村规民约的历史嬗变与现代转型

[摘要]传统中国皇权不下县，县下皆自治，发源于乡土社会的乡规民约成为农村基层治理的基本规范。在新中国成立后的一段时间内，国家政权直达基层，乡规民约被废弃。乡政村治体制下，传统村规民约得以复苏并开始现代转型，部分村规民约被改造后失去了原初的价值和功能，形同虚设；部分村规民约转型为法律、政策的地方化版本，重获新生。在目前的农村基层治理中，村规民约成为推进村民自治的重要载体、整合农民利益的重要平台、农村民主治理的基本规范。应通过基层政府的指导和备案引导村规民约良性发展，其内容则须突出村域特色、坚持不突破法律“底线”。

[关键词]村规民约；基层治理；农村秩序；法治化

[中图分类号]D422

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2017）05-0089-08

在“皇权不下县”的传统中国，乡规民约是农村社会秩序得以维护的最基本社会规范。现代村规民约是沿袭传统规约，迎合农村市场化改革趋势，回应村民政治期待、利益获取和社会秩序维护等诉求，逐步发展完善的新型农村基层治理规则，是村民之间的契约，是民间法。作为一种契约式规范，由于其源于乡土社会，更贴近群众生活实际，在讨论制定过程中又体现了协商民主理念，能获得村民的普遍认可，可较大程度地通过村民的共信、共行得以实施，缓解国家法律与民间规则、基层政府与农村居民的沖突和矛盾，在基层法治化治理进程中有其独特的地位、功能和价值。

一、村规民约的历史嬗变

乡约是中国古代介于国法与家规之间的生活规则[1]。古代中国的农村基层组织主要是乡里组织，有组织即有规则，最初的乡规民约是人们在长期的生产生活中形成的不成文的地方习俗。成文乡约的产生最早可以上溯到公元1076年，即北宋神宗熙宁九年陕西蓝田吕氏兄弟创制的《吕氏乡约》。其对民众的约束以“入约”为前提，包括“德业相劝”“过失相规”“礼俗相交”“患难相恤”等，带有明显的契约性和乡村自治性。由于乡约产生于乡土社会，通俗易懂，又伴随有族权的维护，其实施后“关中风俗，为之一变”。

明清时期，乡规民约受到统治阶层的高度关注。明成祖朱棣时期一度以国法的形式颁布乡规条例，赋予乡规民约以法律地位。清代高度集权的政治下，乡约完全沦为国家控制农村基层的工具，失去了原有的乡民自治内涵。秦晖的研究显示“自隋朝中叶以来，直到清代，国家实行郡县制，政权只延于州县，乡绅阶层成为乡村社会的主导性力量”[2]。表面上看，国家权力的终端是州县，事实上，农业时代的国家没有也不可能放弃对农村的统治，没有农村的稳定和发展，没有农村社会源源不断地向上层社会输送资源，政权将失去立足之基。这一时期，地方官员对农村的控制一般是借助乡绅阶层实行间接控制，只有农民起义或造反的时候，乡绅阶层无力控制局面，国家权力才会强势介入。在长期的乡绅治理过程中，地主贵族们借助乡规民约使农村社会得以安定，农业生产得以发展。历史上的乡规民约表面上源于乡土，在实际制定过程中却并无底层农民的实质参与，都是在地方精英（地主士绅）的主持下，以儒家伦理为基础，以维护封建宗法禮教的伦理纲常为目的所制定。尽管如此，乡规民约的内容仍然以淳朴民风、发展生产、维护治安、稳固秩序为主体，是古代农村社会管理的基本规范。

民国时期，特别是上世纪20-30年代的乡村建设运动中，乡规民约退出集权治理范畴，回归乡土自治本位，出现了短暂的复兴。这一时期的乡村建设运动以人们普遍认同的农村“破产”为基础，以知识界投身到救济农村的各种尝试中为表征，尽管各种团体参与乡村建设的形式不同，但目的却完全一致。在江宁自治和镇平自治的尝试中，一个通过政府的力量推动乡村自治，一个通过发动农民群众推动乡村自治，都体现了乡规民约治理功能的回归。

新中国成立后，国家政权快速延伸至农村最基层，取代传统乡绅势力行使农村社会管理职能。1958年兴起的人民公社化运动，以生产队为基本核算单位，国家法律和政策直接传递到生产队，彻底打破了“皇权不下县”的惯例。在农村管理方面，人民公社对社员实行军事化管理，包揽一切、无所不能，乡规民约不再有存在的价值。而1966年开始的“文化大革命”及其后开展的“倒儒反孔”运动，更从思想和政治高度把村规民约视为反动的、腐朽的、落后的封建社会产物[3]。这一阶段的村规民约不仅没有得到发展，反而都被废弃。

改革开放以来，国家在广大农村建立乡（镇）人民政府，行政权退至乡镇，形成乡政村治格局，由于土地承包到户，农民对土地拥有了自主生产经营权，政府干预减少，村域逐步摆脱政府行政权力的直接控制，进入村民自治阶段。与此同时，国家权力的管理开始在农村出现“真空”，村内治安的维护需要自身努力，为村规民约的再生和发展创造了契机。1979年，广西宜州合寨生产大队尚十分贫困，由于分田到户打破了原有的农村利益格局，动摇了政社合一的管理基础，出现了无人管事的状况，社会秩序受到冲击，社会治安迅速恶化，偷盗成风、赌博成风。果地屯（果地自然村）的三名老党员在与一位民办教师聊天时，谈及“村民耕牛经常被盗的问题”，萌发了村民自己组织起来管理治安的念头，经过努力，最终召开了一次全屯160多户户主参加的会议，以不记名方式选出了治安带头人。1980年1月20日，治安带头人主持召开全村村民会议，通过了村规民约，人人按手印共同遵守，果地村委会成为首个利用村规民约进行村民自治、民主管理的村委会[4]。1998年修订通过的《村民委员会组织法》明确规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约”，以国家法律的形式确认了村规民约在农村治理中的合法地位，越来越多的乡村制定或修改了村规民约。

二、村规民约的现状

1997年，党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，国家治理开始向法治化转型。与此同时，各种传统治理规则也面临着现代转型的问题。在农村基层治理中，原有的村规民约更多地依赖于乡村传统、习俗而订立，只要精英阶层倡导和维护，总能得到较好的实施。但是，当国家需要统一法制，树立法律在农村治理中的权威地位时，村规民约也不得不迎合主流规则，开始现代转型。在这一转型的过程中，基层政府发挥了主导作用，制定出各种符合法律、政策的村规民约“范本”，以匡正原有的超越于法律之上的“罚则”，使村民权利得到国法保障。传统村规民约的转型基本朝两个方向发展。

（一）部分村规民约被改造后失去了原初的价值和功能，形同虚设

长期以来，村规民约的内容都是在维护国家主流伦理文化的基础上形成的，既有社会公德、家庭道德、职业道德和良好社会风俗的传承与弘扬，也有对森严等级制的维护与对“违德”行为的惩处，呈现乡村自治的特征，国家很少介入。在村民自治形成后的近20年时间里，村规民约基本是按照村内管理的需要由村委会制定和监督实施的（真正通过村民会议或者村民代表会议讨论通过的并不多）。随着国家通过“送法下乡”的方式源源不断地向农村输送法律资源，农民的观念逐渐更新，对村规民约中一些超越于法律之外的惩处，提出质疑，甚至提起诉讼。由此，国家开始关注农村原有治理规则中与法律相冲突的内容，在各级政府的努力下，规约中的诸多惩罚措施被强制废除。一些村在村委会的主导下，按照基层政府下发的“范本”，重新制定村规民约。这些村规民约在内容上与政府的要求相吻合，但由于过多植入外部法律、政策，有的地方甚至全县就是同一个范本，这类规范抹去了村规民约独具特色的乡土性和传承性，村民对规约越来越生分，村规由民约逐渐演变为政府的规约，成为挂在墙上的摆设。缺乏民众认同的规约，失去了原初的价值和功能，形同虚设。

（二）部分村规民约转型为法律、政策的地方化版本，重获新生

尽管国家总在试图通过国家法的融入改变乡村规则，以实现城乡一体，但在很多地方，村规民约仍然发挥重要的基层治理作用，这些规约在宏观上契合了国家政策法律，在微观上又保持了自身的乡土特色和自治特色。剔除被法律化或政策化了的固化部分，真实有效的村规民约逐渐转型为法律政策的地方化版本。目前的村规民约一般是在基层政府的指导下，以落实农村基层民主治理、维护农村经济社会秩序为目的，依据国家法律和政策，结合村域实际，就村级治理中的一些基本规则和重大问题而制定的，要求村民共同遵守的行为规范。在性质上，村规民约具有村民契约的性质。一方面，从公法层面看，村规民约是村民通过相互协议让渡出自己部分权利形成公共权力实现村民自治的重要契约性规范。另一方面，从私法层面看，村规民约是以村内规范性文件的形式确认某一共同体内村民之间相互约定的公共制度，村民对村规民约的遵守是一种契约义务的履行。在形式上，越来越多的村规民约是在村级组织的主持下，由全體村民共同讨论制定，由村民会议或者村民代表会议通过，从起草到修改的全过程都有村民代表的广泛参与，村民的主体地位得以体现，在讨论修改中，村民对相关内容的了解更为深刻。在内容上，由于有基层政府的指导和备案，村规民约严格依据国家法律和政策制定，以鄉情、村情、民情为基础，紧密联系当地的实际情况，立足于解决村级治理中存在的一系列问题，制定的措施具体明确，通过详细的条款，精确而明了地告之村民该做什么，不该做什么，容易被群众所接受。在实施上，制定和实施村规民约的目的是实现村级民主治理，其以村民的自我管理为基础，加之本身具有村民契约的性质，又由村民相互协议而产生，基于绝大多数村民的同意而通过，对村民约束力比较大，能通过村民的相互督促和自我管理保证其有效实施。

随着社会变迁、时代进步，转型后村规民约的内容日益丰富。作为介乎国家法律与道德规范之间的“准法”，它不再只是道德规范，而是将国家法律、政策在村域范围内具体化。作为地方“小宪法”，它不再只以村落乡风文明为目的，而是涉及到了包括社会公德建设、经济科学发展、地方秩序维护、集体利益分配等在内的诸多内容。

三、村规民约转型后的价值定位

转型后的村规民约既是国家法律、政策的地方化版本，也仍然是村民共信共行的行为规范，是农村治理的重要规则。随着后税费时代来临，农村社会发生了翻天覆地的变化，村规民约不再只是简单地维护生产生活秩序，而是逐渐转化为农民间利益调整的重要依据，有时村规民约讨论通过的过程也是各种利益公开博弈的过程。整体而言，村规民约转型后的价值定位不再只是维护原有村内精英的治理权威，而是以民主、法治为基础的新型治理规则，是协商民主的成果体现。

（一）将村规民约定位为推进村民自治的重要载体

作为一种社会行为规范，村规民约不像法律一样需要国家制定或认可，也无国家强制力来保证实施，只能依靠村民的共信共行、社会舆论等获得实现，但在实践中，它已经逐步发展成为了村民自治的重要载体。村民自治的规范性内容主要包括村民自治章程和村规民约。就两者的差别而言，村民自治章程主要从制度层面就村民自治机构的设置、职能的确定以及村级公共权力运行规则等问题作出符合《村民委员会组织法》的规定，属于“程序法”，而村规民约则属于“实体法”，侧重于就自治范围内法律政策的落实、生产生活秩序的维护、村民行为的规范、具体事务的处理等作出约定和规范，包括村内公益事业建设、公共秩序维持、社会道德维护、村域经济发展、村内资源分配、移风易俗等内容。作为村域内的自治性规范，村规民约的内容发源于村内，作用于村民，原则上由全体村民表决通过，体现了村民的共同意志，是村级民主治理的重要载体，是村民进行自我管理、自我教育、自我监督、自我约束的契约式行为准则，是农村经济社会发展到一个新阶段的必然产物，是一定经济基础上乡村政治发展的必然要求。现代社会，村规民约与时俱进，纳入了国家法律、政策的诸多内容，逐步与国家的农村发展战略接轨，将国家“共性”与村域“个性”、村民的个体诉求与村域整体发展利益融合在一起，对于促进基层群众自治，保障村民民主权力具有重要的作用。

（二）将村规民约定位为整合农民利益的重要平台

社会主义市场经济体制建立以来，传统农村的封闭性被打破，人员流动性增强，农村社会成员的职业不再只是简单地从事农业生产，农民生活、工作的地域也不再局限于农村。加之社会主义新农村建设的推进，农村城镇化、农民非农化的发展的影响，传统农民职业从单一性开始向多样化转变，农民的身份、地位逐渐发生变化，农民群体内部也出现了各种不同的社会群体，以前的农村基本只有村组干部、手艺农民、耕种农民、农民商人和少数半农半工的智能型农民（如以前的部分农村教师、医生、工人），今天的农村除了普通农业劳动者外，还有外出务工的农民工人、农村社会管理者、农村服务者、私营企业主、个体工商户、智能型职业者等不同的社会群体。农村社会的和谐发展需要有相对稳定的制度和机制协调好各个群体的利益，而村规民约正是在各种利益群体的博弈中达成的共识，能发挥利益整合功能。其整合农民利益诉求的功能，一方面表现为村规民约是一种符合现代社会对整合机制需求的契约性规范[5]。村规民约的制定，相当于村域内部“立法”，是农村社会各群体完全按照自身意志表达利益诉求的良好渠道。就民主程序而言，村规民约的制定过程，就是村民参与村级公共事务管理的过程，同时也是农村社会各群体充分表达利益诉求的过程，是力图通过制度化的规定均衡各群体利益的表现。另一方面表现为村规民约是一种介乎国家法律和村民个体诉求之间的利益调整机制。历史沿袭的乡土性与由外部植入的现代性融为一体，形成了现代农村社会新的利益整合机制。完成现代转型后的村规民约，形式上是村约，是民众契约，实则是国家法律的地方化，规约中的诸多内容只不过是法律的细化，只有个别带有明显村域特色的内容是原初意义上的村规民约。在实际操作中，村委会和村民小组一般都按照村规民约的规定处理诸如承包地、自留山、宅基地、征地补偿等事务。当村民对村组的决定不服时，不会因个案而改变相关规定，村民一般只能选择提起诉讼，也有的直接上访。法院在审理类似案件时，严格按照《村民委员会组织法》的规定，只有当村规民约与法律、政策相抵触或侵犯村民权利时，方可依据法律维护村民权益，否则不会否决其效力。在与法律、政策不抵触的村内规范中，国家权力尊重村民契约，不会强势介入，为村规民约参与地方治理留出了足够空间。

（三）将村规民约定位为农村民主治理的基本规范

村规民约是国家法律、政策以及政府职能的有效延伸。“从中国历史的视角审视，在传统乡土社会里，国家法在很大程度上是作为‘后盾’的象征的意义而存在的，它并没有在农村深深扎根，或者说，国家法律在传统农村基本上是疏离与名声大，农民更多的是生活在自在秩序的民间法中，由民间法调控和解决一切。”[6]尽管从法治建设的宏观层面看，中国特色社会主义法律体系早已形成，但在“全面”推进依法治国的战略部署中，由于中国特殊的政府主导型法治建设模式，立法往往以城市为蓝本，法治文明在很大程度上也只是城市文明的体现，加之法律規范本来就只对社会生活进行一般性调整，总会有一部分生活实践难以纳入到法治轨道。在沿袭熟人伦理的农村社会，法律不可能触及农村生活的细枝末节，更不可能是“万能”的。村规民约结合村域实际将国家法律地方化，成为国家法律的有效补充，在国家不可能规范到的村域事务中，又依据法律、政策的原则、精神或者基本伦理，制定村内规范，实现乡村治理的有序化，这客观地说，正是国家法律政策的有效延伸。换个角度看，作为维护底线伦理的法律，很难解决道德层面的一些现实问题，而在现有的农村政治资源环境下，政府权力也被限定在法律明确授权的范围内，对法律之外的违德行为无力调控，村规民约通过对地方良俗的维护，提出更高的道德要求，能更好地促进文明乡风建设，也是政府职能的有效延伸。

四、基层治理视阈下的村规民约发展

今天的农村，农民在面临经济、政治、文化、社会、环境等各种权利损害时，都希望为自己讨个“说法”，基层治理中呈现出各种类型的新矛盾。面对新矛盾，国家试图在依法治国的基本框架下推进农村治理的法治化，这一进程中国家法与民间法的冲突时常显现，亟需缓冲地带，这正是村规民约大有作为的空间。

（一）村规民约是农村基层治理不可或缺的重要规范

作为介乎国家法律与乡风民俗之间的村内规范，村规民约既具有规范性的一面，也带有契约性的成分。“尺有所短，寸有所长。”国家法律以固有的模式和僵化的条文对全国范围带有共性和普遍性的行为作出规定，具有稳定秩序的基本功能，但却较少关注个性化的、地域性的事务，在农村的适用不可避免地存在局限性。村规民约发源于乡土，主要就社会公德、家庭伦理、乡风民俗、邻里关系、农村秩序或就特定地域的特定事项作出规定，为农民所熟知，依靠乡村公共权威得以实施，是国家法律的重要补充，有时也是协调国家法律与民间习俗之间冲突的缓冲地带。村规民约的发展是农村民主和基层自治的实践需要，应在尊重和维护国家法律权威的基础上，保持地方特色，用地方化的方式着力解决一定范围内带有村域个性的矛盾。

（二）紧密结合村域实际是村规民约发展的生命力所在

村规民约延续和发展的基础是其乡土性，尽管适用范围相对狭小，由于其与地方风俗、居民习惯、传统规则紧密相连，群众认可度高，遵守的自觉性强，对基层治理的作用不可小觑。在一些带有风俗特性的个案处理中，村规民约甚至有国家法所不能达到的效果。比如相邻关系的处理，尽管《民法通则》及司法解释有相应规定，却言之不详，由于各地风俗习惯不同，相同的行为可能在不同的地域对相邻方的影响截然相反，国家法不可能周延，这时村规民约的作用自然显现。就内容而言，一方面，村规民约应承担诠释国家法律、政策的作用，承担传承优秀传统文化的作用，用适合于当地普遍文化水平的文字、语言告诉居民什么可以做、应该做，什么不能为，倡导文明新风，可以在法律政策允许的范围内贬抑、惩处违法违德行为，规范村民行为。另一方面，村规民约是创新乡村治理的有效载体，要紧密结合村域实际，着力解决基层治理中的实际问题，促进农村社会和谐、稳定。对不具有普遍性，带有明显村域特色，国家法律政策尚未予以规范的领域，要通过村民协商，形成村规民约，实现有效治理。村规民约紧密结合村域实际同样包括两方面内容：一是简单地以地方化的方式将国家法律、党委政府决策进行细化，贯彻落实；二是对本村范围内公共事务的处理通过民主协商的方式形成村规民约，共同遵守。

（三）村规民约的制定和实施不能突破法律“底线”

村规民约与国家法律最大的差别是不具有普适性，不能依靠国家强制力保障实施，它往往只针对特定地域内的事务制定，由村域内的特定权力保障实施。表面上看，村规民约的制定和施行与国法无关，事实并非如此，当村规民约的实施侵犯到了宪法法律赋予公民的合法权益时，农民可能拿起法律的武器维护自身利益，由此，可能出现国家权力对地方规则的裁决。简而言之，村规民约不违反法律的禁止性规定是底线。只有在合法的基础上，村规民约方可能得到全面实施。即使将村规民约视为全体村民普遍认可和签署的契约，由于讨论和表决通过实行的是“少数服从多数”的原则，仍有可能出现“多数人”认可的“暴力”，侵犯到个体的利益。比如出嫁女分红的问题，村委的决策可能依据村规民约，也有可能在具体实施时还通过会议表决的方式获得了绝大多数村民的同意，整个过程中，出嫁女始终只是少数，既无力阻止村规民约通过，也无力通过自己的反对票否决会议决定。国家法的基本原则是法律面前人人平等，保障每个公民的合法权利，无论什么样的契约，即使村民签字同意，仍有可能基于合法权利的保护而在司法裁决中被撤销或宣告无效。

（四）通过基层政府的指导和备案引导村规民约良性发展

在传统村规民约转型过程中，基层政府的指导和备案必须关注两个方面：一是制定程序的合法性。应严格按照《村民委员会组织法》的规定由村民会议制定和修改村规民约，制定和修改的主体是村民会议，而村民会议的召开本身又应该具有合法性，在参会人数上，应当有本村十八周岁以上村民的过半数，或者三分之二以上的户代表参加，没有达到法定参加人数所召开的村民会议是不合法的，其表决通过的村规民约当然无效。二是村规民约内容的合法化。就国家治理层面而言，村规民约不应是“独立王国”内的“小宪法”，而应是国家法律的地方化。传统村规民约与纲常伦理密不可分，强化了特定身份背景下的服从意识，一味强调集体（乡村集体或家族集体）权威，处罚多于倡导。在较长一段时间内，由于考慮到村规民约有村民契约的成分，又获得了绝大多数村民的认可，基层政府并未干预。本世纪以来，基于村规民约而作出的对出嫁女权益侵害的各种决定，以新闻或案例的形式在网络、媒体上曝光，各级政府开始关注村规民约内容的合法性问题，对传统村规民约的违法内容进行集中清理，删除、修改了部分内容，通过严格备案审查制度，实现了村规民约在内容上的合法性。

五、结语

村规民约在经历现代转型后，逐渐演变为衔接国家法律政策和乡土风俗民情的基层治理规范。农村居民宥于自身知识水平和信息获取途径的有限性，对法律、政策不太了解，而对通俗化、地方化的村规民约，因其结合了每个村不同的村情民意，也考虑到了当地习俗，由村民起草、讨论、表决，更贴近生活，更容易理解和接受。村规民约通过契约化的约束机制，把国家法律、政策规定的相关内容乡土化、具体化，可以起到法律无法企及的作用，更具操作性。充分发挥村规民约的地方治理功能，必将有利于缓解农村法治化进程中国家法与民间法的冲突，缓和基层政府与农村居民的矛盾，推进乡村民主化、法治化治理。

参考文献：

[1]

易舜. 《吕氏乡约》：中国历史上最早的成文乡约[N].中国纪检监察报，2016-01-18.

[2]秦晖. 传统十论：本土社会的制度、文化及其变革[M].上海：复旦大学出版社，2003.

[3]王晓慧，翟印理. 村规民约略论[J].大连海事大学学报，2006，（12）.

[4]广西壮族自治区人民政府门户网站.中国村民自治第一村──宜州市合寨村. http：///zjgx/gxzz/lszz/201104/t20110422_315708.htm，2016-02-03.

[5]杨建华，赵佳维.村规民约：农村社会整合的一种重要机制[J].宁夏社会科学，2005，（9）.

[6]田成有.乡土社会中的民间法[M].北京：法律出版社，2005.

责任编辑王江伟