农村改革转型期所面临的问题及影响

所谓转型期是指农村改革正处于新旧体制交替的阶段,各种深层次的矛盾逐渐暴露,并相互冲突且最激烈的时期。在这一时期农村土地制度的凝滞性的问题、社会分配制度的不公平性的问题、农村基层政权改革缺乏前瞻性的问题等三大问题，将是农村改革在临界状态中无法逾越的核心和必须解决的问题。
　　在农村改革开放的二十多年，有个三次大的变革，给现代农村的经济、社会的发展产生了深远的影响。第一次变革是从上世纪八十年代开始实施的家庭承包经营制，触动了计划经济体制下的农村土地经营形式。家庭承包经营和农产品的市场准入，使农民从土地的人身依附中解脱出来，农民获得了土地的使用权、生产的自主权和剩余农产品的处置权，极大地调动了农民的生产积极性，农业经济得到前所未有的发展。第二次变革是始于上世纪九十年代的乡镇企业就崛起，导致了农村产业结构和农民收入结构的大调整，使大多数农村和大部分农民开始走上致富的道路。第三次变革形成于本世纪初的农村税费改革，降低了农业税税率，规范了农村收费项目和收费标准，使农民的负担明显减轻。特别是2004年，农民人均收入总额为近七年之最。尽管这样，但由于农村深层次的矛盾在改革中并没有得到实质性突破，同时伴随农村的改革开放进程，也产生了不少新的矛盾，农村改革也进入了改革的敏感期和临界状态。而且，这些矛盾并没有随着改革的发展进程而得到及时的解决，而是沉积下来。新旧矛盾相互交织，牵一发而动全身。因此，在这种矛盾的交织状态下，任何单一目的的改革措施，均很难奏效。况且，家庭承包经营制只是改变了农村土地的经营形式，并没有触及到现有体制下农村土地制度的核心；乡镇企业因先天不足，面对日趋规范的市场而失去昔日的辉煌；农村税费改革，也只是以减轻农民负担过重为初衷，并没有触及社会分配不公的问题。
　　一、以家庭承包经营为主体的农村改革，在使农村土地经营方式适合于当代农村经济的发展的同时，对农村土地制度凝滞性的问题没有得到根本性的解决。农村经济的发展水平和农民收入的增长速度，总是低于国民经济的发展水平和发展速度。
　　所谓农村土地制度的凝滞性，是指在计划经济体制下形成的农村土地制度，没有随着农村改革的进程而变革，面对日趋规范的农村市场经济的发展要求，已显现出其滞后性和缺乏活力。这种农村土地制度的凝滞性带来的后果：（1）农村土地产权的凝滞性，导致土地管理的失控，造成非法占有和使用农村土地的现象无法得到全面遏制，农民利益不断受到侵蚀。早在三百多年以前，威廉·配第就说过：土地是财富之母。中国是一个具有几千年历史的传统农业大国，土地对中国的农民来讲，更是农民的命根子。但在现行的农村土地制度下，土地在法律上属农村集体所有。而农村集体，随着集体经济的解体，实质上其计划经济体制下的原有功能已逐步淡化。因此，现在的农村集体，更大意义上只是一个历史名词。它既不能为农村提供更多公共品服务，也无权调剂农民收入分配，在农村事务管理中已逐步失去其影响力。所以，对农村土地的管理也能听之任之，一方面因农村集体已名存实亡，对土地管理难以做到尽职尽责；另一方面因农村土地的法律拥有者是农村集体，因此乡镇政府管不着，而农民又管不了，造成事实上的农村土地产权所有者的缺位。导致农村土地随意开发，任意圈占。既减少了农村土地面积，又降低了土地效益，损害了农民得利益。其结果是：一方面农民因拥有承包面积的土地的使用权，在面临土地所有者缺位的情况下不经批准，随意改变乡村土地规划和土地用途的事情司空见惯。在调查中发现，有一个乡镇共有国土面计110平方公里，其中耕地面积5.1万亩。但在1997~2003 年五年间，改变耕地用途的竟达3.4 万亩，占总耕地面积的66.67%。其中，开挖鱼池2.12万亩，占总面积的41.56%；改种其他经济作物的0.55万亩，占总面积的10.78%；经商办厂等从事非农产业和兴修农田水利和乡村道路建校等公益事业0.35万亩，占总面积的6.86%；农民自己新建房、建猪圈、羊舍、牛舍等0.185万亩，占总面积的3.62%。而其中经过农村土地管理部门批准的只有1.08万亩，占改变土地用途总面积的31.76%。有68.24%的面积是乡村、部门和农民自作主张，私自开发或私自转让的。另一方面，由于农村土地产权管理的缺位，一些素质不高的农村干部，往往拿集体土地作交易，以低价，甚至无偿划拨农村集体土地，为个人或少数人牟利，造成大面积的耕地流失。同样是这个乡镇，五年间共流失耕地面积0.295万亩占总面积的8.68%。有资料显示：进入本世纪初，在全国范围内掀起了一股加快城市化建设步伐，兴办高科技工业区和修建大型娱乐场所的浪潮，农村土地被大量侵吞和圈占。2004年国务院五部委清理出各类开发区6741个，合计面积5625万亩。（2）农村土地使用权的凝滞性，导致农村土地无法进行有序流转，使土地属性价值无法转化成获取更大利润价值的资本，农村经济发展滞后于国民经济发展的总体水平，迟缓了农民收入增长的速度。秘鲁经济学家德托索曾指出：发展中国家之所以贫穷，一个极为重要的原因，就是他们的资产如：土地、劳动力和生活要素等不能顺利转化为能够进行交易，用来创业，从而创造利润的资本。农村承包土地三十年不变，在使农民获得了稳定的土地的使用权、生产自主权的同时，也阻断了农村土地的流转。而农村土地使用权的单一性，又阻碍了农村土地的转化升值。所谓农村土地使用权的单一性，是指农村土地的使用权仅限于农村土地承包者自己使用，既不允许继承，也不准许进入市场，进行出租、出让、入股、互换和抵押。这种单一性，既降低了土地的交换价值，又阻断了农民利用土地使用权交易获得更多的农业生产投资的渠道。（3）农村土地分配形式的凝滞性，导致农村土地的资源人均占有的不公，影响农民公平享有国家的土地资源和农业发展优惠政策的好处，极易引发农村社会冲突。这主要是指随着人口的增加，人地矛盾日显突出。首轮农村土地承包中暴露出来的新的矛盾，由于第二轮土地承包工作的不彻底，导致矛盾的积压越来越多。而国家现在对农业税的减免和对农业生产的补贴等扶持政策的落实，大多以土地承包面积为依据。农村中农民承包的田越多，农民的农业收入多，享受国家支农政策的实惠就越多；相反，就越少。于是，农村贫富悬殊就越来越大，农村冲突就越来越严重。在如一位县市领导在春节前的走访中发现，有一个乡镇的一个村台的47户农户，从改革开放到现在没有一分田的承包地和自留田，完全靠帮人种田或外出打工过生活。住的是“风扫地，月点灯”的破旧屋，一家五六口人拥挤在两三张床上。快到过年了，家无存粮、片肉。别人都已忙置办年货，而这些农户还在鱼池检别人清收鱼池时剩下的小鱼、小虾。若机会好，可以换来二、三十元钱买点米和肉，让一家五六口人过个春节，改善改善生活。而邻近的村台，因人均有一亩多承包地，情况则大不一样，则是高楼大厦，鱼米丰登。而这些无地的农户对走访的是领导讲，有的准备春节一过就到各级政府去上访；有的准备找乡村干部扯皮，不解决土地问题就以死相拚，给社会稳定带来隐患。
　　二、计划经济体制下的传统社会分配制度，对农村经济发展的影响并没有随农村市场经济的建立而消失，相反因方方面面的利益机制的冲突，而使这种社会分配制度不公更加复杂化，而导致的城乡差距越来越大，甚至会对社会的稳定带来很多不确定的因素。（1）资金和资源的分配不合理。新中国成立初期，为发展国家工业，实行二元经济结构体系。通过工农业产品的价格剪刀差，来获取工业发展资金。有资料表明：1952-1990年，通过价格剪刀差，从农业获得资金8707亿；城市工业和商贸企业，通过税收和设在农村的国有银行和农村信用合作社及邮政储蓄，套取农村发展资金。其中从农业中获取的资金为8707亿，从储蓄中获取1404.8亿，投入城市及工业化发展建设。国家为发展城镇规模和工商企业，无偿占用了大量的农村土地，是农村耕地面积逐年下降的一个重要原因。即使是改革开放后多年，这种资金流向格局仍然没有改变。1991~1997年间，工农业产品剪刀差总额达到12666亿，以农补工的产业投资导向，致使工农业发展速度失调，农村与城镇发展速度失调。（2）国民收入分配不公。为建立现代工业体系和城市体系，国家从建国起就一直实行城乡有别的财政税收收入分配体制，直到现在仍然没有更本性的改变。主要表现在：公共产品的提供上，城市的道路、交通、水电、配套等市政建设和教育、文化、卫生等公共事业建设都由国家财政包揽；而农村则是农民自己投工、投劳、集资掏腰包。即使是大型公共农村基础设施，也是国家出小头，农民出大头。集资办学、集资办医、集资修路、集资办电、集资改水，成为上世纪八十年代以来农村工作的重头戏和农村冲突的聚焦点。为集资，农民怨声载道；为集资，农村干部有苦难言。农民文化素质越来越低，农民就医越来越困难，农民负担越来越重，干群矛盾越来越尖锐，农村基础设施越来越薄弱，是当代农村的真实写照，滞后了农村经济发展。（3）就业分配机制不合理。城乡社会分配的不合理，不仅表现在经济体系的二元结构，而且还表现在城乡有别的户籍制度。一方面将国人分为城市居民和农民两个不同层次的阶层，享受不公的国民待遇。突出表现在，政治的参与程度、国家政策的知情权、社会资源的占有量，城市居民明显高出一等，而农民处处显示出二等公民。如：城市有服务功能齐全的社区，工人有维护权益的统一的工会，而农民只有输送国家贡献的乡村组织。农民各自为政，没有统一的农民维权组织，有的只是为蝇蝇小利而相互倾扎的宗族房头。在中国农村改革的进程中，农民只有被动的参与权和知情权，更无从谈起中国政治的决策权。如最能体现政治参与权的各级人大代表的名额分配上，城乡差别特别明显。在各级人大代表中，不说省级人大代表和国家级人大代表，就连县、乡级人大代表，真正是土生土长的农民代表，也没有几个，大多数是冒名顶替的农民代表。在国家的最高权力机关，没有真正出生于农村，真正体会农民疾苦，真正为农民说话的农民代表，谁又会去表达农民意志？解决农村问题时，又有多少人能真正替农民说话？为农民谋权？隔鞋搔痒是无法解决农村的深层次矛盾的。另一方面，由于户籍制度人为地阻断了农村剩余劳动力向城市转移的进程，大批农村剩余劳动力闲置在农村或游荡在城乡之间，既浪费了农村劳动力资源，又影响了社会的稳定。
　　三、在各种矛盾相互交织的时刻，如果没有前瞻性的乡镇体制改革措施，任何单一的改革方案，最终都难以达到改革的预期效果。近两年的乡镇体制改革试点，就是一个很好的事例。所谓缺乏前瞻性，就是指每一次改革总是拘泥于当时的小环境，没有从大局出发，提出全面综合的改革方案而使改革总是陷于黄宗曦的“历史怪圈”。纵观新中国成立五十多年的历史，农村基层政权也经历过三次大的改革。但每一次改革都缺乏前瞻性，总是头痛医头，脚痛医脚。上世纪五十年代后期，为了加强国民经济的发展实力，在农村实行政社合一的人民公社。起初也曾产生过积极的影响，为农村经济的发展壮大做出过重大贡献。但由于最初的设计缺乏前瞻性，背离当时的发展实际，一哄而上。准军事化的组织化管理，高度的集权制的行为准则，以及“一大二”公的平均分配方式，极大束缚了农村劳动者的生产积极性，制约了农村经济的发展。1978年以后撤销人民公社，实行乡镇人民政府体制。实行政社分开，由高度集权开始变为权力下放。但在运行的过程中，无论乡镇大小，人口多少，需要不需要，一律健全乡镇七站八所，造成乡镇干部和职工的畸形膨胀，由刚开始的20—30个乡镇干部职工，一下子变为200—300人的庞大队伍。造成乡镇财政支出的恶性膨胀。既增加了乡镇财政压力，又增加了农民的负担。这种情况的出现，既有设计上的不合理，没有事先预计到这种膨胀的趋势。也有部门争利，乡镇争名的原因。县市各部门，总是千方百计扩大各自在乡镇的势力范围，作为谋取部门利益的城头堡，以各种名义讹诈乡镇政府配齐配强部门人员。否则，不是不给项目和资金，就是不评先，不解决待遇。而乡镇又因无权调派这些部门人员，为了完成上级交办的各项工作，只好另请临时工。同时，有一些乡镇的主要领导也希望多有几个人，一是开会、办事有气派，二是来来往往，有人接请，反正有农民掏腰包。致使乡镇政府机构臃肿，人满为患，老百姓怨声载道。而近两年开始的作为农村税费改革的配套措施，乡镇机构改革从试点的结果来看，并没有达到预期的目标，甚至是一个失败的尝试。目前，湖北省有七个县市已展开试点，从调查情况来看结果不容乐观，甚至可以说是失败。乡镇机关这一块，除减少几个领导干部职数是真的外，人员本上一个没减。只是换换牌子，按上面的改革方案，照葫芦画瓢填上几个假数字，算是交差。乡镇七站八所前期已减下去的人员，因不断上访、扯皮，于是这一个文件，那一个政策，又有陆陆续续还原的趋势。不仅人没有减少多少，反而因改革把人心搅乱了，干部的责任心降低了，正常的工作秩序打乱了。大多数干部对待工作的态度，玩起“猫捉老鼠”的游戏。其原因在于，这次改革仅限于减人，仅限于乡镇。因缺乏前瞻性，没有合理的改革配套措施作后盾，减下去的人无法正常消化；撤销的部门和办公室，因上面没改，为了对口，又换汤不换药的重新组装。正如人们常说的“上改下不改，改也白改；下改上不改，改了是乱改”。以上三个方面给农村经济和农民收入带来的直接恶果额和影响是：
　　农村土地制度的凝滞性，带来土地产权的缺位，导致一轮又一轮的农村土地圈占风潮无法得到有效遏制。许多农民处于种田无地，打工无门，保障无着的尴尬境地。在计划经济体制下，农村土地为奠定城镇工商业基础和市镇建设成为垫被，无偿划拨和肆意侵占，视为天经地义。而上世纪八十年代开始的乡镇企业和开发区的兴起，又在全国刮起新一轮土地圈占风潮。一方面，大面积的农村土地被以各种名义，低价，甚至无偿从农民手中夺取，致使大约4000万农民失去了他们赖以生存的土地。另一方面，由于受农村劳动力的过快增长和目前中国经济转型的影响，大量农村剩余劳动力被滞留在农村。即使是外出打工的农民，由于受农民自身素质的制约和户籍的歧视，使他们很难像城市居民一样，寻找与他们能力付出相匹配的工种和工资。最终，是一部分农民工沦落为二等公民，而游荡在环境恶劣，充满危险的行业间，饱受城里人的白眼。另一部分农民工又无奈地回到农村，然而土地的圈占和农村社会保障体系的空白，使他们沦入“种田无地，上班无岗，低保无份，上告无门”的境地。不仅影响了农民的增收，而且加剧了因土地纠纷而带来的农村社会的动荡和矛盾，农村和农民再一次成为中国经济发展的牺牲品。
　　农民收入增长总体水平呈缓慢趋势，城乡差距扩大化的势头没有得到有效的遏制。中国改革开放目的，是为了加快国民经济发展速度，增加国民生产总值，提高国民收入水平。特别是，要解决好农村经济发展滞后，农民收入增长滞缓的问题，重点是中西部不发达的农村经济和农村贫困人口的问题。然而，现实情况与预期目的却存在很大差异。在经济高速发展的这几年里，虽然使农民人均年收入有所增加，生活水平有所改善，但与城镇居民收入相比，增加和改善的速度要慢得多，差距仍然在逐年扩大。有资料显示：2003年与1998年相比，农民人均纯收入增加460元，年均增加92元，而同期城镇居民人均可支配收入增加3047元，年均增加609元。城乡居民收入差距由1998年的2.51倍扩大到2003年的3.23倍，年均扩大0.16个百分点。在增加的农民人均收入里，有很大一部分来自非农产业的收入。而那些以农业为主要收入来源的纯农业人口,由于缺乏其他的收入来源,加之农业的风险带来收入的不稳定,很多纯农业收入的农民,近几年的实际收入并没有增加多少,有的是在下降,甚至出现负增长。这种城乡的差别的反差，不仅为历史所少见，而且还有继续扩大的趋势。虽然2004年农民收入为近七年来最高，但这种收入的增加，主要得益于国家农业税收的减免，农业补贴方式的改变和补贴总量的增加，大宗农产品价格的上涨，以及风调雨顺的丰收年景。今后这些条件是否仍然保持？是一个很大的未知数。况且农业是风险产业，受自然环境的影响很大，导致农民收入的极不稳定。尽管农民2004年有了一个好的收入水平，但城市居民收入增长的幅度还是超过农民，城乡差距还是继续扩大。
　　农村改革正在被旧的体制逐步排斥在城市改革之外，农民很难从高速发展的经济中得到应有的利益，导致农村消费水平逐年下降。新中国成立后，为中国的工业化、城市化和现代化的建设和发展，中国农民做出了巨大的牺牲。但在五十多年的建设和发展中，特别是改革开放以后，农民并没有得到与经济发展速度相适应的实惠。虽然大多数农民收入有所增加，生活水平有所提高，但他们与当前快速发展的国民经济发展相比，其收入的增长幅度和生活的改善速度，显得滞后和缓慢，并没有从快速发展的经济里得到相应的利益。突出表现在：（1）城乡人均收入水平差距呈扩大趋势。农村实行家庭经营承包初期，城乡收入差距有所缩小，从1978年的2.57倍，缩小到1985年的1.86倍。但到1992年差距扩大到2.86倍，现在也在2.75倍左右。这还不包括城镇里的隐形收入,如医疗、教育、保险等社会保障和无偿提供的社会公共品服务。（2）农民的消费水平呈逐年下降的趋势。资料表明：在农村改革开放初期，占全国总人口87%的农业人口的社会购买力，占整个社会购买力的67.6%；而到了2003年，虽然人口下降了18个百分点，但社会购买力却下降了30个百分点。农村人口的购买力大幅度下降,说明了农民的收入水平的不容乐观，有专家预测，城乡人口的消费水平要相隔10-15年。
　　社会再分配的不公，导致农村科技、教育、卫生、文化、环境的投入的严重不足，极大地影响了农村社会、经济的持续健康地发展，使农村经济和社会事业的发展速度滞后于国民经济的发展速度，导致与城镇发展速度的差距进一步拉大。（1）是涉农经费严重不足，农村科技推广体系已处于“网破、线断、人散”的境地。上世纪九十年代前，乡镇普遍设有科技推广站、文化站和卫生院等，但随着农民的减收和地方财政支出的日渐窘迫，多数乡镇的这些部门已无法维持，处于瘫痪的边缘。尤其是农村医疗卫生条件日趋恶化，90%的农村合作医疗已垮了，乡镇卫生院很多是勉强维持农村缺医少药的状况，比改革前还严重。农民家庭一旦有人得病，到城里治病，往往由此陷入贫困。所以许多农民只能小病扛，大病拖，听天由命。城市居民得的病一般是高血压、高血脂、糖尿病等，多数是富贵病；农民得的病是肝炎、肺结核、痢疾、地方病（血吸虫、克山病等）、营养不良，多数是贫穷病。（2）现行的教育资源、教育经费的城乡投入的不合理，导致城乡教育发展的不平衡。在不少城市已在普及高中教育，而在中西部农村，还有很多的乡镇连九年义务教育还不能普及，特别是初中教育，辍学的学生很多在城市基本上能够实施免费的义务教育，而农村的义务教育实际上由农民自己承担。尽管近几年农村义务教育的经费和教师的工资改为以县为主，但不少县财政也很困难，真正解决的也只是教师的四块工资，教师补贴仍然是通过各种方式，直接向农民收取，或通过学生乡农民掏腰包，所以问题并未从根本上解决。2002年，全社会的各项教育投资为5800亿元，其中用在城市的占77%，用在农村的只有23%，而农业人口占70%以上。
　　单一的精简机构和裁减人员的乡镇体制改革方式，使乡镇人员的总数不仅没有减少，反而空前扩大。既带来了乡镇财政压力，又增加了农民负担，恶化了干群矛盾，导致社会不安定因素的增多。建国以来，农村基层政权建设经历了三次大的政治体制改革，从乡镇、区公所到人民公社再到乡镇人民政府。但每一次改革，总是处于精简，增加；再精简，再增加的恶性循环之中。在第三次乡镇体制改革时，乡镇正式干部编制一般不超过30人。如：1983年人民公社改为乡镇人民政府的时候，每个乡镇的干部只有30人左右，但由于乡镇政府的职能并没有随人民公社体制的变化而发生改变，事无巨细，一包到底，有些方面甚至超越了人民公社时的职能，相比有过而不及。加之乡镇职能部门的管理权限的变化，双向管理，责权分离。非定编的干部和工作人员，七所八站的职工急剧扩大，恶性膨胀，有的乡镇少则不下百人多则超过200-300人，庞大的经费支出，加大了乡镇财政负担，增加了农民负担。特别是从上世纪九十年代开始实施的分税制，乡镇财政普遍成为一级财政，上面把好的税源、财政收入（如增值税、所得税等）都收上去了，有利益的部门收了上去，如国税、地税、土管工商，而把急需财力支持，又与农业增产、农民增收和农民生活质量提高息息相关的涉农部门和公益事业部门推向乡镇。如：农村义务教育经费支出、农村卫生防疫开支、教师干部工资和办公费用等都推到乡镇财政，上级部门还设法巧立名目，向乡镇摊派各种事业建设的费用，使事权和财权极不相符，致使全国的乡镇负债普遍化。有资料显示：全国65%的乡村负债，其中中西部不发达的地区负债面更大；全国负债乡村的债务总额达3200亿，债务严重的地方，不仅旧债无力偿还，而且新债务还在不断地增加；不良债务多,占总债务的53.14%，而很多债权都超过实效期，债权回收的难度大。债务很多都是民间私人借贷，利息高，还债期短,压力大。沉重的债务包袱，使乡镇干部时常处于“干事吧，因缺钱而无能为力；不干事吧，又恐遭农民指责，上级批评，而惶恐不安”的两难境地。有相当一部分乡镇的主要干部，只得奔波于借新债还旧债或躲债的债务圈中，更不用说抽出精力来解决农村发展、农民增收的大事。面对巨大的乡镇财政赤字，农村税费改革前，还指望农民集资来补窟窿。税改后，此途径被堵死，农民高兴了，乡镇又面临更大的问题，甚至会引发社会矛盾和危机乡镇政权的正常运转。
　　因此，为使农村改革顺利地走出改革的临界状态和敏感期，必须从体制上入手，至上而下开展全方位的改革。
　　首先，改革现行农村土地制度，建立适合当前农村生产力关系的农村土地制度。要在稳定农村土地家庭承包经营制度的基础上(一)解决现行土地制度下土地所有权缺位的问题和乡村两极越权处置农村土地问题。将农村土地的所有权由农村集体所有收归国有，由国家委托农民自治组织代为管理。在农村土地管理中，将土地的使用权、占有权和处置权以出让的方式承租给农民，实行农村土地的所有权与使用权、处置权相分离，确保农民真正意义上的土地使用权，让农民获得稳定的土地预期，从而达到农民对土地资本的长期投入和提高土地使用率的目的。(二)明确保护农民对承包土地的使用权的合法性。目前农村土地之所以不能实行有序地流转，关键问题是农民不能从法律角度上获取真正意义上的土地使用权。因此，从法律上明确农民对承包土地的使用权、占有权和处置权，实现土地所有权和使用权的分离，允许农民的土地使用权在一定的期限内，可以继承、互换、租赁、转让、入股、拍卖，使土地资本在规范的市场条件下有序流动，是现行农村土地制度改革中所面临的重大课题。通过市场流动，实现土地利润升值的目的。(三)迅速建立农村土地使用权取得的新机制。农村土地既是农民生存的主要依托，但也不能成为农民与身俱来的福利资本。特别是随着农业税的逐步全面取消，农民种田负担的进一步减轻，农民种田除去生产经营性支出外，拥有的土地使用权者基本不再需要支付其它费用。这种放纵而不收取任何土地费用的做法，在使目前占有农村土地使用权的农民负担减轻，种田积极性提高的同时，也会带来农村新一轮矛盾的出现。那就是因土地纠纷，而导致的农村冲突将加剧。一方面，部分农民因失去土地使用权，而再次沦为农村打工者族或流民，农村贫富悬殊将进一步拉大，农村社会稳定的矛盾将突显出来。另一方面，由于农民拥有的土地使用权，不再需要向土地产权的所有者——农村集体，支付任何费用，村集体不愿和也无法管理，致使农村土地的过度垦殖和乱开发的现象十分普遍。这种势头如若任其蔓延，其结果比城市大面积圈占农村土地更为严重。因为，它具有很强的隐蔽性和长期性。因此，国家应尽快着手建立农村土地使用税和土地增值税的纳税机制，为农村改革所刻不容缓。这样既有利于平衡农村土地使用权，强化农村土地使用权的合理性，减少因无偿使用土地而引发的土地纠纷。又有利于因农村土地使用税的收取，而聚集大量资金再反馈给农村，用于农村土地的复垦，农村基础设施的改造和农村贫困户的救助。增加农村发展资金同时，也增加对农村土地的保护意识，杜绝农村土地农民私自改变用途的现象。
　　其次，建立和健全构建和谐社会的社会分配制度。改革不合理的户籍制度和二元经济发展结构，使农村经济步入国民经济发展的快车道，增加农民收入，缩小城乡差别。首先是改善国民收入分配格局和财政分配体制。过去是重城市轻农村，重工业轻农业，重积累轻消费，农业支持工业发展。现在到了工业反哺农业发展的时刻，“以工促农，以城带乡”是当前国民经济发展的客观要求。国家应加大对农业生产基础设施、农村文化、教育、科技、卫生等方面的投资比例。特别是应将农村大型农田水利建设、连村道路、电网和农村教育纳入国家财政预算。提高农业综合生产能力，提高农民文化素质和科技水平。国家要在巩固2004年“两减免三补贴”的基础上，进一步改进农村融资环境，降低社会投资门槛。如允许私人进入乡村水利设施的建设和管理中。建立农业保险体系，防范农业风险，应作为今年国家加大对农业投入的一个重要举措。其次，改革户籍制度和城乡有别的用工制度，进一步降低农民工进城务工的门槛。逐步完善农民工的社会保障权益和就业渠道，为农民增收创造良好的社会环境。
　　其三，建立完善的乡镇体制改革方案和预警机制。首先，是要明确现行乡镇基层政权组织，在中国特色社会主义市场经济的环境下，仍然是发展农村经济和农村稳定的重要保证这一重要观点。任何乡镇体制改革，必须是从巩固和稳定乡镇基层政权组织上为着眼点。其次，对乡镇政权这一级组织乡镇体制改革应从强化乡镇政府效能，提高乡镇公共服务能力，有利于促进农村经济发展出发，将乡镇职能管理、干部产生机制、内部运作体系统一纳入乡镇机构改革方案一并考虑。强化宏观规划，弱化微观管理；强化部门依法行政，弱化政府行政命令；强化司法、民政服务，弱化税收财政职能。其三，实行上下联动，确实解决好精简人员的消化安置工作，撤并机构的职能延续机制，防止反弹，防止服务的真空。