善治政府:当代中国政府行政改革的目标愿景

摘要：对于正致力于推进政治现代化的当代中国来说，政府建设和政府发展的主要任务就是改革传统的以命令-服从、高度集权、党政不分为特征的统制型政府行政模式，打造以服务、责任、有限、效能、法治、透明、诚信、节约的善治政府。探索善治之道，迈向善治政府，是当代中国政府行政改革的目标取向。

关键词：善治；政府行政改革；目标愿景

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1004—0544(2010)02—0079—03

全球化时代人类政治生活最引人注目的变化之一，便是政府行政过程正在从统治(government)走向治理(governance)，从善政(good government)走向善治(goodgovernance)。探索善治之道，迈向善治政府。便成为当今世界各国行政改革和政府创新的目标指向。对于正致力于发展社会主义民主，推进政治现代化的当代中国来说，政府建设是当代中国政治建设的关键环节，政府改革也是当代中国政治改革的焦点与难点。当代中国政府建设和政府发展的主要任务就是改革传统的以命令-服从、高度集权、党政不分为特征的统制型政府行政模式，打造以服务、责任、有限、效能、法治、透明、诚信、节约的善治政府。

所谓统制行政，即意味着以命令一服从为行政逻辑。以高度集权、全能主义为主要特点的行政模式。由于受高度集中的计划经济体制的影响，建国后的政府行政体制运行带有比较明显的党政不分、高度集权、全能政治的特点和倾向，这在建国初期特定的形势下有其形成的历史必然性和积极作用，但其内在缺陷的日益发展则成为“文革”时期国家机关瘫痪、政治制度病变的潜在致因。统制行政模式的主要特点有三。

党政合一。由于中国共产党对在长期的民主革命时期所形成的党政军一体化模式的路径依赖，再加上受前苏联体制的影响，建国后党不自觉地走上了以党代政的路向。其实在建国初期，党曾意识到党政应适当区别、科学分工，但在实践中以党代政、党政不分的问题一直没有得到有效的解决。党对国家政权机构的全面领导、党政不分、以党代政、党政合一是建国之后很长一段时期中国政治体制运行的突出特征。主要表现在党对行政、司法、经济等各项工作的全面、集中、一元化领导，党的领导人多重兼职，党委对政府工作的对口领导制度等。党政合一使得政治运行机制中党政两套机构、两个系统同时管理国家，导致机构膨胀、职责不清、互相扯皮、人浮于事。

高度集权。建国后中央高度集权的政府管理体制的形成与党政合—关系的形成一样，有其历史必然性。一是新中国继承的是一个千疮百孔的烂摊子，国内民生困顿、经济赢弱、百废待兴，国际上又面临西方国家的经济封锁和敌视，生存环境紧张。严竣的客观形势需要国家和党中央进行集中、统一、高效的领导。二是计划经济体制确立的逻辑必然。受前苏联计划经济体制当时所发挥巨大绩效的鼓舞。同时也为适应国内大规模经济建设的需要，建国后以毛泽东为核心的第一代中央领导集体，效仿前苏联在中国建立起了一套以生产资料公有制为基础的高度集中的计划经济体制。其管理对象囊括各部门、各行业、各地区、各企业，管理领域涵盖生产、流通、分配、消费等各运转环节，管理模式强调自上而下的集中统一规制。这种经济体制上的中央高度集权与领导体制上的党政不分、以党代政相结合，就最终导致了权力从社会集中于政府、在政府集中于党委，在党委集中于一把手个人。高度集权的行政管理体制如果缺乏合理的权力监督制衡。就很容易导致权力运行的任意性和国家治理的人治化。

全能主义。按照美国著名政治学家林茨的界定。纯粹的或者理想的全能主义体制具有四个鲜明特征：(1)消除了几乎所有以往存在的政治、经济和社会的多元化；(2)拥有一个统一的、明晰的、指导性的、乌托邦式的意识形态；(3)有广泛而深入的动员；(4)政治权威的竟里斯玛型。“当然。林茨同时指出，现实中的全能主义政体都是一些接近的近似体。从建国后政府体制的运行特征来看。有着比较明显的全能主义倾向：一是建国之后党和政府通过思想文化领域的批判和改造运动，牢固确立了马克思主义在意识形态领域的话语主导权；通过阶级改造也使得社会阶层结构趋于简单化。二是在长期的民主革命斗争中，中国共产党积累了丰富的阶级动员和政治动员经验。建国后党和政府通过土地改革、抗美援朝、镇压反革命三大运动，“三反”“五反”运动，对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造等一系列频繁的政治运动，形成了政府对社会广泛、深入、高效的政治动员。国家权力对社会的全面渗透和控制使得社会高度国家化、政治化。三是基于对毛泽东的人格崇拜而形成的“克里斯玛型”或“超凡魅力型”政治合法性，一直到毛泽东逝世都一直是党执政的主要基础。全能主义无疑与自由、民主、法治、分权的现代政治文明的基本精神是相悖的。

对于建国初期的中国来说，统制型政府行政模式有其存在的逻辑必然性和历史合理性。但是从社会政治发展的远局来看，合理长效的政府行政机制则需在发挥执政党的政治领导地位的同时，科学划分党政职能；在保证中央统揽全局的同时，充分发挥地方各政府、各部门、各企业的积极性主动性：依法规约权力与权利的合理界限，实现国家与社会、政府与公民的良性互动。统制行政则潜孕着深刻的弊端：不利于调动企业积极性，不利于激发社会活力；易导致政府职能混乱、效率低下。机构膨胀；易滋长官僚主义、专制主义等。这种潜在缺陷在“文革”期间演绎到极致，不仅导致了国家机关的全面瘫痪。而且还导致了社会主义民主建设的严重挫折和社会主义政制的严重病变。

“文革”结束后，以邓小平为核心的当代中国改革者们在启动和推进经济体制改革的同时。也相机启动了政府行政体制改革。1982、1988、1993、1998，2003，2008年，我国先后展开了六轮大规模的政府行政改革运动。这六次大规模的改革运动虽各有侧重，但基本围绕着五大内容推进。

转变和明确政府职能。即转变过去计划经济体制下无所不管、无所不包的全能政府思维，确立服务政府理念。在发展社会主义民主政治和发展社会主义市场经济条件下，政府的职能主要有四项：进行宏观经济调控：加强市场监管，维护市场秩序；提供公共物品；进行社会治理。政府须明确自己的职能，集中精力管好自己份内之事。

理顺政事企社关系。理顺政府与企业，政府与市场、政府部门与事业单位、政府与市场中介组织之间的关系始终是当代中国政府行政体制改革的难点。其重点在于：(1)推进政企分开。市场经济条件下政府与企业、政府与市场之间必须职责明晰，政府不应当担负市场“运动员”角色。而应当保障企业的经济主体地位，尊重企业的自主生产经营权，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，为市场经济的健康运行创造良好的发展环境。(2)推进政事分开。长期的政事不分不仅导致政府负担过重，人员臃肿，职责混乱，而且造成

事业单位公共服务和社会公益职能蜕化，官僚主义和逐利主义盛行，日益难以适应社会日益增多的公共服务需求。事业单位改革伴随着行政体制改革虽已进行多年。但进展仍相对滞后缓慢，其进一步深化势在必行。推进政府与市场中介组织分开。作为政府与企业之间的桥梁纽带，企业之间、企业与市场之间的联络沟通器，中介组织是现代市场经济运行机制的重要组成部分。由于我国市场中介组织的兴起较晚，发育尚不成熟，中介组织和政府的关系还尚未理顺。市场中介组织的规范化、制度化、法律化水平比较低，且多数缺乏独立性。依附或隶属于政府机构及其职能部门。这不仅妨碍了市场中介领域公平竞争、优胜劣汰秩序的形成，而且还使得市场中介组织易受政府机关和职能部门的支配和操纵，成为政府逐利的工具。推进政府与市场中介组织分开，加强中介组织的规范化建设是行政改革的要务之一。

改革行政审批制度。随着社会主义市场经济体制的确立和发展。我国原有的行政审批制度的弊端日益突出，如审批事项过滥、审批程序繁琐、利用审批乱收费、滥用审批权力等等，不仅成为市场经济顺利发展的瓶颈和妨碍，而且还成为权力“造租”、“寻租”等腐败现象滋长蔓延的深层次制度根源。因此，深化行政审批制度改革，解决行政审批过多过滥的问题，是政府行政改革的重要内容。从1998年开始，中央和全国许多地方相继开展行政审批制度改革，并初见成效。

深化政府机构改革。政府机构改革的目的是精简行政机构、提供行政效率。改革开放以来，在邓小平提出的精简机构是一场革命的思想指导下，中国先后发起了6轮政府机构改革。当前第六轮政府机构改革正在进行中，其任务就是针对当前政府部门的机构重叠、职能交叉、人员臃肿、政出多门、权责脱节的问题，对政府机构及其职能进行整合、兼并、重组、优化，探索实行职能有机统一的大部门体制，完善行政运行机制。

加强政府法治建设。改革伊始，政府建设就包含了法制化、规范化建设。随着党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，推进依法行政、建设法治政府在政府行政改革的目标体系中的地位更加凸显。近年来，党中央和国务院先后制定颁布了《关于全面推进依法行政的决定》(1999)、《全面推进依法行政实施纲要》(2004)、《中华人民共和国行政许可法》(2004)、《中华人民共和国公务员法》(2006)、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(2008)等法律法规和文件，为规范政府行政行为提供了法律依据，也表明了党和国家建设法治政府的决心。

总的来看，改革开放以来，党和政府围绕着以上主要内容大力推进政府和行政制度改革。取得了比较明显的效果。但是由于历史上“官本位”和“权力本位”传统行政理念的深层积淀，政府本身的自利性和公益性的张力，长期以来统制型政府模式下所形成的制度变迁的路径依赖等等原因，导致现实中的政府发展和政府建设仍然存在诸多矛盾和问题。从当前经济政治发展所提出的客观要求来看。我国现阶段的政府行政体制改革仍然相对滞后，主要表现在：(1)党政职能交叉问题仍然普遍存在。党的主要任务是对整个国家进行政治、思想和组织的统领，而不是直接陷入行政管理的琐碎事务中。(2)国家政权机关间职能混乱、权责脱节的现象仍大量存在；政府的公共服务职能需要进一步强化；政企、政事、政社之间的权责仍需厘清、关系尚未完全理顺。政府机构仍需精简“瘦身”。政府机构历经多轮改革，却仍未能走出“精简—膨胀—再精简一再膨胀”的怪圈。政府财政支出不断攀升，行政运行成本居高不下。(4)行政行为失范还比较严重。因政府部门的行政不当、执法不公、与民争利所引发“官民冲突”频频见诸报端。(5)行政审批项目过多、手续繁琐、效率低下的问题仍然存在，深化行政审批制度改革依然任重而道远。(6)政府在公共产品和公共服务提供中的缺位现象仍然比较严重；地区之间、城乡之间公共产品和公共服务供给不平衡现象仍然比较突出，等等。

作为政治生活的主体，政府是经济社会发展的主要驱动力，政府发展也是政治发展的核心与关键。面对当前政府行政体制改革相对于社会经济发展的滞后现状，加强政府建设，打造与社会主义市场经济体制的客观要求相适应、与现代政治文明发展方向相一致的现代善治政府，成为当代中国政府行政体制改革的重要目标与任务。所谓善治“就是使公共利益最大化的社会管理过程”。对于始终以“执政为民”为宗旨的中国共产党来说，打造奉服务、责任、效能、法治、诚信为价值圭臬的善治政府是当代中国政治文明建设的题中应有之义。具体来说，善治政府的行政价值追求包括以下内容。

服务。这是善治的首要价值取向。善治要求政府牢固确立公民本位、权利本位、社会本位理念，以全心全意为公民和社会提供公共产品和公共服务为根本宗旨，并把公民的满意度作为自身能力绩效和合法性水平的标准。

责任。公共权力由民所授，服务于民。政府作为公共权力的行使者，必须对作为权力本源的社会公众负责，接受公众监督；政府公职人员必须具有强烈的责任感和敬业精神，必须对公民的诉求作出及时的回应和反馈，努力提高政府公共服务的质量和效率。

有限。有限政府要求在行政权力和公民权利之间依法规界，对私人空间依法保护，防范公共权力的僭越和失控；要求对政府职能清晰定位。减少政府对微观经济运行的干预，把政府职能转移到主要进行宏观经济调节、市场监管、社会管理、提供公共政策和公共服务上来。

效能。效能包括行政效率和政府能力。一个与社会主义市场经济相适应的善治政府，应该是一个机构合理、管理科学、反应迅捷、治理高效的政府。一个与超大、后发外生型现代化中国相适应的政府还应当是一个“强政府”，即拥有强大的政府能力。包括政治合法化能力、社会动员与政治整合能力、社会资源汲取能力、政策创设和贯彻能力、社会价值的公平分配能力、市场监管和社会秩序维护能力、公共产品和服务供给能力、社会利益协调与沟通能力、公共危机治理能力等等。

法治。政府的运转和一切政府公职人员必须严格遵守法律，尊重法律，依法行政；坚持法律面前人人平等，任何人都不能有超越和凌驾于法律之上的特权：任何政府官员和公职人员都不能以权代法、以权越法、以权压法。

透明。政府机关及公职人员的一切行政活动，从政策制定到政策实施、从行政立法到行政执法、从施政方案到施政行为、从公共开支到社会服务等等，政府行政过程的每一环节及其相关信息(除了涉及国家机密和个人隐私外)，必须做到公开、公正、透明，尊重和保障公众的知情权，参与权、监督权。使政府行政过程时刻置于社会公众的监督之下、公共权力时刻运转于阳光之下。

诚信。诚信是善治政府的基本品性。诚信政府要求政府部门认真履职，积极作为；要求政府部门言行一致，坦诚对民，取信于民；要求公共政策必须保持连续性和相对稳定

性，不能朝令夕改，让民无所适从；要求政府公职人员严格自律、令行禁止、率先垂范。

节约。节约与铺张浪费、讲排场、搞“政绩工程”、“形象工程”相对照，节约意味着勤俭行政，以尽可能低的行政成本，为社会提供尽可能多的公共产品和公共服务，产出尽可能高的社会效益；意味着在精兵简政、压缩管理费用的同时保证和促进政府机构干练高效，运转流畅；主张树立生态文明观念，减少能源消耗，提高资源利用效率，加强生态环境保护，增强国家可持续发展能力。

如何打造善治政府?笔者认为，就当代中国政治改革的客观实际来说，达至善治政府的优选路径，就是加强政府行政制度建设、推进政府行政制度创新。具体来说。必须进一步健全完善政务公开制度、行政问责制度、公示制度、听证制度；健全完善政府和社会、公众之间的沟通机制。自下而上的信息反馈机制，政策过程的公众监督和参与机制；建立健全服务型政府的绩效评估机制和监管机制；探索灵活高效的公共服务提供机制。适时因地制宜地推进公共服务的市场化、民间化、社会化；建立健全政府公职人员的激励机制和奖惩机制，充分调动公共服务部门和公务人员提供服务的积极性和主动性，等。

打造善治政府，还必须大力推进作为非正式制度的政府文化建设，树立服务、法治、民主、责任、效能、诚信的善治政府理念，培育与善治政府相契合的行政文化和治理文化。具体来说，在施政理念上，要从“命令—服从”、“治民”、“权力本位”的传统管控理念向“回应-服务”、“治官”、“权利本位”的现代服务理念转变；在治理主体理念上，树立多元治理理念。从单纯以政府为主体向政府与民间组织、社会团体、私人部门等实行协同合作、共管共治转变；在政府职能理念上，强化公共服务意识。需指出的是，强化公共服务职能，并非摒弃统制职能，而是政府职能重心的转变和挪移，即从“计划—控制型”向“规制一服务型”转变，以规制治理为手段，以公共服务为目的。

打造善治政府，还必须有计划、分步骤地进行，要在时间上统筹规划、合理布局。逐步展开；空间上关注地区差距的现实，重点突破，梯次推进。此外，还必须积极培育现代公民社会。只有在公共精神彰显、权利观念张扬、参与意识觉醒的现代公民社会的基础上，才能在国家与社会、政府与公民之间建构起良性有序、协商合作的双向互动关系，才更有可能实现善治。