论中国煤炭期货市场法律监管的现状及其完善路径

[摘 要] 作为现代市场经济发育成熟的产物，煤炭期货市场已经成为经济学界和法学界所聚焦的热点。煤炭期货市场具有高风险性，必须采取法律手段对其进行监管和监督。就我国现有的煤炭期货市场法律监管体系而言，存在着诸多问题，这些问题集中体现在缺乏投资者相关保护制度、法律监管机构定位模糊、自律监管的缺失和虚化等多个层面之上。必须以完善法律制度设计，尽快制定《期货法》，修改并完善既有的法律规定等方法及手段，促进煤炭期货市场健康运行。

[关键词] 煤炭期货市场； 法律监管； 立法体系

[中图分类号] F832.51；D922.287 [文献标识码] A [文章编号] 1673-8616（2016）02-0122-07

长期以来，学界对煤炭期货市场的聚焦点主要集中在煤炭期货市场的运营机制及其相关政策等层面，而缺乏对煤炭期货市场法律监管机制的深入探讨。作为现代市场经济发育成熟的产物，对煤炭期货市场进行法律监管实则具有十分重要的理论和现实意义。这是因为，就本质上而言，市场经济就是法治经济，缺乏法律的监管和保护，市场经济则会出现异化的风险。对于新兴的煤炭期货市场而言更是如此。若不对其运行机制及其主要运行环节进行必要的法律监管和法律保障，就无法从制度层面保障煤炭期货市场的健康发展。因此，法学界需要加强煤炭期货市场相关法律监管机制的研究，以改变当前理论界和实践界所面临的困境，从而为我国煤炭期货市场的稳定运营保驾护航。

一、对煤炭期货市场实施法律监管的必要性

期货市场所特有的价格发现和套期保值的功能，在经济发展中发挥着越来越重要的作用，但是，由于其市场运作机制比较特殊，也潜伏着巨大的风险。在期货市场，现货价格的波动将导致期货价格波动，而且期货市场价格具有长期性和前瞻性，受到不确定因素影响的情况较多，加之期货市场独特的运作机制等，增加了期货价格波动甚至是异常波动的频率，以致引起高风险。

（一）期货交易的杠杆效应导致风险的产生

由于期货市场的保证金制度，投资者仅支付期货合约价值较少比例的保证金作为履约担保，就可以进行交易，保证金的比例通常为期货合约价值的5%～15%。这种通过保证金以小博大的高杠杆效应，不仅受到众多投机者的追捧，无形中也加大了引起价格波动的风险。

（二）参与者的不规范行为导致风险的产生

期货市场是高风险市场，不仅是因为期货价格的波动可能引发高风险，而且期货市场的参与主体为了追求利益而做出的不规范行为，也放大了风险。在期货市场运行过程中，期货交易所、期货公司和投资者等期货市场的参与者，可能直接或者间接地引发各种不利后果。期货投机者的违规行为是风险的主要来源。这些行为既会扰乱正常交易秩序，也会给其他交易者带来较高的交易风险。

（三）完全依靠市场机制及自身效率无法避免风险

作为一种独特的交易方式，风险始终伴随在煤炭期货交易的运行过程中。完全依靠市场机制及自身效率，不能保障经济利益和社会效益的最大化，如果没有完善的监管体系，其自发运行必然会导致过度投机、操纵市场价格等违法现象的泛滥，影响期货市场功能的正常发挥。为了维护期货市场稳定，促进期货市场健康发展，必须对期货市场实施有效监管。

二、我国煤炭期货市场法律监管现状

（一）煤炭期货市场依托的法律法规

目前，针对煤炭期货市场进行的国家层面的专项立法仍未出台，主要依靠期货市场的一般性法律及法规对煤炭期货市场进行管控。这些法律和法规大致可以划分为三个层面：

第一，《期货交易管理条例》（以下简称《条例》）和以中国证券监督管理委员会（CSRS）（以下简称“中国证监会”）颁布的部门规章、规范性文件。第二，各个期货交易所制定的规则。期货交易所规则由会员管理办法，交易、结算、交割细则，风险控制办法，违规处理办法等实施细则组成。主要有《大连商品交易所交易细则》《大连商品交易所交割细则》《郑州商品交易所期货交割细则》《郑州商品交易所期货交易风险控制管理办法》《郑州商品交易所违规处理办法》等。[1 ]第三，中国期货业协会依据期货市场法规，制定行业行为准则、职业道德等自律性规则，主要包括：《中国期货业协会会员管理办法》《期货从业人员执业行为准则》《期货从业人员资格管理规则》等。[2 ]

（二）监管的主要内容

1. 监督管理机构的职能及交易风险管理办法

主要规定了国务院期货监督管理机构的立法权和执法权。制定有关期货市场监督管理的规章、规则管理办法等；对基本交易制度的监督职能，包括对品种上市、交易、结算、交割等期货交易及相关活动的监督管理职能；对违反市场监督管理法律、行政法规的行为进行查处。

规定了期货交易所对煤炭期货市场的交易、结算、交割进行监管；通过制定和执行风险管理制度和在异常情况下采取紧急措施对风险的监控；制定会员管理办法，对会员业务进行管理，对会员违规行为的处置。交易风险管理办法主要有保证金制度、涨跌停板制度、大户报告制度等。[3 ]

2. 对期货市场参与者的监管

主要针对期货交易所、期货经营机构、从业人员等煤炭期货市场参与者的准入、业务规则和监管进行了相关规定。期货交易所是煤炭期货进行交易的重要场所，《期货交易所管理办法》对期货交易所的设立、变更和宗旨，组织机构，如何进行会员管理，以及其基本业务规则和如何对其进行监督管理都做了规定；期货公司根据煤炭期货投资者的委托进行煤炭期货交易，《期货公司管理办法》对期货公司的设立、变更、终止、公司治理、经纪业务规则、客户资产保护以及如何对其进行监督管理进行了规定；期货从业人员为煤炭期货交易提供服务，《期货从业人员管理办法》对从业人员的从业资格取得和注销、职业规则以及如何对其进行管理进行了规定。

三、我国煤炭期货市场面临的法律监管缺失问题及主要表现

（一）依托的法律体系尚不完备，缺乏投资者保护制度的相关法律规定

当前我国出台的规制煤炭期货市场的法律法规主要涵盖了两大立法体系，一类是由国务院颁布的行政法规，另一类是中国证监会所制定的规章及其他规范性文件。在这些法律文件中，处于最高级别的仍然只是国务院所制定的《期货交易管理条例》，但其法律位阶仍属行政法规范畴，立法层级效力较低。与法律相比，行政法规和行政规章的制定程序和执法程序都缺乏足够的严肃性和全面性，而煤炭期货市场自身又充满了风险性，如果不能对其在层级效力较高的法律层面做出规制，则有可能影响煤炭期货市场的健康发展。实际上，对于这一问题，早在2008年国际金融危机后，世界银行和国际货币基金组织对我国金融体系稳定性评估之时，既对我国期货市场基本制度给予了肯定，也明确指出我国期货市场存在法律层级不够的问题。因此，我国有必要尽快出台一部专门的《期货法》，以规制煤炭期货市场运行中可能出现的风险。

此外，在我国目前的既有立法中，投资者保护制度体系这一领域仍处于一片空白。然而，如果立法上缺失投资者保护制度体系等方面的规定，不能保障其在煤炭期货交易过程中的合法权益，则势必会打击投资者参与煤炭期货市场的热情，这同样也会制约我国煤炭期货交易市场的良性发展。因此，为了防止这种不利局面的产生，应尽早在立法体系上创设并且完善投资者保护制度的相关设计，从而将投资者的权益纳入法律体系保护之中。

（二）法律监管机构定位不清，阻碍监管机构既定作用的发挥

中国证监会作为监管煤炭期货市场的重要机构，根据《证券法》的授权，是国务院证券监督管理机构，根据法律授权享有规章制定权、行政监管权和准司法权。但在1998年三定方案中（比《证券法》对国务院证券监督管理机构的授权要早），中国证监会被定性为国务院直属事业单位。事业单位的法律性质决定了它不具有规章制定权、行政监管权和准司法权的履行职权，与国务院证券监督管理机构的职权行使存在矛盾。同理，仅依据《条例》授权，中国证监会作为国务院期货监督管理机构也不具有对期货市场的规章制定权、行政监管权和准司法权的履行职权。将中国证监会定位为事业单位，是在政府主导资本市场发展和管制的初期，为区别一般行政部门，体现市场监管理念的一种选择。在我国资本市场发展初期，这种体制设置充分体现了先进市场化监管理念的不断深入。随着市场的发展，监管工作日益复杂，“过渡式”的法人类型设置已无法适应现实的监管环境。在对煤炭期货市场实施监管过程中，这一矛盾依然存在，将会影响监管效果。

（三）既有的煤炭期货市场监管体系未能充分发挥自律监管的作用

要想促进煤炭期货市场的健康运营与发展，则必须在监管模式上实现双管齐下，一方面，政府监管对于煤炭期货市场的有序运行有着不容置疑的突出作用，但与此同时，作为政府监管的必要补充，自律监管对于煤炭期货市场也同样有着不言而喻的重要意义。自律监管，尤其是来自期货交易所的监管，有利于煤炭期货市场的健康运营。在当前我国煤炭期货市场的自律监管体系中，主要的自律监管框架是由中国期货业协会和期货交易所共同搭建的。因此，中国期货业协会和期货交易所自然也就成为了我国当前对煤炭期货市场进行自律监督的主体。然而，需要引起我们注意的是，与自发演进中渗入政府干预的欧美期货市场不同，我国期货市场从建立起就一直由政府强力推进：从期货市场的试点、整顿到稳步发展，从交易规则的设计到交易所的治理结构，从自律管理到整个市场的运行监管，政府干预都参与其中。因此，结合实践情况来看，以中国证监会为代表的政府机构对中国期货业协会和期货交易所的过多干预，将有可能导致自律监管主体丧失其本应相对独立的监督地位。而由于缺乏《期货法》这样的专门性法律对自律监管模式进行法律层面的保障，将有可能使得自律监管这一重要监督模式趋于虚化。

具体而言，虽然表面上我国煤炭期货市场的具体规则主要由期货交易所制定，但根据现行《条例》第七条规定期货交易所的负责人由国务院期货监督管理机构任免，行政色彩很浓厚。《期货交易所管理办法》第六章规定期货交易所的章程修改、品种上市、对违规行为制定查处办法等权力也都取决于中国证监会，过多地限制了交易所在煤炭期货市场管理中的权限。我国没有通过法律合理安排政府监管与自律管理之间的分工及相互关系，因此，需要通过法律形式明确限制管理机构的职权范围，才能确保自律组织运用周密、合理的自律规章来保证会员和市场的规范运行。

四、完善我国煤炭期货市场法律监管体系的可行路径

（一）在法律层面建立并且完善投资者保护制度体系

从目前世界各国资本市场监管体系运作的情况来看，普遍存在将投资者保护制度置于优先地位的倾向，这是因为投资者保护制度在很大程度上决定着期货市场能否实现良性发展。因此，我国需要由一部专门的《期货法》在国家法律层面建立完善期货投资者保护制度体系，以便带动更多类型、数量的合格的投资者加入我国煤炭期货交易中，从而实现市场投资者结构的优化。

为了促进煤炭期货市场的持续、健康发展，应尽快出台一部专门的《期货法》，并且通过《期货法》等相关法律条文，对投资者适当性管理进行原则性规定。期货经营机构在履行投资者适当性义务时，应遵守两大原则：一是了解客户情况原则，即在向客户提供投资建议时，应当从客户的年龄、职业、投资知识与经验等方面获知客户的投资目标、风险承受能力、财务状况及其他相关投资信息。二是公平对待客户原则，即期货经营机构应以客户公平交易为基础，开展客户服务工作。通过明确区分不同产品类型适用不同的适当性的立法方式，并对个别类型产品的适当性做出特别要求。[4 ]根据期货产品条款及特征的复杂性，将期货产品分成特定投资产品和除外投资产品两大类，不同产品适用不同的投资者适当性管理。

与此同时，要以投资者权益保护和救济为核心，在现有投资者适当性制度、销售适当性基础上，整合形成适用于期货市场的投资者适当性办法、产品销售规则，制定期货投资者保护基金条例、公益机构支持投资者维权诉讼管理办法等规章。投资者保护是期货监管的目标之一，期货监管部门要重视对投资者理性投资意识的培养及不当损失的救济。要确保投资者拥有充足信息，让投资者知晓其对自己的投资负有主要责任，告知其应谨慎选择期货经营机构；要加大对期货产品包括咨询服务的监管，提高透明度和信息效率，从而能够及时准确地反映市场行为，同时杜绝隐蔽费用、条款滥用和欺骗行为。充分发挥协会的投资者保护作用，由期货监管部门和期货业协会、期货投资者协会各司其职，形成层次清晰、相互协作的投资者保护体系。

（二）在法律层面及早明确监管机构的定位

考察目前世界各国的立法现状，普遍存在着强化期货监管机构独立性的趋势。一方面，确立期货监管机构的独立性，有助于实现监管机构既有作用的发挥，而另一方面，强化监管机构的独立性地位又有助于期货市场的正常运行与良性发展。各国之前的做法和经验为我国提供了可以参照的模板和向度。而鉴于中国证监会的法律定位是以独立规制理念为基础的，这也在理论层面上为我国强化煤炭期货监管机构的独立性地位扫清了法律障碍。但是，有一点必须清醒地认识到，与其他国家的资本市场发展进程相比，我国的市场发育存在着一定程度上的特殊性。因此，西方独立式规制机构模式并不完全适用于我国。结合当前的实际情况，可行的模式是将监管机构的定位置于政府机构序列之内，即优先在政府机构序列内确立并且强化监管机构的特殊性地位，以便于日后监管工作的开展与进行。可以从三个层面有序进行这一工作：第一，作为煤炭期货市场监管领域的基本法律，《期货法》对煤炭期货市场的健康发展起着举足轻重的作用，有必要在制定《期货法》时对中国证监会作为期货监管机构进行授权，从而在法律上确立中国证监会的主体性监管地位。第二，重新拟定中国证监会的《三定方案》，所谓“三定”，即规定主要职责、规定内设机构、规定人员编制。作为政府机构改革的主要内容，中国证监会也必须落实三定方案的主旨和精神，以便于中国证监会监管作用的落实和发挥。第三，就目前而言，将中国证监会定性为国务院直属事业单位这一定位仍存在主体属性模糊不清的隐患，实则应当将中国证监会定性为国务院的特使机构，以使其区别于一般的行政机关。中国证监会的运作模式和市场作用显然也不同于普通的行政机关。只有明确监管机构的定位，才能更好地运用监管权，更有效地对煤炭期货市场进行监管。

（三）在法律层面尽早认可自律监管的法律地位

实际上，为了保障煤炭期货市场的健康发展，应该充分发挥政府监管、自律监管等多重监管模式的优点，使其共同作用于煤炭期货市场，以达到监管效果的最大化。政府监管具有权威性、强制性等优点，能有效克服市场的不足，对于市场的稳定运行发挥着独特的作用。[5 ]然而，当前政府监管机制是在违法行为发生后再进行事后监管，具有某种程度上的被动性，这就有可能影响既有监管效果的发挥。鉴于此种情形，实则需要采取某种事前监管模式与之相配套，从而实现对煤炭期货市场事前与事后两个层面上的双重监管，这样不但有效弥补了政府监管这一事后监管模式的缺点，而且有利于实现对煤炭期货市场的多角度、多层面的立体性监管。就我国当前事前监管模式缺失的现状，应该确立法律监管这一事前监管模式的法律地位。针对在煤炭期货市场中自律监管无法可依的窘境，在制定并出台《期货法》时，应该明确规定相关期货行业协会（包含期货交易所）的自律监管权力，以便于自律监管工作的正常开展与进行，从而充分落实相关机构的自律监管权限。当然，增加自律监管权并不意味着要完全否定政府监管权力的合法性。实际上，作为两种截然不同的监管模式，政府监管和自律监管都有其优势与特点。从现阶段出发，我们必须在法律框架内对两者之间的关系进行合理调适，并且对两者的职权范围做出明确划分。根据我国当前的实际情况，一方面，我们要充分保障既有政府监管方式的作用范围，而在另一方面，又有必要顺应煤炭期货市场的发展潮流，将部分监管权力转移至自律监管机构身上。这一转移方式可以通过行业立法或者授权立法的方式实现。而在期货监管机构与自律监管主体的关系问题上，期货监管机构应当适当收缩作用范围，以便于自律监管机构独立监管作用的发挥，从而在整体上促进煤炭期货交易市场的培育与发展。[6 ]

五、结 语

作为市场经济高度发展的必然产物，煤炭期货市场对保障相关产业和国民经济的平稳运行而言，具有十分重要的意义。然而，煤炭期货市场作为期货市场的一部分，又存在着相当程度的风险性，只有通过有效的法律监管才能使其发挥应有作用。由此可见，构建现行煤炭期货市场的法律监管体系，是我国煤炭期货市场法治建设的必然选择。只有在法律层面上明确监管机构的定位及其职权、完善期货投资者制度保护体系、确立自律监管的法律地位，方能保障我国煤炭期货市场的健康运行，也必将进一步促进我国市场经济的完善和发展。

参考文献：

[1]柴丽丽.论煤炭期货市场的法律监管[D].太原：山西大学，2009.

[2]彭丽萍.我国期货市场法律监管问题及对策研究[D].武汉：华中师范大学，2014.

[3]李时运.新形势下期货期权风险管理研究[J].经贸实践，2015（8）.

[4]余世文.我国期货公司经营之道分析[J].当代经济，2013（1）.

[5]张玉智.我国期货市场监管体系优化研究[J].长春工业大学学报，2010（7）.

[6]马海琨，刘传哲.中国煤炭期货市场构建研究[J].中国煤炭，2006（12）.

[责任编辑：杨 彧]

Current Situation and Improvement Path of Legal Supervision on the Coal Futures Market

Lian Rui Long Huimin

Abstract： As a mature product of modern market economy， coal futures market has become a hot topic in both economics field and legal field. The coal futures market is of great risk； therefore， legal means should be adopted to supervise it. As of the current supervision system， there are many problems； such as， lack of protection of the investor， lack of clear supervision mechanism and lack of self-supervision. Thus we must improve our legal system and make futures law to ensure the smooth operation of coal futures market. By making law， we will establish and improve the investor protection system. By making law， we will make clear the orientation of supervision institutions.

Key words： Coal Futures Market； Legal Supervision； Legislation System