪审员等七项制度，人民调解工作长效机制基本形成，人民调解工作初显成效，其经验做法被省司法厅、市委、市政府进行推广学习，2007年以来，全县市共调解各类矛盾纠纷2 901件，有效防止群体性、突发性事件120余件，充分发挥了人民调解在预防、化解和处置社会矛盾纠纷中的优势必作用。

行政调解方面：立足行政职能，积极化解行业纠纷。各行政职能部门主要靠主动受理和按受信访分流案件的形式开展行政调解，在行政调解中，充分发挥律师、法律顾问作用，结合本部门职能权限，加强调解工作，促进了调解、提高了质量。近年来，该县行政调解案件较多的行政机关主要公安、人事劳动、卫生等部门，为促进社会和谐稳定做出了突出的贡献。

司法调解方面：立足司法职能，及时化解社会矛盾。司法调解坚持“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”的工作方针，充分发挥了司法调解在“三大调解”中的主导地位与权威作用。2009年来，县交警大队建立“交通事故巡回法庭”，与县司法行政机关联合制定了《关于加强人民调解工作的意见》和《关于建立诉前调解与人民调解对接机制的若干规定》，基本上实现了交通事故协调处理与人民调解的有机衔接，但与行政调解还未形成有效的衔接机制。

2.采取的对策、措施

（1）统一思想认识，强化组织领导，形成“大调解”长效机制。调解具有方便快捷、消除对抗、经济实效等优势，是解决社会矛盾、化解民间纠纷，构建和谐社会的有效途径。“大调解”工作应是在党委政府的统一领导下，由政法、综治负总责，法院、公安、司法行政、信访、人事劳动等部门具体实施，乡镇、村、组联动，全民参与的工作体系。县“大调解”协调中心要统筹全县日常工作，分流、调处全县性的重大复杂疑难矛盾案件。在宏观上，整合各综治部门职能，制定部门之间共同目标和任务，形成调处合力，弥补立法滞后和缺陷，打破部门之间各自为政的现状，消除部门之间推诿、对抗;微观上，做好对矛盾纠纷案件的分流、组合相关部门调处，指导和均衡部门职能，平衡、分割当事人利益格局达到息纠止纷的目的，逐步形成长效机制，并使之经常化、制度化、规范化。

（2）健全组织网络，搭建工作平台，有序推进“大调解”工作。逐步建立健全纵向覆盖县、乡（镇）、村、组四级，横向覆盖各领域、各行业及社会管理各方面的调解组织网络，建立一支以党政主导、扎根基层、服务群从，由专职调解员、聘任调解员、特邀调解员、调解志愿者组成的调解队伍，实现哪里有纠纷就有调解组织，哪里有矛盾就有调解员，为“大调解”工作的有序推进搭建工作平台。

（3）落实工作经费，严格考核问责，全面保障“大调解”工作的推进。特别是要保障到位，重点提高调解员报酬待遇。县委、县政府要加强对“大调解”工作的考核，将此项工作纳入县委、县政府目标考核，作为干部晋升、领导政绩考核的依据，并严格考核，奖惩到位，为“大调解”工作的全面发展提供有力的保障。

（4）强化基础，夯实人民调解“第一道”防线。司法行政部门要利用好资源，充分发挥人民调解的基础前沿作用。在当前调解人员基础数庞大、培训经费紧张的条件下，积极探索“专职调解员与兼职调解员、调解志愿者相结合”的调解队伍，推行首席调解员制度和选聘专职工作者从事调解工作机制，同时进一步壮大村专兼调解员，积极发展志愿调解员队伍。依托“人民调解指导中心”，建立覆盖全面，横向到边、纵向到底的调争网络，健全调解员的培训和激励机制。通过定期岗位培训、庭审观摩等形式，提高他们政策、法律法规知识水平和调解技能;推行动态管理、资格认定、持证上岗、推荐担任人民陪审员等制度，激活调解员队伍的活力;完善绩效管理和考评奖励制度，调动调解员的主动积极性。

（5）发挥职能，全面推行政调解工作。实现行政调解由信访部门牵头，法制部门协助，行政执法部门配合的调解体系。各行片执法部门要充分运用调解的办法，解决行政纠纷和行政管理相关的民事纠纷，对不愿进行调解或不服调解协议的，要合理引导通过行政复议、诉讼程序解决，杜绝群访、越级上访事件的发生。

（6）大力保障，充分发挥司法调解的主导作用。司法调解特定的法律效力，将调解触角延伸到基层，大力开展巡回法庭调解;在调解程序覆盖到诉前、诉中，把案件处理过程延伸到立案、执行、信访等环节;在调解范围上，从处理民事案件延伸到行政案件、处诉案件及刑事附带民事诉讼案件。对民事诉讼案件，在立案前委托人民调解、行政调解先行调解，大力支持人民调解和行政调解工作，强化对人调解和行政调解的指导，对依法有效地调解协议书从法律上予以确定（彝族地区大调解的实践资料由魏晓欣、吴菊花、唐淮等人，于2011年7月在峨边彝族自治县收集，在此感谢该县司法局局长尼苏叶布）。

如凉山彝族地区，“公安机关负责刑事、治安案件，法院主要处理婚姻纠纷和刑事纠纷。有些重大纠纷，几个部门也会联和处理纠纷。如我们在纠纷部分所提到的因采笋子而引起的纠纷，县民委、县司法局、乡政府要组织人员上山维护秩序，调解一些轻微的民事案件;重大的刑事案件则由公安局立案后处理。”（此事实由龚晓、魏晓欣、肖勇、苏祥、李刚，于2008年8月峨边彝族自治县调研时所收集）

（二）藏族地区大调解的实践

2009年7月底至8月中旬，课题组到西藏、青海等西部少数民族地区进行了实地调研。此次调研的问题涉及到多个部门、多种问题和多种阶层。比如部门涉及到公、检、法、司和民委、宗教办等，问题从纠纷的产生、存在到解决的方式方法等。调研的主要目的，是通过走访、座谈、问卷抽查、个别交谈的方式了解少数民族纠纷产生的原因、解决的途径，以及解决的具体方法。通过调研，我们获得了一些关于西部少数民族纠纷解决的第一手材料，为课题的分析研究提供了基础资料。在某某市的司法局，我们同某某局长和某某局长进行了座谈。我们了解到，某某市的主体少数民族是蒙古族和藏族，回族属于流入的少数民族，有好几万人，部分人连户籍都没有解决，形成了潜在的不稳定因素。某某市有254个调解组织，246名人民调解员;从下到上分三级调解网，共78个调解委员会，调解委员会的达标率为30%。2008年以来，大型的调解有19次;总共有1 920件矛盾进行了调节，1 830件调解成功，而且没有发生“民转刑”的案件。在某某的金峰路办事处，曾经成功地调解了一起刑事附带民事的案件。司法局在解决纠纷方面的工作特点体现为：抓组织网络，明确工作;筛选调解员和信息员;严格办理，规范流程;人民调解和司法调解相结合;抓责任落实，抓第一道防线;月排查上报，实现报案调处和责任追究制度。总的来说，某某市的纠纷主要体现为：（1）土地纠纷。唐古拉山与西藏交界处，主要通过政府解决。（2）城市拆迁纠纷。2008年的时候拆迁矛盾最为突出，因为当时城市建设步伐加快。（3）水资源纠纷。表现为某某工业用水与农业用水之间的矛盾。某某水资源相对匮乏，资源的分配是焦点。（4）物业纠纷。这是民间新凸显出了的矛盾，主要通过司法、调解途径解决。这些纠纷主要是由涉及到的相关职能部门处理解决。

最后，课题组到了某某市公安局。我们同公安局局长进行了座谈。某某作为一座典型的移民城市，并不存在民族冲突问题。在新疆发生7·5事件后，某某市立即做出反应，设卡堵截，防止闹事者流窜。公安局这边主要是负责治安、维稳工作。全局有315民在职民警，其中少数民族民警有20多位。公安局在全市有43个警务室，总共有40多名协警员。为了防止一些纠纷、矛盾的发生，公安局对警务的要求是“白天见警察，晚上见警灯”。由于公安局职责的特殊性，所以他们一般很少直接参与民间纠纷的调节（以上事实由欧舸、唐淮、苏祥等人，于2009年7月在西藏、青海调研时所收集）。

二、宗教权威与大调解机制的互动实践

（一）藏族宗教权威与大调解机制的互动

根据课题组在藏区的调研，藏区发生重大血案、命案后，当地就会启动“大调解”机制，几十人组成工作组赶往事发地点，而当地的群众几百人，特别是受害人家族团团围住工作组，要求先赔付血价、命价，否则就不让抓走犯罪嫌疑人。面对这种阵势，工作组只好就地搭帐篷，邀请当地部落头人，宗教人士耐心、细致地先就血价、命价部分来回调解，最后再解决刑事部分的问题。

妥善处理杀人案件、伤害案件中的赔“命价”问题。“在依法处理命案的同时，由法院或政府部门牵头，会同统战人士、宗教上层人士、当地基层干部，共同组成调解小组，予以调处。对被害人所造成的损失，以当地中等生活水平户的一半财产的价值为最高限额，采取相似于赔‘命价’的形式进行赔偿，许多群众认为这种做法较妥。”[16]

“任何时代的法律，只要运作，其实际内容就几乎完全取决于是否符合当时人们理解的便利;但其形式和布局，以及能在多大程度上获得所欲求的结果，在很大程度上则取决于其传统。”[17]

（二）回族宗教权威与大调解机制的互动

孙晔在其博士论文《回族民商事习惯法研究》中提出，近些年来宗教权威也积极地参与到司法调解中来。并且通过固原市中级人民法院所辖县（区）人民法庭审结案件及其他情况统计表，分析了2005年、2006年、2007年人民法庭数均是11;审判员均是21名;涉及少数民族案件数分别是585件、641件、749件;巡回审理案件数分别是140件、215件、325件;人民调解委员会参与调解纠纷案件数分别是153件、201件、208件;宗教人士参与调解民间纠纷案件数分别是35件、48件、55件。可见，与巡回审理案件数、人民调解委员会参与调解纠纷案件数相比，宗教人士参与调解民间纠纷案件数还是比较少的，说明并不是任何纠纷都要邀请宗教权威参加。另一方面，也表明宗教权威在纠纷解决中起到了一定的作用。

而且当基层自治组织在纠纷调解的过程中能够将宗教权威邀请参加的话，纠纷解决的效果往往比单纯由基层组织出面解决要好得多[18]。

最后，需要说明的是，笔者写宗教权威参与大调解。也许有人立刻就会反驳这是宗教干预司法。笔者就如何协调宗教权威与司法的问题请教藏区的一位政法委书记，他说：“在纠纷解决中，政府一定要起主导作用。”另外，课题组到某某市的宗教事务局进行访谈。与我们座谈的是宗教事务局的某某局长。他本人就是藏族。据某某局长介绍，某某市有27万人口，穆斯林有4万人，藏族有8 000人左右，蒙古族有3 000人左右。主体少数民族是藏族和蒙古族。中央把民族宗教问题放在重中之重的位置，某某处于通往新疆、西藏的交通要道，所以某某市的民族宗教问题更是相当重要。某某局长从事民族宗教事务已有六年的时间，在职期间某某市没有发生任何宗教事件。地方政府非常重视民族宗教问题，开放了两处藏传宗教寺院，6处清真寺。藏族和穆斯林全民信教，都是正常的宗教活动，无迷信色彩。自从《宗教寺院管理规定》颁布以后，某某市就严格按照管理办法执行。某某市在对待宗教问题方面，采取了合理的政策，所以到现在基本上未发生大的纠纷和矛盾。其政策主要表现为：“平安寺院建设活动”“打击取缔违法、支持保护合法宗教”“尊重民族宗教习惯”“民族宗教综合用房”等等（以上事实由欧舸、唐淮、苏祥等人，于2009年7月在西藏、青海调研时所收集）。由于某某市是少数民族聚居的城市，所以多少都会因为一些不同民族之间的信仰差异而导致一些纠纷。

故笔者想说的是，基于社会转型时期，大众的宗教信仰状况，只要在纠纷解决中，政府起主导作用，一般是不会影响司法与社会的。

三、大调解的特殊价值

（一）国家法与民间法沟通的桥梁

苏力认为：“在当代中国，就国家法和民间法而言这种阻隔更可能是文化的，因此冲破基本是以西方法为模式的国家制定法和民间法之间的文化阻隔，逐步形成一种有利于沟通、理解的‘公共知识’，进而寻求妥协和合作，是完全可能的。”[10]

大调解是国家法与民间法沟通的一种途径，如下面的案例。2010年12月，藏区某某县某某乡某某村发生9人共同盗窃一案，有3人被判处监外执行，有5人被判处三年有期徒刑。被判处三年有期徒刑5人的家庭都十分困难，他们都是家中经济来源的主要力量，全村上百人到乡政府为他们求请，若达不到村民请求的目的，村民将进行百人上访。村民的请求在法律上是不能实现的，为做好群众思想工作，县司法局局长带领局相关股室人员和法院、检察院的同志深入到某某乡开展法制宣传教育工作（此案例由龚晓、魏晓欣、苏祥、蒋政、冉勇、郭金福等人，于2011年7月在四川甘孜州所收集）。

2011年4月，在庭审前县司法局局长带领相关股室主动深入到某某乡及库区将县局编写的涉及盗窃罪、聚众斗殴、寻衅滋事、强买强卖等易发性违法犯罪行为学法用法7起1 000余份进行发放宣传。庭审后县司法局局长带领局相关股室人员和法院、检察院的同志再次深入到某某乡开展法制宣传教育工作。首先，某某局长就盗窃案的法律规定进行全面系统的讲解;其次，检察官、法官针对本案的司法过程进行详细的解答;最后，发放宣传资料。村民对法官的判决不存异议，就请求减轻对5人的刑罚处罚，若达不到他们的请求，将进行聚集上访。司法行政人员反反复复进行法制宣讲，检察官、法官反反复复进行司法解答，村民从思想上认识到了法律的严肃性。村民对5人在法律减轻处罚上被有力驳回后，又从经济上提出三点请求：一是对5人判处的罚金进行减免;二是对5人的家庭困难给予适当照顾;三是对1人因购车向银行贷款的利息政府给予帮助。法官当场对他们提出减免罚金的问题给予了答复，乡党委政府对他们提出家庭困难表示将尽最大努力联合相关部门解决5个家庭在生活、医疗方面的实际困难，对1人因购车向银行贷款的利息政府给予帮助做出反对意见并说明了理由。经过长达12个小时的疏导工作，村民终于理解法和情不是一回事，但是执行法律的工作人员在办案中无不体现情。村民的思想工作做通了，一起群体性上访事件在基层便处理妥当。

本案例中涉及人员众多，不常见，是村民心善，方法不当发生的。我们已经过5个五年普法，群众的法律意识有所提高，然而民间法在他们心中仍有一定作用。各种复杂的矛盾纠纷只要一方面依国家法处理;另外，在处理前后大力进行以案说法等形式的法制宣传教育，让老百姓在思想上真正认识到国家法与民间法的不同，让他们由衷地接受才能够将矛盾纠纷进行有效化解。

（二）及时化解非政治性群体纠纷

并不是所有纠纷都是政治性纠纷，课题组在宁夏回族某县调研时，当地的群众讲了一件差点儿被定性为政治性群体纠纷的事情。当地政府准备把县城搬到另外一个地方去，群众不答应，因为政府搬迁后，当地的经济肯定会受影响。于是，很多人找政府反映问题，政府没有同意。群众到政府门前抗议，政府请示上面，上面派人增援。最后，经过工作组调查发现此纠纷并不是政治性纠纷。笔者谈此事例的目的是想说，并非任何群体纠纷都是政治性的，政府各部门一定要及时与群众沟通，防止矛盾激化。

（三）及时化解跨界纠纷

根据课题组在西部少数民族地区的调研，对于跨界纠纷，各地都采取了共同治理的措施。如彝族地区四县一区的联调协作协议书（此协议书由龚晓、魏晓欣等人，于2009年7月在彝族地区收集）。

为有效化解边院地区彝族民间纠纷，增进边际地区民族团结，提高联防联调能力，促进区域间和社会和谐稳定，维护行政边界地区基层社会稳定。经甲、乙、丙、丁、戊五县（区）司法局协定，就彝族民间纠纷联防联调达成以下协议：

1.建立联席会议制度。原则上每年召开一次联席会，回顾工作、交流经验、分析形势、通报情况，研究彝族民间矛盾纠纷发生的规律及特点，共同探讨化解彝族民间纠纷的新途径，制定相应的对策和措施。

2.建立信息通报制度。建立健全联防联调和定期通报相关信息互通平台。

3.建立联合协作调解制度。协作各方面积极配合支持，破除地方保护主义，以发生地为主，相关地配合，共同疏导，共同调解，公正调处。

4.建立分析研判制度。协作各方定期对重大或典型案件进行商讨，研究纠纷发生规律、分析成因、探讨方法、总结经验，制定防止跨区域“民转刑”或“群体性”事件的应急措施。

5.建立专项档案管理制度。对于边界地区发生的矛盾纠纷，在调解处理结束后，及时进行归纳整理，建立边界地区矛盾纠纷专项档案，一式两份，双方各执一份，以备查阅。

6.建立学习交流制度。协作各方选派人员相互学习借鉴彝族民间纠纷调解的经验和做法，提高调解技能和水平。

如下面的一起跨界纠纷：2011年9月18日，某甲县某某乡解放村村民水洛某某在乙县境内遭遇车祸当场死亡。肇事车辆系一辆三无摩托车，肇事者身受重伤住院，经乙县交警大队鉴定，肇事者承担全部责任。在事故发生后，死者家属召集100余名亲属，前往乙县并向肇事者家属提出60万元的巨额赔偿，否则欲将死者老母亲、三个未成年子女送到肇事者家中抚养。但肇事者家庭十分困难，根本无赔偿能力。经乙县政府相关部门的多次协调未果，死者家属情绪激动，聚众在政府内喝酒喧闹，现场气氛十分紧张。

由于对彝族民俗习惯的不了解，语言不通，缺少有效的沟通平台，为有效平息事态，化解纠纷，乙县县委、县政府在做好稳控工作的同时，于19日下午向甲县县委、县政府发出派人协助调处的请求。甲县县委、县政府高度重视，指定由县司法局牵头，县民委、某某乡党委配合前往乙县协助调解。县司法局在接到指令后，立即组织相关部门和“德古”调解员赶赴乙县开展调处工作。到达现场后，调解人员及时同乙县司法局取得联系，并会同相关部门迅速开展调处工作。在了解事故发生真实情况和死者家属的诉求后，制定了调处方案，并分组开展调处工作。首先是控制事态，稳定死者家属情绪。调解人员对死者家属进行耐心细致的法律、法规和政策宣传，鉴于肇事者家庭的实际困难，告知了诉讼风险，引导死者家属要依法合理地主张权利。其次是根据交通事故责任认定及死者家庭实际情况，计算出丧葬费、死亡赔偿金、被赡养抚养人生活费等赔偿数额。最后在确定赔偿数额范围内开展调处工作。

经过两地调解人员一整夜的多次反复的协调，9月20日双方达成调解协议，肇事者家属同意一次性向死者家属赔偿15万元。签订了调解协议书，死者家属也出具了承诺书。随后，死者家属将尸体运往某地火化，100余名亲属撤离乙县返回甲县，一起群体性事件得到了成功化解（该案例由魏晓欣、吴菊花、唐淮，于2011年7月，带领少数民族暑期社会实践小分队在峨边彝族自治县收集，感谢乐山市司法局的帮助）。

在本案中，肇事者经济状况十分困难，根本无赔偿能力，而受害方属少数民族，有着自己的风俗习惯，并居住在另一个县，双方在赔偿费用的额度上产生了巨大的差异，并可能引发群体性事件。调解人员的及时介入，为受害方家属在心里上起到了一定的稳定作用，使他们愿意坐下来接受调解，经过调解员的不断努力，给当事人讲实际情况，深入浅出地讲道理，双方当事人终于顺利地达成了协议。

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