当代中国对外援助的变化发展及思考
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【摘要】当代中国在半个多世纪的对外援助中,经历了初始阶段、发展阶段和急剧增长阶段,给予了发展中国家大量的物质和经济技术援助,有力地推动了世界的和平发展。并在对外援助的实践中逐渐积累了对外援助应融入国际大环境、兼顾国家利益、符合市场规律、建立理论体系等重要经验与认识。
【关键词】当代中国 对外援助
【中图分类号】D820【文献标识码】A【文章编号】1009-9646(2008)10(b)-0167-02
在国际政治和国际关系当中,对外援助是一个国家对外战略的重要组成部分。当代中国作为正在发展中的社会主义大国,不论是在非常困难的过去还是在经济迅速增长的现在,都给予了发展中国家无私的积极的经济援助,为世界的繁荣与和平做出了应有的贡献。总结过去展望未来,中国的援外工作才能科学地把握新世纪的国际关系,在经济全球化的浪潮中求得与受援国双赢的成就。
中国对外援助始于1950年。改革开放前的28年(1950年─1978年)中国对外援助经历了初始阶段、发展阶段和急剧增长阶段,逐步发展形成了以单向无私援助为主的对外援助政策。这一时期中国所提供的贷款一般都是无息贷款,对外援助的方式一般为物资援助、现汇援助、成套项目援助、技术援助等,以帮助受援国或抗击外来侵略,或恢复家园建设,或发展经济,或改善人民生活等。
1950年至1963年是中国对外援助的初始时期。建国之初,中国政府在“一边倒”的外交政策下初步实施对外援助,向邻近周边国家提供直接的军事援助和一般物资赠送援助。1950年朝鲜战争爆发,中国立即给予其战争费开支人民币62亿元。1953年7月朝美停战,中国承诺将于1954年至1957年再无偿赠送其8亿人民币;越战期间的1950年至1955年,中国对越南总共提供了9.67亿人民币的援助;1956年至1959年,中国无偿援助蒙古1.6亿卢布;1954年中国与阿尔巴尼亚签订了《中国给予阿尔巴尼亚无息贷款的协定》,用于提供物资援助;1956年至1957年,中国无偿给予柬埔寨价值8亿柬元的物资和商品。这一阶段,中国还开始发展对外的经济技术援助,如帮助朝鲜派遣技术人员,提供设备,帮助朝鲜恢复交通运输和工农业生产;援助越南建设和改造18个工业企业项目;与蒙古、阿尔巴尼亚、柬埔寨、尼泊尔、也门等签订了经济技术援助的协定书。从1961年到1962年,中国对外援助支出合计为137300万元,连同前三年的对外援助支出,五年总计236200万元。预计到1964年底,中国的对外援助共计支出人民币六十六亿七千万元。
1964年至1970年是中国对外援助的发展阶段。对外援助的规模和内容比前一阶段都有较大的发展,受援国数量增加,援助金额增大。在继续向原来老的受援国提供援助的同时,又向坦桑尼亚、赞比亚、民主也门、罗马尼亚等11个新的受援国提供了援助。较为显著的成效还表现在成套项目援助的较大发展,一共帮助20个国家建成了313个项目,比初始阶段增加了210个,并且新承担了一大批项目,包括坦赞铁路、朝鲜平壤地铁、阿尔巴尼亚冶金联合企业等技术复杂的大型项目。
1971年至1978年的八年中,中国对外签订的援款额、实际对外援助支出额和受援国家均大幅度增加。期间,在继续向原来受援国提供援助的同时,又向36个新的受援国提供了援助,范围从亚洲、非洲地区扩大到拉丁美洲和南太平洋地区。1971年至1975年,中国对印支三国的经济技术援助占同期对外经援总支出的43％;1965年印巴战争后,中国向巴基斯坦提供了大量的无偿军事援助;1963年起中国一直向非洲各国派出医疗队。这一阶段还完成了援外成套项目建设任务,共帮助37个国家建成了470个项目,超过前16年(1955-1970年)建成项目数的总和,成套项目和技术援助支出比前16年总和约增加一倍。1970年,中国签订的各种形式援助协定的总额猛增到53.68亿元人民币,其中无偿援助24.34亿元,占援助总额的45%,这一年度实际交付的对外援助为22.59亿元,占国家财政支出比重的3.5%。特别是1971年至1975年对外援助支出占同期国家财政支出的比例达5.88%,其中1973年国家财政对外援助支出达到57.98亿元,是建国以来对外援助比重最大的一年。
1978年十一届三中全会后,中国全面实行改革开放,经济建设成为国家工作重心,对外援助政策也适时作了调整,由单向无私援助逐步转向平等互利基础上的各种形式的发展援助与合作,由以政治利益为主导的对外援助转变为经济利益为主导的宽领域、多层次、多渠道的援助合作。这一时期的援外工作分阶段进行了合理的调整与改革,提出了“平等互利,讲求实效,形式多样,共同发展”的新的援外原则,同时在充分考虑发展中国家情况的基础上,又提出援外合作的八字方针“守约、保质、重义、薄利”。在向更多的第三世界国家提供力所能及的援助的同时,重点发展各种各样方式灵活实用的经济援助与合作,积极扶持企业作为对外援助的承载主体。
1980年至1990年对援外管理体制与方式进行了调整,主要有:将援助同联合国的多边援助、受援国自筹部分资金、国际金融组织或第三国援助等相结合,在投入较少援款的情况下推动互利经贸业务;因地制宜地对不同项目采取技术合作、管理合作、代管经营、合资经营等方式;在援外项目实施阶段,由试行投资包干逐步发展到试行承包责任制,等等。80年代,中国向非洲国家提供了20多个援助项目,着重发展中小型生产项目。从1978年到1990年,中国同西亚北非地区十多个国家签署工程承包和劳务合作合同总数2639个,总合同额56亿。
1991年至1994年对外援助与发展多双边互利合作的经贸关系相结合,对外援助的方式更为灵活,援助的项目更加实用。例如,重点建设生产性项目;促进中国企业与受援国企业合资、合作经营生产性援助项目;将一部分援外资金与联合国发展机构的资金相结合,开展发展中国家间的技术合作等。这一时期的对外援助项目中,成套项目占60%,同时又设立了多种形式的援助专项资金,增加形式多样、灵活、及时的小额赠送。
1995年至今是中国援外工作进行全面改革并逐步走向多元化发展的时期。90年代,中国已逐步建立起社会主义市场经济体制,许多发展中国家也实行了经济自由化和企业私有化。因此为使有限的援外资金发挥更大的效益,对援助方式进行了重点改革。其一,推行政府贴息优惠贷款。由中国向受援国提供具有援助性质的优惠贷款,国家用援外经费贴息,以扩大对外援助的规模,提高援外资金的使用效益,推动双方企业的投资合作,带动中国设备、材料和技术出口。1995年至1998年,中国已同41个国家签订了50笔优惠贷款,接受这种援助方式的国家从非洲发展到亚洲、拉丁美洲和南太地区岛国。至1997年底,受益于此援助方式的项目包括赤道几内亚森林开发和木材加工项目、坦桑尼亚合资纺织厂、科特迪瓦汽车组装项目、加蓬林业开发和木材加工及制药厂等项目、喀麦隆拖拉机组装厂项目等等。其二,援外项目采取合资合作方式。其三,提供经济技术培训。1983至2005年,中国向100多个发展中国家和10多个国际组织提供了多边援助,涉及金额近6000万美元,培训内容涉及农业、畜牧、渔业、小水电、机械、医疗卫生、气象、民航、农田水利、沙漠治理、粮食加工等几十个专业,培训各类技术人员近3000 人。2005年是中国对外援助比较突出的一年,中国政府共向20个国家提供了26笔人道主义援助,其中向印度洋海啸受灾国提供援助, 是迄今中国最大规模的对外援助。2006年,中国政府同90个国家和国际组织签署援助协议共229笔。在37个国家新承担了51个成套项目,主要有:巴基斯坦中巴友谊中心、蒙古乌兰巴托体育馆、汤加首都中学、塞内加尔国家剧院、埃及投资服务大楼、非洲联盟会议中心等。新开工项目23个,主要有:柬埔寨政府办公楼、塔吉克斯坦沙尔—沙尔隧道、布隆迪高等师范学校、马达加斯加国际会议中心等。竣工项目18个,主要有: 巴基斯坦瓜达尔港一期、加纳公路改扩建、佛得角水坝、科特迪瓦议员之家、圭亚那国际会议中心等。
50多年来,中国党和政府十分重视并积极地履行对外援助,并取得积极的作用和成效。其一,中国的对外援助支持了受援国的民族解放运动,有助其政治独立和社会稳定,并维护和促进了世界和平与安全,促进了中国对外关系的发展,使中国在国际斗争中获得发展中国家广泛的支持,国际地位不断提高。其二,中国政府提出的对外经济技术援助的各项原则以及干涉别国内政、平等诚信的做法,为建立国际经济新秩序提供了基本准则,为开展新型的国际经济合作提供了成功的范式。其三,经济技术援助有利于中国企业走向国际市场,参与国际经济合作,有利于中国的经济发展。其四,中国的对外援助有助于提升中国的软实力。因为软实力发挥作用的前提是要通过善举和美德争取民心。2004年底,英国广播公司(BBC)在全球22个国家对2.3万多人进行的一项调查显示:近一半(48%)人认为“中国国际影响力”具有积极意义,比对美国的支持率高10%;全世界年轻人中对中国怀有好感的人所占比例则更高达58%。
半个世纪的援外工作中,中国也出现过这样那样的失误,收获了许多教训与经验。其一,对外援助应考虑国家利益。外援要根据整体的国家利益,同自己的全球战略和地区战略联系在一起,同时要注意寻找双方更多的共同利益。中国的对外援助曾过分地强调是“应尽的国际主义义务”,较少考虑中国国家的利益。在冷战结束后尤其是进入21世纪全球经济一体化的时代,面对国内东西部发展不平衡、贫富差距拉大的现状,对外援助应考虑到中国自身的利益而实事求是、量力而行,并以实现双方利益共同发展为最终目的而制定长远的战略目标。同时,对外援助要考虑到国家利益在受援国的不同与轻重而采取相应的措施,如安全利益与周边国家相关,经济利益更多地集中在亚太地区,政治利益往往需要非洲国家的相助,建立国际经济新秩序需要联合拉美国家。其二,对外援助应融入国际环境。在全球经济一体化的今天,中国与受援国之间应该是一种相互依存、共同发展的关系,应在国际背景下与其他援助国、多边援助组织沟通、切磋与合作,确立规范,实施规范。如可与世界银行、世界经合组织以及联合国开发银行等多边援助组织加强沟通与联系,为最大限度地争取多边援助组织对发展中国家的支持与援助,使得对外援助更有效率,更符合援助者的利益。其三,对外援助应尽快建立起科学的外援理论体系。中国过去在对第三世界的援助方面存在规模过大、范围太广、意识形态浓厚、援助主体单一、外援管理松散、资源效用低下、忽视企业和银行广泛参与等不足之处,一个很重要的原因就是中国对外援助的理论研究还未引起政府管理部门、学界与学者的高度重视,以致于至今没有形成对外援助的理论体系、科学规范的援外流程和完善的援外操作规程。因此需要尽快建立其对外援助的理论体系以指导援外实践,这是迫切需要解决的时代课题。其四,对外援助应符合市场经济规律。1961年中国政府设立了专门的政府机构──对外经济联络总局,以加强对外援助的归口管理。1971年后,为适应对外援助任务,中央要求地方建立相应的援外机构,以后中国26个省市的地方援外机构相继建立。随着市场经济的逐步发展,中国的对外援助由过去两国政府间的合作,更多向两国企业间的合作转化。而对于受援国来说,在全球经济一体化、各国私有化趋势的现状下,其政府已不再把援建项目看作是一种单纯的友谊赠予,而是在一定意义上看作外资引进,希望援建的项目在其经济发展中,求得最大效益,发挥良好效益。因此在平等互利的基础上,应更多地建立合资经营、合作经营的形式,采取管理合作、租赁经营、合资经营、合作经营、技术合作等为双方共同接受的合作方式。目前中国的对外援助中包含了这些形式,这样就可以有限的援外资金,给受援国带来经济效益的同时,使我们自身可利用两种资源、两个市场促进我国的经济社会的发展。
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