论我国法律监督的历史渊源与走向

摘要：法律监督源于对苏联检察制度的学理概括，其本意是将检察机关赋予为维护国家法制统一的担纲者的使命。由于一般监督权乃是法律監督权的核心，自1979年这项权力划离检察机关之后，整个法律监督权的运转就显得非常薄弱，尤其是职务犯罪侦查权完全倚赖纪委的“双规”措施。所以，检察机关的职务犯罪侦查权转予新成立的国家监察委员会乃是无奈中的必然，也是统一反腐、法治反腐的大势所趋。不过，法律监督作为一项宪法原则，其能否有效实施关系着国家法制的统一程度，任其不断消弱绝非明智之举。是故，就应当再次赋予检察机关一般监督权，强化公益诉讼权的运用，保留侵犯公民基本权利的职务犯罪侦查权，推进检察一体化的进程，通过这些改革措施来重振法律监督权。

关键词：法律监督；检察机关；国家监察委员会

中图分类号：DF84文献标识码：A文章编号：1004-1494（2017）04-0100-05

根据《宪法》第一百二十九条规定，检察机关是国家的法律监督机关，亦为维护国家法制统一的担纲者。从某种意义上来说检察机关的法律监督权运转即为宪法的实质性实施。然而，在1979年《人民检察院组织法》和1982年《宪法》中，上述表明检察院一般监督权的条文被取消了；到1996年之后经济犯罪侦查权也被划给公安机关；现在职务犯罪侦查权也将要由新成立的国家监察委员会负责，检察机关的法律监督权似乎已被分解殆尽了。在这样的情形下，检察机关的法律监督该向何处去乃是我们要认真探讨的问题

一、我国法律监督的历史渊源与制度演变

回溯历史，自1949年开始，我国检察制度的构建开启了以苏为师的本土化进程，其中列宁的思想和主张产生了较为深远的影响[1]。在前苏联社会主义国家建立初期，在缺乏法制历史传统的社会背景下，又面对各联邦执法不统一，官僚主义和形式主义等比较突出的问题[2]，列宁主张通过构建一种全新的检察制度来维护国家法制的统一。他指出：“检察长有权利和有义务做的只有一件事：注意使整个共和国对法制有真正一致的理解，不管任何地方差别，不受任何地方影响。”[3]702正是这一思想奠定了前苏联甚至可以说社会主义国家检察制度的基石。到1936年，检察机关维护国家法制统一的定位更是被写进苏联宪法。《苏联宪法》第一百一十三条规定：“苏联检察总长对于所有的部和这些部所属的机关以及每一个公职人员和苏联公民是否严格遵守法律，行使最高检察权。”

而“法律监督”一词正是源于李六如先生对于苏联检察制度的学理概括，他在1950年的《检察制度纲要》一书中指出：“苏联检察的主要任务，除镇压破坏分子及一般刑事侦查和公诉之外，还参与民事诉讼。这不过是他们任务中几分之几而已。其最重要、最广泛部分，则是在于法律监督。例如，对法院之裁判，对内务人民委员部所管之劳动改造场所，对各级政府以及军事交通机关之决议、命令、对公务人员及人民行为是否合法等都有过问、抗议、控告、公诉之权”[4]835从这一点看，前苏联的检察制度构建恰恰是列宁思想的具体化实施。由此可以发现，一是法律监督的实质乃是监督法律的统一实施或遵守[5]，而检察机关则是以法律监督者的身份出现；二是当检察机关或检察长的权力被设定为监督法制的权力，那么传统意义上的检察权便与监督权融为一体，并始终以监督为原则、为指向。

我国1954年的《宪法》与《人民检察院组织法》虽然没有明确检察机关是法律监督机关，但1954年《宪法》第八十一条规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院，依照法律规定的范围行使检察权。”这实质上就是将检察机关定位为“监督法制的机关”，即法律监督机关。而1954年的《人民检察院组织法》除了在第三条再次重申1954年《宪法》的第八十一条规定外，在第四条更是将一般监督权、侦查监督权、审判监督权、监所监督权以及刑事、民事等诉讼权力皆赋予检察机关，由此也构建形成了较为完整的法律监督权。显然，在前苏联以及我国的语境下，检察机关就是法律监督机关，检察权就是法律监督权。

然而，随着“文化大革命”的开始，我国法制遭到极大破坏，作为监督法制的检察机关自然也难以幸免，1975年《宪法》直接将检察机关的职权转移给公安机关，法律监督权就此消失。直到“文化大革命”结束，拨乱反正开始，检察机关的重建才开始提上日程。叶剑英在1978年的《关于修改宪法的报告》中指出：“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极大重要性，宪法修改草案规定设置人民检察院。国家的各级检察机关按照宪法和法律规定的范围，对于国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律，行使检察权。”[6]33-34可见，鉴于“文化大革命”的惨痛教训，叶剑英十分重视检察制度的恢复与重建，而且还主张保留过往的一般监督权传统。通过政治动荡的反面经验，也可知法律监督对于国家法制建设、法治发展的意义重大，不可或缺。

不过可能是鉴于当时的政治历史环境，在重建检察机关时，彭真同志主张：“检察院对于国家机关和国家工作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案件。至于一般违反党纪政纪并不触犯刑法的案件，概由党的纪律检查部门和政府机关去处理。”[7]最终，1979年《人民检察院组织法》虽然明确了检察机关是法律监督机关，但赋予检察机关的职权大多局限在诉讼领域，由此摒弃了一般监督权传统。而随后的1982年《宪法》也删除了包含在1954年《宪法》第八十一条、1978年《宪法》第四十三条的一般监督权条款。

在这种情况下，在宪法和法律层面将检察机关定位为法律监督机关更多的是为了表达与革命导师（列宁）的法制思想一脉相承，实质上承担的是一种政治承认功能[8]。所以，就有学者反问：“没有了一般监督权的检察机关，还是经典法律监督理论上和最初意义上的‘法律监督机关’吗？”[1]此后，检察机关的法律监督权运转在现实中却陷入困境。

二、法律监督面临的现实窘迫与反腐受到的掣肘

之所以说将一般监督权抽离之后，法律监督的运转显得无力，是因为法律监督权作为司法权却又不同于只附着在裁判之上的审判权，它本身是一项以监督为目标指向的“权力束”，如若被切割而有所残缺，那么自然会影响整体的运行效果。反过来说，法律监督权能否正常运转以及运转之效果完全取决于其内在各具体职权是否完备无缺并且能够相互协作发挥作用。

比如，在苏联语境下，共和国、边区和省检察机关虽然是按照法律专业分工的原则建立的，并且由各个业务处（一般监督处、侦查监督处、刑事审判监督处，等等）分担检察业务的各部分工作，但是由于面临着统一的任务，这就决定了检察机关的业务处必须在工作中取得全面的联系[9]170-171。正是各具体职权间的全面联系与相互配合才促成了法律监督权的良好运转，这本身当然也可视为法律监督作为一项权能的客观要求与应然机理。在此，我们还应注意到，正是由于一般监督权的广泛存在，才使得检察机关领导侦查、实施公诉与监督诉讼活动合法性等职权都被认为是维护法制统一的具体体现，并在实际运行中呈现互相融合的状态[2]。从某种程度上可以说，在法律监督这一“权力束”中，指向一般性违法监督的一般监督权乃是直接或间接贯联其他各具体职权的中轴。倘若此项职权受到限制或被削去，那么对于法律监督权的正常运转以及维护国家法制统一职责的履行的负面影响是可想而知的。由此，就不难理解缘何将一般监督权从我国检察机关中抽离之后，法律监督之运转显得软弱无力。

例如，由于一般监督权的缺位，检察机关对于一般违法性行政行为的监督是缺失的，而在社会生活中又存在大量的一般违法性行政行为，它比行政人员犯罪行为多得多，这就完全达不到检察机关有效制约行政机关并以此来实现有效规范行政权的目的[10]。而当下，面对行政违法的泛滥，对于行政执法检察监督这个命题，无论是学术界还是实务界都关注有加，尤其是有些地方检察机关也尝试了一些监督行政执法的创新举措。不过，没有制度层面的权力供给与权限明确，这些关注必然难有回响，而那些创新举措亦难以取得令人满意的效果。且不说其它，就拿行政机关的命令、决议以及规范性文件来说，对这些行政行为的监督就是需要一般监督权才能予以审查，没有一般监督权，这些行政行为的合法性监督根本无从说起。

再比如，检察机关最引人关注的权力是职务犯罪侦查权。事实上，早在新中国成立后至20世纪60年代初期，检察机关就被赋予了对国家工作人员侵吞、贪污公共财产的职务犯罪侦查权，其中最高人民检察院更是设置了第二厅（侦查厅）专司此职，并且的确也在国家肃贪反腐方面发挥了较大的积极作用[1]。在此，我们要认识到，贪腐案件不同于一般的刑事案件，整个犯罪过程无物理现场，无直接受害人，贪腐官员尤其是高级官员往往反侦查能力很强，所以具有相当强的隐蔽性[11]。彼时，检察机关可以在肃贪反腐方面有所作为无非是因为一般监督权的存在。一般监督权不仅可以配合侦查权在一般违法领域获取线索，而且也可做到“以案掩案”隐蔽侦查行动，减少侦查难度，做到“先抓证据再抓人”，夯实办案质量。

显然，检察机关的职务犯罪侦查权离不开一般监督权的支持。而1979年之后这项权力仍能够有所施展乃是因为“偷税漏税”等经济犯罪的侦查权仍归属于检察机关，其可以借助经济犯罪案件的侦查来“以案掩案”[11]，获取贪腐案件的线索与证据。同时，1989年检察机关成立了专门的职务犯罪侦查机构——反贪污贿赂工作局，这当然也为职务犯罪侦查权的施展提供了一定的统合力量支持，亦旨在将反贪污贿赂工作局作为依托平台以积累技术性、专业性的办案经验。然而，1996年的《刑事诉讼法》修改之后，经济犯罪的侦查权全部划归给公安机关，自此检察机关的职务犯罪侦查权便失去掩护与支持，唯“正面强攻”而别无二法。而贪腐案件的特殊性又决定了“正面强攻”之法必然效果不佳，最终检察机关的职务犯罪侦查权逐渐成为程序化的传送带，其办案业绩完全倚赖纪委的“支持”与“配合”（主要是“雙规”手段）。所以，最高检分管反贪工作的副检察长王振川就曾无奈地说到：“近年来，检察机关加强同纪委的协调配合，涉及县处级以上领导干部的不少案件都是先由纪委审查，再移送检察机关进入司法程序的。长期下来，一些地方因此形成了过于依赖纪委的现象，检察机关的侦查主要变成了审查转换证据，侦查职能未有效发挥，侦查权趋于弱化。”[12]6

2012年11月党的十八大之后，随着党中央对于腐败现象的重视与反腐力度的增强，统一反腐力量，推进法治反腐，乃是大势所趋。2015年最高人民检察院顺应时势调整职务犯罪侦查预防机构，整合组建新的“反贪污贿赂总局”，强化直接侦查、指挥协调、业务指导等工作，加强一线办案力量[13]。然而，检察机关对内部力量的优化与调整还是无法解决制度层面的权力供给缺失问题，还是无法摆脱贪腐案件的办理得倚赖纪委的基本路径。所以，国家就准备成立专门的反腐机关，即国家监察委员会，一是消除各反腐部门间的繁冗对接与程序处理，二是改变以往贪腐案件办理倚赖党内纪律手段的模式，使反腐事业迈向法治的道路。如今，这项体制改革已经在北京、山西、浙江三地试点展开，检察机关的职务犯罪侦查权力连同相关内部机构也一并并入国家监察委员会。

我们更应关注的是：从1979年之后一般监督权被削去，到1996年之后经济犯罪侦查权被划离，再到如今职务犯罪侦查权也要转入新成立的国家监察委员会，最终法律监督权的具体职权已是所剩无几。在如此情境下，我们不禁要问：法律监督该向何处去？检察机关该如何担纲起维护国家法制统一之重任？

三、法律监督的改革前瞻与完善路径

虽然国家监察委员会吸收了检察机关的反贪职权，但并不意味着检察机关的宪法定位有所改变，我们当前该思考的问题是进一步完善法律监督机制，使检察机关可以更好地承担起维护国家法制统一的重任，这既是当下司法改革不得不解决的问题，也是“依宪治国”“法治中国”建设过程中非常重要的环节。

（一）有限地恢复一般监督权。一般监督权的鲜明特色在于“它针对立法、执法、司法和守法领域一切行为，针对公法和私法领域是否遵守法律予以全方位的监督。”[2]前苏联检察机关的法律监督权正是以一般监督权为核心，才在前苏联社会主义国家建立初期有力地维护了国家法制的统一。而我国的一般监督权从检察机关划离之后也并未落实在任何国家机关。由此导致了我国在监督法律的统一实施、遵守方面出现了空白状态，所以行政违法现象才会层出不穷，普通民众的法律思维普遍缺失。鉴于此种情形，应该将一般监督权还给检察机关，一方面是填补监督法律地统一实施和遵守过程中的权力空白；另一方面亦可贯联整个法律监督权，为其它具体职权的行使提供助力。在此，笔者建议将检察机关中的民事行政部门改组为一般监督部门，以方便一般监督权的落实与施展。

当然，这并不是说恢复以前苏联式那种没有边界的一般监督权，甚至集体村庄的决议也属于检察机关监督检查的范畴[14]27。对于一般监督权的范围划定不妨借鉴俄罗斯的经验。俄罗斯检察制度虽然保留了以一般监督为核心的法监督传统，但是对一般监督权进行了一定限制。根据《俄罗斯联邦检察机关法》第二十一条的规定：“检察监督的范围既包括各联邦及其主管部门、联邦的立法机关、执行机关、军事管理机关、监察机关及其公职人员，还包括前述机关或领导人所颁布的规范性文件是否符合法律的规定，以及商业组织、非商业组织的管理者等对俄罗斯宪法及俄联邦境内的现行法律进行的情况。”[14]29可见，俄罗斯检察机关的一般监督范围包括国家机关及其工作人员，以及各种社会组织管理者的行为。当前，为维护国家法制统一、重塑法律权威，笔者建议一般监督的范围首先划定为：行政机关、具有一定行政职权的事业单位、具有社会影响或公益社会团体及其工作人员的职权（职务）行为是否符合法律的规定。

（二）强化公益诉讼权的运用。虽然国家监察委员会的成立卸下了检察机关的职务犯罪侦查权，但全国人大常委会授权最高人民检察院于2015年7月2日发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》赋予了检察机关提起公益诉讼的权力。公益诉讼的法律设计的确是为了保护公共利益，但是此《方案》的目标和原则部分明确表示：“立足法律监督职能。坚持检察机关职能定位，把握提起公益诉讼的条件、范围和程序，既强化对公共利益的保护，又严格规范行使检察权。”也就是说，检察机关的公益诉讼权实质上还是法律监督权的一个新的组成部分。那么，强化检察机关公益诉讼权的运用自然就有助于法律监督的整体运转效果。

就行政公益诉讼而言，在某些案件中往往涉及对行政机关决议、命令以及规范性文件的审查。这恰恰就需要上面所提到的一般监督权提供助力与配合。更狭义地说，我国检察机关公益诉讼权就应是一般监督权的自然延伸。由此也可看出，笔者主张恢复检察机关一般监督权的重要性与紧迫性。

（三）保留侵权领域的职务犯罪侦查权。根据《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》以及这三地的改革措施，检察机关的所有职务犯罪侦查权与反贪贿赂、反渎职侵权两部门全部转入国家监察委员会。其中包括《刑事诉讼法》第十八条规定的侵犯公民基本权利的职务犯罪侦查权，即国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。

在此我们需要注意，由于渎职案件与贪腐案件具有天然的关联性，其相关侦查职权划入国家监察委员会自是无可厚非，但不宜将非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵害公民基本权利的职务犯罪侦查权也一并划入。一方面，国家监察委员会的成立是为了整合反腐力量，推进法治反腐，其重点在于治理腐败，诸如非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵害公民基本权利的犯罪行为与贪腐行为不属这一类，也没有必然关联。另一方面，检察机关在此一类犯罪侦查领域已经积累了较多的专业经验，尤其是与侦查监督、控告申诉以及监所监督等部门方面的协调配合已经较为成熟，更有利于打击此类犯罪行为，救济受到侵害的公民权利。所以，笔者认为应该保留侵权领域的职务犯罪侦查权。

（四）推进检察一体化。检察一体化是指：“各级检察机关基于领导关系，构成有机统一整体，检察官在‘上命下从’的关系中根据上级检察官的指示和命令执行职务。”[15]简单地讲，检察一体化就是通过自上而下的垂直领导关系建构将检察权塑造成一个对外独立的整体。在我国，检察机关作为法律监督机关，其首要职责乃是维护国家的法制统一，而“法制只能有一种，不存在中央法制和地方法制的差别。”[14]32显然，所谓维护国家法制统一首先要求其担纲者就是一个统一的整体，这就指向于检察一体化的落实与践行。但是，由于过往检察机关实行的是“双重领导体制”，地方检察机关的人财物都掌控在地方手中，所以造就一种检察地方化的现象，国家法制统一往往就消解在地方化的“特色”中。而当下正在进行的司法改革希冀通过人财物省级统管的方式解决检察地方化的问题。这也不失为在目前宪制框架内提升检察一体化的现实路径，问题在于省级统管应落实到哪个省级机关？

马长山教授认为：“结合中国国情和法治建设目标，应在省级以上人大内务司法委员会的基础上，改建并设立统一的司法委员会。该委员会可下设法官检察官遴选委员会、法官检察官懲戒委员会、司法经费管理委员会（以防止省级以下司法机关‘人财物’变异为行政机关借机干预司法、或者上级司法机关对下级司法机关的财物“控制”）等具体工作机构。”[16]也就是说，检察机关的省级统管应由人大来负责，这的确也符合检察机关由权力机关产生，对权力机关负责的宪法意旨。不过，对于省级人大的统管模式，应注意的是，为了更全面地提升检察一体化，在人事方面尤其是各级检察长的提名任命省级人大应充分尊重检察系统内部的意见[17]。

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