地方外交兴起的动因分析
时间：2021-02-11 07:55:41 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘要】虽然没有独立的外交权，但在国际趋势、国家政策及地方利益的推动下，各国中央政府之下的各级地方政府有着活跃的对外交往，地方外交勃兴的趋势在20世纪90年代之后变得尤为明显。文章试以河南省为例来分析地方外交产生的动因，并简要说明其地方外交的特点。
【关键词】地方外交 国际趋势 政策 文化利益 经济利益
概念的界定及文献综述
地方外交作为一个概念起源于“外交”概念的泛化，即外交主体可以不享有独立主权或是完全的国际法地位。一直以来，地方外交都没有一个准确的定义。国外学界普遍将其与“次国家政府外交”等同，中国的官方正式文件中也较少出现地方外交的说法，而多以“对外交往”来指代。陈昊苏的《民间外交论》认为它“是一种半官方外交”，Rogier Vander Pluijm在《城市在国际政治中日益重要的作用》将其定义为“城市或本地政府在国际政治舞台上以代表它们本身以及它们利益为目标而与其他行为体互动的过程与制度。”综合以上这些界定，我们认为，地方外交是以地方政府为主体，在一国宪政框架下进行的旨在国家和地方利益的多元化对外交往活动。其交往内容既可以是“低级政治”议程如吸引外资、发展贸易或是文化交流、跨界事务，也可以包括“高级政治”议题如安全类议程、政治类议程乃至分离主义议程。
而有关地方外交兴起的现实原因，学界的研究尚处于发展阶段。陈志敏的《次国家政府与对外事务》一书中从国际、国家以及地方三个层面上进行了分析。从国际层面上说，首先，全球安全结构的转型为地方外交的兴起做了铺垫。冷战结束后，国家间安全问题的压力大幅度下降，地方的焦点问题由安全转变为经济、社会的进步与交流。原来因东西方对抗而关闭的边界重开，拓宽了次国家政府的国际活动空间。其次，经济全球化与世界市场的发展使地方政府要求突破国家对其的一系列限制，积极地进行对外事务来维护自身利益。①
从国家层面上来说，外交政策领域的延伸趋势以及中央权力下放的趋势推动了地方外交的兴起。外交政策领域的拓宽使得主权国家和安全问题不再是对外政策的惟一对象和目标。地方政府由于在经济、文化、环境等方面拥有经验和专长，因而在这些领域能够成为国家对外政策的决策参与者和重要执行者。而权力的下放进程即使不直接涉及对外事务，由于外交事务的“内部事务化”趋势，地方政府权力的扩大也势必会加强其国际活动的动力，有证据显示，美国各州的外交外事活动的增长的直接原因即为美国联邦政策对于各州的放松。②王缉思也认为，中国为了改革权力过于集中的行政体制和闭关自守的计划经济模式而采取的权力下放和对外开放的政策，激发了地方政府对外交往的积极性与创造精神。③
上述两大原因可被视为地方政府进行外交活动的拉力，真正的推力及源动力则是地方层面的因素。其一，地方政府为了维护日益增长的国际利益必须进行外交活动；其二，地方行动主义及国际行为能力的增强赋予了地方政府进行外交外事工作的现实可能性。
部分学者也开始关注地方领导人即个人方面的因素。有研究指出，过去50年中美国州长在制度上的权力增长是该地外交事业发展的因素之一。州长的权力及个人喜好也会对该地政府的外交事业的形态及发展程度产生影响。④总的来说，地方外交兴起受包括国际、国家、地方等多层因素影响，每一地域的地方外交的产生方式及运作模式也有其特色。
地方外交缘何兴起—以河南省为例
河南省位于黄河中下游，是全国闻名的农业及人口大省。河南省地处内陆，缺少滨海、滨港的区位优势。但河南省却并不封闭，多年来，河南省围绕着推动出口外贸、招商引资等经济类议程以及文化交流、教育合作等非经济类议程，以参与中央政府举办的对外活动以及争取国家的政策优惠为重要的国内渠道，以积极构建友好城市网络、吸引外资、举办大型国际活动、推动文化“走出去”等为有力的国际渠道，形成了具有自身特色的“地方外交”。
河南有着对外交流的悠久历史传统。中原地区长期是中国古代政治、经济、文化及对外交流的中心，中国的八大古都中河南拥有四个⑤。在中国古代漫长的对外交往史中，这些城市依托其政治、经济等资源自然而然的成为了当时对外开放及交流的重要阵地，河南因此成为自古以来城市外交的繁荣之地。从夏商时代开始，洛阳就把中原先进的技术、文化、礼帛及丧葬制度传播到周边地区，而周边地区也把丝麻织品、玉器、金属矿产等资源输入洛阳，洛阳作为当时中华文明的中心，第一次出现了处于雏形阶段的、以对外贸易与文化交流为主导的外交活动。⑥公元166年，大秦王安敦派使臣访问洛阳，不仅标志着欧洲国家同中国第一次的直接交往，也为洛阳的城市外交添上了浓墨重彩的一笔。在北魏孝文帝时期，洛阳一跃成为了开放的国际大都会。汉唐丝绸之路后期，由于洛阳丝织业从产量及技术上都达到国内一流，得以取代长安成为丝绸之路的新起点，这也为洛阳对外交往的提升及城市外交的繁荣提供了土壤及条件。从对外贸易上来说，由于是东来外商的目的地及西区本土商人的起点，洛阳自然而然的成为了对外贸易的中心。文化交流方面，隋唐时期的洛阳也处在高峰期，佛教沿丝绸之路传入中国，最早进入的是洛阳。中国最早的寺院、翻译的佛经、沙门受戒制都出现在洛阳。总的来说，丝绸之路时期的洛阳是当时中国的对外交往的中心，其本身的城市外交也颇具规模。⑦北宋时期的开封城延续了洛阳的辉煌，依凭着宋朝发达的商业经济，成为当时世界上最为繁华的都城，吸引着各方来客。直到元朝，汴梁路仍为一座商贸型并且对外贸易发达的大城市。回顾历史，河南省尽管身处内陆，但在历史上就一直保持着开放的姿态，曾经发达的城市外交留下来的传统及经验，必将对现如今的地方外交产生重要的影响。
经济全球化背景下的产业转移浪潮为河南“地方外交”的兴起提供了历史性机遇。在经历了从劳动密集型产业到资本、技术密集型产业的转移，由相对发达国家向次发达国家，再由次发达国家向发展中国家和地区逐层推进的过程后，⑧部分学者提出了“第四次全球产业转移”的概念，即一国区域间的转移，具体体现为中国沿海地区产业向内陆和越南等东南亚国家转移的浪潮。⑨这直接影响了河南省围绕着经济类议程所进行的“外交”活动。
河南有着充足的廉价劳动力、丰富的资源以及巨大的市场，受到外来投资者的青睐。而国外的产业转移对工业基础相对薄弱、技术相对落后的河南也有重要的作用。根据国家统计局的分析报告显示，河南省全方位、多层次承接沿海地区和国际产业转移成效显著⑩，承接了大量来自亚洲及欧美的房地产、冶金、机械电子、轻工纺织等行业的产业转移，并积极利用外资优化本地的产业结构，提升生产水平。仅在“十一五”期间，河南累计利用境外及省外资金折合人民币突破1万亿，达到10752亿元，这些成就催生了近年来河南经济的跨越式发展。
产业转移对经济的拉动作用使得河南省明确了以招商引资作为对外开放重中之重的思路，并围绕这一议程积极进行地方外交活动。一方面，抓住参与中央政府举办的经贸洽谈会的机会；另一方面，独立举办国际投资洽谈会。各类国际博览会也成为河南省的重要“名片”和平台，自1984年首次承办“河南国际机械设备展览会”以来，几十年间，河南陆续举办了“国际煤炭设备矿山技术博览会”、“国际汽车博览会”、“中国中部投资贸易博览会”等多个盛会。通过参与或组织此类国际活动，向外界展示了河南的商机和风采，为外商与本土企业搭建合作与交流的平台，吸引了大量外资，推动了经济的发展。引入外资之后的行业发展也使河南省政府更加坚定“以开放促发展”的外向型经济发展模式及积极开展地方外交外事事务的决心。
国家的相关政策使地方外交具有了可能性。党的十一届三中全会确立了我国对外开放的基本国策。这不仅拉开了我国外向型经济的序幕，也为地方外交的兴起奠定了基础。对外开放政策发展过程中的内地开放政策对河南省的地方外交影响极大。第一，如前所述，经济类议程方面取得突破。第二，非经济类的事务也得到发展。可以说，对外开放政策是河南地方外交肇始的直接拉力。除了宏观上支持地方对外开放，中央还出台了一系列直接支持地方对外交往的政策。其中支持国际友好城市建设的政策效果尤为显著。国际友好城市（省州）关系，是次国家政府开展国际活动的最初形式，也是中国地方外交的重要国际渠道。友好城市不仅能够促进两地人民之间的人员和文化交流，还能促进经济往来和其他形式的合作。
中国政府历来高度重视并支持国际友好城市活动。2008年11月8日举行的中国国际友好城市大会开幕式上，习近平发表主题演讲，再次表示中国政府一贯重视和积极支持国际友好城市活动，同时愿继续努力，把中国同各国城市的友好交流和互利合作提高到一个新水平。借中央政策的东风，河南省也积极进行友城建设。从1981年首次与美国堪萨斯州建立友好关系开始，迄今为止，河南省已与世界五大洲40余个国家缔结了省市级国际友好城市关系88对，省市级友好交流关系30余对，友城数量位居中西部之首、全国前列。并且在32个省级国际友好城市中，直接由外交部及友协牵线搭桥的就有8个，占总数的1/4，充分体现了中央政策支持作用。
地方政府的利益考量是地方外交的最重要推动力。对于河南省来说，首先是产业升级和“三化”协调发展的需求。河南省GDP位居全国前列，但产业结构粗放、质量效益较低的状况长期存在。因此，必须不断进行产业结构的调整及优化转型，省政府将目标设定为“三化协调发展”，即新型工业化，新型城镇化，农业现代化。为了实现这一目标，河南省政府1994年把“开放带动”作为河南发展三大战略之一，2012年将对外开放上升为基本省策。
新型农业化要求农业机械化、集约化经营，河南在此方面尚处于探索阶段，需要吸取外国先进经验及相关机械、培育等方面的技术。认识到这一点，河南省积极通过国际友城网络来加强农业方面的技术合作。1984年，河南省农科院与美国堪萨斯州小麦考察团签订了合同，并派粮食代表团访问堪萨斯州，签署有关粮食生产、加工与贮藏合作项目意向书。新型工业化要求必须提升工业科技水平以及附加价值，所以企业也必须通过积极的经济交往，引进先进生产制造技术，技术设备许可、软件使用许可等知识产权，通过学习与消化吸收，开发具有自主知识产权的新产品、新技术。对于广大需要支持的中小企业，外资的直接注入也能解决规模扩大过程中的瓶颈性问题。新型城镇化的建设更是需要与发达国家接触，获得相关先进经验。总的来说，产业结构转型这一重要的经济利益推动了河南的对外开放及交往发展，也使河南走出了一条以经济议程为中心的地方外交之路。
另一方面，河南历史文化底蕴厚重，有着重要的国际文化利益，地方外交能够推动中原文化“走出去”，在世界范围内提升影响力。从1980年河南省与港商合作拍摄《少林寺弟子》以来，河南省开展了多项国际文化交流活动，对外介绍、推广的河南的文化。2004年具有浓郁中原文化特色的“河南文化周”在巴黎开幕，2009年由河南电视台与境外媒体联合打造的中华功夫卫星频道等都是成功的例证。河南省文化厅也多次组织少林武功团及华夏古乐团、豫剧团赴境外演出，在多地掀起了“河南文化热”。通过地方外交尤其是文化外交的带动，世界慢慢了解了中原文化，了解了以古都、名寺、功夫、宗教、寻根朝圣为特色的魅力河南，这也为将来的“文化搭台、经济唱戏”做好了铺垫。
综合以上分析，可以看到，河南省地方外交的产生受到国际、国家及地方三个层次原因的影响。它发轫于世界范围内国家间的紧密联系及积极交往的大趋势，受益于中国政府紧赶潮流的对外开放政策。在历史传统及发展当地利益的动力推动下，河南省最终形成了“文化搭台、经济唱戏”的地方外交思路，走出了“以国际经贸活动为龙头，以国际友城为平台“的地方外交路子，为本省的经济社会发展做出了突出贡献。
但我们需要注意到，河南省受到经济结构及发展水平、区位不利因素等影响，地方外交仍然存在着形式相对单一、发展相对滞后等问题，如何充分发展地方外交，如何更高效利用外交活动助力地方经济社会发展，这都是值得河南省政府以及九千四百万河南人民深刻思考的。
（作者单位：清华大学社会科学学院）
【注释】
①②W.J.Hop kins， Foreign Relations of Sub-national Units： Learning from each other， McGill-Queen’s University Press， 2003， P154.
③王缉思，《全球政治与中国外交：探寻新的视角与解释》，北京：世界知识出版社，第176页。
④Samuel Lucas McMillan， Subnational Foreign Policy Actors： How and Why Governors Participate In U.S.Foreign Policy， Foreign Policy Analysis， （2008）4， P 227～253.
⑤洛阳为十三朝古都（夏、商、西周、东周、东汉、曹魏、西晋、北魏、隋朝、武周、后梁、后唐、后晋）；安阳为三朝古都（商、东魏、北宋）；开封为六朝古都（魏、后梁、后晋、后汉、后唐、北宋）；郑州曾是商、西周管国、春秋郑国、战国韩国之都。
⑥方酉：《试论夏商二代洛阳的对外交往》，洛阳市地方志办公室，http：///DB/Book/200906270045/200906270045/258575.html.
⑦李玉昆：《丝绸之路与洛阳佛教》，洛阳市地方志办公室，http：///Article/Detail/226.
⑧原小能：“国际产业转移规律和趋势分析”，《上海经济研究》，2004年第2期，第29页。
⑨《第四次全球产业转移浪潮下中国面临的问题和对策》，上海财经大学高等研究院2010年政策研究报告
⑩《河南：承接沿海地区和国际产业转移成经济新引擎》，中华人民共和国中央人民政府，http：///newscenter/2008-11/08/content_10327830.htm.
河南省人民政府外事侨务办公室主编：《河南省国际友好城市三十年》，郑州：河南人民出版社。
《“双轮驱动”推进“三化”协调发展》，河南省人民政府，http：///jrhn/system/2013/03/13/010374221.shtml.
河南省人民政府外事侨务办公室主编：《河南省国际友好城市三十年》，郑州：河南人民出版社，第7页。
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