北欧福利国家的财政政策
时间：2021-02-17 07:54:30 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：致力于提升社会福利水平的财政政策经济理论为北欧国家的财政政策制定和执行提供了理论框架，使北欧国家逐步发展为福利国家。然而本文认为该理论的某些假设并不切合实际。
关键词：财政政策；福利国家；政策制定
Abstract：Fiscal policy theory which intends to upgrade social welfare level is the theoretical framework of Northern European countries fiscal policy formulation and implication，which helps the Northern European countries become welfare countries gradually. However，this paper considers that some hypothesis of this theory is not accordance with the reality.
Key Words：fiscal policy，welfare country，policy formulation
中图分类号：F11.2 文献标识码：B 文章编号：1674-2265（2012）07-0068-04
在二十世纪50和60年代，很多经济学家关注“集体行动”（collective action）。“如果一个国家并非是个人融入整体的有机单位，也没有一个关心世人的统治者”，而且国家仅重视个人的意见，那么，如何基于个人选票的综合结果来指导政策制定？首先选民选出自己在政府中的代表，然后这些代表们可能会按照选举前的承诺来制定政策。不过，这些代表可能并不能正确理解选民意见，甚至还有可能故意曲解选民的意见，来为自己或团体谋取私利。此外，选民可能没兴趣投入时间和金钱来研究具体政策，因为投资意味着成本，他们可能认为自己的选票在百万选票中微不足道，不会改变选举结果，从而使问题更为复杂。随着政府职能的扩大以及选民队伍的壮大，这一问题变得更加突出。选民很有可能会选择“理性无知”（rationally ignorant）。因此，“中间选民”的概念是没有价值的。有关“集体行动”的论述很有意思也充满智慧，但它对政策的实际制定并不能产生多大影响。
除了各种理论外，历史上有些事件可能对其后政府职能的影响更大、更持久，并推动了政府支出的增长。这些事件包括二十世纪30年代的大萧条、前苏联的计划经济以及“凯恩斯革命”（Keynesian Revolution）等。
一、财政政策经济理论
北欧地区包括5个国家：丹麦、芬兰、挪威、瑞典和冰岛，其中，瑞典的面积最大、人口最多。在有影响力的经济学家、社会学家和其他专家的推动下，迫于各种各样的政治压力，北欧国家于二十世纪50年代启动了一项进程，该进程使之在随后数年内发展成为世界上最发达的“福利国家”。而在进程启动的20年前，“坚定的自由放任主义学说还主导着瑞典的经济学讲坛”，其他北欧国家也是如此。在这一转变期间，一些创建了“财政政策经济理论”的经济学家通过强有力的学术指引施加了一定的影响，其中最重要的一位经济学家曾经这样表述：“经济学家的目的必须是创建一种经济模型，从而能够提供有关财政政策效果的相当准确的信息”。财政政策经济理论借鉴了弗里希和廷伯根（R.Frisch 和 J. Tinbergen）的观点，即政府设定了一些拟实现的目标，同时也拥有可用来实现目标的政策工具。该观点用于财政领域就是财政政策经济理论。该理论重点关注政府拟实现的目标、所拥有的工具以及二者之间的关系。在此理论下，政府目标不仅仅限于凯恩斯主义的充分就业目标，其最终目标设定为提升社会或集体福利水平。
哈韦尔莫（Haavelmo）提出，“所谓的福利国家是指，无论在短期内还是长期内，该社会的最终目标是为其人民谋取经济福利”，“福利国家在现有社会下构建了一套监管规则体系，社会成员在此体系的约束下开展活动，实现该社会特有的经济发展目标，在目标实现后，社会成员再推动政治程序来改变游戏规则。因此，从中长期来看，规则并非完全的内生变量，它可以随游戏的发展而改变。这与布坎南（James Buchanan）的观点是不同的，他认为，除非经历艰难的政治程序，否则规则、尤其是宪法确定的规则是无法改变的。
财政政策经济理论的主要内容是，政策制定者通过实施一定的规则和政策来实现提升社会福利水平的目标。这与公共选择学派或意大利《税收原理及方法》一书中的观点相去甚远。社会福利不仅仅反映为某一单项指标，比如就业或者经济增长率，而是多项经济或社会指标。具体指标由政策制定者来选择，政策制定者随着时间变化或政权更迭对指标排序做出调整。在民主国家中，政策制定者尊重选民的意见，指标排序会根据选民在民主选举时表达的意愿来调整。此外，规则也应因时而变。
反映社会福利的经济指标包括经济增长、就业增长、生产率增长、通胀率、贸易平衡、收入分配、贫困率、适龄劳动力等特定人群的失业率、女性就业率等。社会指标包括预期寿命、犯罪率、识字率、环境质量、患病率以及房屋拥有率等。
财政政策工具包括不同的税种、税收减让、税率等税制特征，各类支出，支出特征等。在凯恩斯主义框架下，财政赤字可以作为一项财政工具来实施，以实现经济稳定政策和充分就业目标。而经济稳定、充分就业政策正是二十世纪60年代美国经济学家的主流考虑，其他可用的非财政经济工具包括汇率、利率、监管工具等。
在满足一定技术条件的情况下，可以求出实现社会福利最大化的各项工具的值。不过值得一提的是，现实生活中无法对社会福利进行量化。实际上，社会福利是一个虚拟概念，而不是一个可以量化的值。因此，现实中只能由高层政策制定者来就各项指标变动对社会福利的影响做出判断和评估。鉴于此，对政策制定者保持信任是至关重要的因素。如果单纯基于数学求解的角度，则可能会得出需要对政策工具做出很大幅度甚至不切实际的调整，或者在实际操作中可能会遇到因僵化的财政法规等制约而无解的难题。在拥有有效工具的情况下，为实现社会福利最大化，对政策工具做出的调整很可能在技术上和政治上均可行。不过，技术上可行并不代表政治上可行，或者技术解并不被重要政治集团认可为最优。
上述讨论的实质就是财政政策理论。这一理论主导了北欧国家的理论界和思想界，并为这些国家及其他国家的财政工作提供了重要的理论框架。得益于这一理论，北欧国家主要在1960年至1975年间逐步发展成为福利国家。1969年，基于对该理论发展及相关计量经济学研究的贡献，廷伯根和弗里希获得诺贝尔经济学奖。1974年和1989年，米尔达和哈韦尔莫（Myrdal 和 Haavelmo）也因此分别荣获了诺贝尔奖。该理论主要论述了政府的职能，以及为实现理想政府职能开发出的政策工具。该理论还认为，虽然社会福利无法计量，但可以大概就其具体内容达成一致意见。鉴于北欧国家的社会同质化特征，而且人们的社会归属感和凝聚力较强，对政府人士充满信任，这一理论对北欧国家而言并非不切实际。即使如此，该理论仍存在一些问题。
二、财政政策理论的假设
大多数理论都有假设，有时是明确的，有时是隐含的；有时切合实际，有时比较理想化。那么，财政政策理论隐含了哪些重要假设？这些假设切合实际吗？我们就此讨论如下：
假设一：首先假设存在一个神经中枢，或是办公室或是其他地方，“政府”在此决定政策目标及政策工具，以实现社会福利最大化的最终目标。这个神经中枢可以是总统、总理或者拥有实权的财政部长的办公室。不过，米尔达（Myrdal）将其称为“有关单一集合主体的幻觉”，因为实际上会存在政治价值相冲突的多个主体。神经中枢较大程度上意味着存在一个统一集权的政府，因为除非中央能够较紧密地控制地方行为，或者地方政府、机构与中央政府的目标大体一致并能配合行动，财政分权会使问题复杂化。而且，不能存在任何的委托—代理问题。所以，此类政府更有可能存在于一个同质社会中。此外，神经中枢还意味着预算统一完整，只有支出的管理由地方负责；而拥有政治权力、管理工具以及管理技能的总理、总统或财政部长负责制定预期目标，并据此对政策工具做出方向及程度上的必要调整。
上述假设的另一层含义是所有预算有关的事项都要纳入预算程序，任何一项预算决定都不能由不负责预算的机构，如养老金机构、地方政府、国有企业或者中央银行来做出，而必须纳入预算程序。所有预算决定，不管正式还是非正式的，都要直接或间接地由神经中枢控制。虽然各级政府、各个拥有独立权力的机构或者政策不一的各部委会存在意见上的分歧，但不能出现各自决策的现象。而且，各级政府以及预算外机构的预算都必须具有硬约束。此外，该假设还意味着可以随时修正之前的错误政策，比如过于慷慨的养老金支出等。
当政策制定者就政策目标或政策工具存在分歧时，必须在神经中枢内部予以解决。这涉及到政治权力、管理控制权以及政治权力的分权程度和运用方式。政治权力部分来源于选民对政府的支持，部分是由一国宪法决定的。在现实世界中，政府对官僚机构的实际控制力也是影响政治权力的一项因素。
假设二：政府代表人士在政策决策时应考虑公众的利益，而不为其个人私利或者某一特殊团体、地区的利益所左右。选举过程之外，不存在强大的有效的游说团体，也不存在腐败、寻租或国家俘获（state capture）等现象。政策制定者不会实施有违公众利益的“庶民”政策，即使该政策短期内深受欢迎，并有助于执政当局赢得连任。而且，选举周期对预算决策不会产生影响。但实际上，包括公共选择学派在内的很多文献研究表明，上述假设在有些国家非常不切实际。此外，各国政府的差异很大，上述假设对有些政府很适用，而对有些政府而言则根本无法达到。
假设三：在预算决策时，政府能够买到最好的经济分析和经济计量模型。这些分析和模型必须基于可靠的数据、无偏预测以及籍以建立起政策工具与政策目标变动之间关系的合理的为人所接受的经济学原理。
基于上述分析，政策制定者应该能够较准确地预测出某种政策工具的一定变化将引起相应政策目标产生多大变动，并且不会出现基于直觉、印象、意识形态、错误数据、有偏预测、选举承诺或仅仅是出于对抗前任政府而进行决策的现象。
帮助创建了“财政政策经济理论”的伦德伯格（Lundberg）委员会就致力于实现上述理想结果。但是，对凯恩斯经济计量模型的热情过后，卢卡斯等其他经济学家的研究对上述模型能否得出可靠的预测结果提出了强烈的理论上的质疑。基于凯恩斯假设的稳定政策模型因以下两点而受到批评：一是认为政策制定者免于政治干扰，因此其政策决策不会受到政治因素或选举周期等因素的影响。鉴于此，这些政策制定者能够做到“以丰补歉”，长期内可以保持财政平衡，因此不会出现任何政府债务的积累。二是认为公众对政策只会消极反应。即在政策出台前或实施时，公众不能预测到政策的实施及其效果，因此也不会理性应对。而且，公众不会对财政赤字的不可持续性产生担忧，从而影响经济主体的心理及其决策。
假设四：财政政策工具通常写入法律。因此，只有通过实施新法或修订旧法才能对政策工具做出改变。这就提出一个问题：行政长官对政府立法部门的管控力有多大？美国的经验表明，行政长官的权力有限，而且行政长官和立法机构可能为不同的党派所控制。行政长官的管控力受社区同质性以及财政制度等因素的影响。有时候，立法的实际结果可能与其初衷大相径庭，而且并不必然是结果好于初衷。此外，提交给议会的法案及通过的法律应该具体且尽可能不模糊。而且，法律不能导致有关各方的信息不对称或解读不一，包括政府与公众之间、政策制定者与拟写法律的公务员之间以及政策制定者与法规实施者和管理者之间等。
应尽量明确某部法律是关于哪种政策工具的，在某部法律中明确拟改变的政策工具以及拟影响的政策目标是可以做到的。此外，法律应尽可能避免处理或针对多个目标。正如廷伯根（Tinbergen）所强调的，虽然经济政策中用一项政策工具来影响多个目标的现象并不少见，但通常比较低效。
假设五：行政机构对政策工具必须拥有民主社会所能实现的最大程度的控制权。（1）立法机构必须拥有批准或否决行政长官所提议案的特权。此外，立法机构还应拥有以一定方式完善、阐明或修改所提议案的特权。但是，如果未经行政长官同意，立法机构不能对议案做出根本性改动，或者不适当地拖延对议案的处理。政府行政机构而不是议会依据宪法的明确授权控制经济政策工具。（2）政府各部门必须相互协调、和谐运转，不能各自推动存在冲突的立法。我们所称的“神经中枢”必须能够处理解决任何内部冲突。（3）大多数自主性支出或税收决定必须在预算年度内实施。除了必需数年方能完成的大额投资项目，预算授权的支出项目不能延跨几个预算年度来实施。当然，与养老金支付等有关的项目或者会降低政府自由度的项目不受此限制。如果尚存在大量未使用资源或未偿付债务，则不应认定预算年度已经结束，否则财政政策对经济及预算效果的影响更难确定。当然，没有实质性理由认为预算年度必须是一年。（4）在上游由行政长官做出、议会批准的决定，不能在下游因各层面存在的委托—代理问题而被扭曲。中央部委、公共机构、政府机构甚至地方部门都可能产生委托—代理问题。如果委托—代理问题比较严重，上层发出的信号在下游部门实施时就会遭到扭曲。因此，当政策效果传导到居民层面时，则可能与其初衷已大相径庭（坦齐，2000）。如果委托—代理问题比较普遍，政策工具调整产生的影响将与所期望的相差甚远。立法越不清楚，人们越具有异质性，委托—代理问题就会越严重。
三、财政政策实证理论
阿尔西纳（Alberto Alesina）、塔贝利尼（Guido Tabellini）、德拉任（Alan Drazen）、佩尔松（Torsten Persson）、哈根（J.von Hagen）等经济学家创建了财政政策实证理论。该理论更加关注财政机构及制度安排对政策效果的影响，并且认为，围绕预算程序的财政规定尤其重要。如果有了好的机构和制度安排，就能够实施好的政策，实现好的成效。
（责任编辑耿欣；校对GX）
