西方政党党内民主的主要做法及启迪

[摘要]西方政党的产生和成长都浸润在西方的民主运动和民主文化之中,并在实践中进行了有益的成功探索。总结西方政党在党内民主机制建设方面的主要做法及经验,对中国共产党党内民主机制的建设不无启迪。

[关键词]西方政党;党内民主;主要做法;启迪

[中图分类号]D33/37 [文献标识码]A [文章编号]1009-928X(2010)08-0054-04

在西方发达国家实行了公民普选制后,人们拥有广泛的社会民主时,已经不能忍受党内缺乏民主,开始关注党内民主的发展。于是,西方国家的政党纷纷进行改革,力图通过加强党内民主建设,以提高政党的竞争力、生存力和凝聚力。梳理和分析西方政党党内民主的主要做法,对于拓展中国共产党党内民主建设的新空间、新境界无疑具有重要的现实意义。

一.西方政党党内民主的主要做法

1.建立党员民主权利保障机制。当代西方政党高度重视党员的民主权利,把保障党员民主权利作为实现党内民主的基本条件。在长期的实践中,许多政党已经构建了一套较为完善的权力保障机制。

德国社会民主党把工作重心放在扩大党员在基层党组织生活中的权力上,主张联邦议会选举的竞选名单顺序和地方选举的首席候选人应由党员投票产生;在基层党组织之间开展“活跃的基层党组织”的评比;强化党总部对基层党组织的服务功能,规定总部有义务向基层党组织提供各种文件的基本稿、为基层党组织设计主题、派遣专题报告人等。

英国工党一直把发展党内民主的重点放在党员的直接参与上,通过改革党员登记制度,由中央党部电脑登记党员个人情况、直接邮寄党内公决选票和进行问卷调查、征求普通党员的意见,增加党员的参与感。为了加强和完善基层民主,法国社会党提出,党的一切活动方式都应该更好地体现每个党员的经历、他们所希望的参与方式、特别是要考虑党员的生活节奏等因素,党必须改变议员党的形象,动员更多的党员积极参加党的活动,党员的活动应该具备自愿的性质。意大利左翼民主党明确表示,党的“每一个党员都是民主进程中和党的活动的核心主体”,应为此积极参加党内生活。

西方中右翼政党注重扩大本党议员的民主权利。美国共和党、民主党对议员投票没有严格的纪律约束,承认和尊重议员的独立决策权,赋予议员投票较大的自由度。

2.健全党内选举机制。西方政党认为,真实体现选举人意志的选举制度是实现党内民主制的基石,也是检验党内民主制度是否成熟的根本标志。它构成了政党领导的合法性基础,也是对权力行使者的强有力制约,迫使权力行使者更多地对选民负责,使政策制定者更多地关注大多数人的利益,是以权利制约权力的最主要方式。选举党的领导人既是党员行使民主权利的重要形式,也是增进政党自身凝聚力和选拔更为合格、更具权威领导人的重要途径。

近年来,西方政党不断加大党内直接选举的力度。法国社会党通过比例代表制努力实现直接民主。在选举制度上,1997年决定把过去由党的执委会选举党的第一书记的做法,改由全体党员直接投票选举;将党的各级议员候选人从过去由上层指定,改为由地方党组织通过选举产生;并把届中召开党的全国代表会议的做法制度化。这些措施不仅使该党顺利完成了领导班子的新老交接,而且使党内矛盾大为缓和。

英国工党改变了党的领袖的产生方式。1918年党章规定,工党领袖由工党议会党团产生。这显然把议会外党组织和广大党员排除在外,缺乏足够的民意基础。1981年工党进行改革,采纳了新的领袖选举制度,由议会外党组织和议会党团组成的选举团选出党的领袖。在选举团中,工会代表占40%,议会党团代表占30%,选区组织代表占30%。1993年,这个比例调整为各占三分之一,并且取消了集团投票制度,采取一人一票制。

此外,西方一些社会党还大幅提高妇女在党的各级机构及党代表中的比例。瑞典社会党规定男女比例基本相等,德国社民党及泛希社运基本实现在各级机构中女性比例不得少于40%。突尼斯宪政民主联盟在市政选举的候选人名单中,女性比例达到了四分之一。

3.完善党内决策机制。西方政党在决策过程中普遍重视党员的民主参与,他们采取措施增加党员在决策领域的民主权利,实行民主决策,以增强政党决策的权威性和党员对决策的认同感。

希腊泛希社运指出,政策制定不仅要依靠党的领导人或专家,而且要鼓励党员广泛参与党的大政方针的决策过程。新西兰工党在党的政策出台前,先在党内进行广泛讨论,然后以意见书的形式提交给党的政策会议。

英国工党从20世纪80年代中期开始进行决策体制改革,在全党建立公决模式,就党内的一些重要事务,诸如党的领袖的选举、党的政策的制定等进行全员投票表决。1996年,布莱尔把全民公决的模式引入党内。在1997年年会上,工党对党内决策机制进行了进一步调整,建立全国政策论坛,下设政策委员会、联合委员会等8个政策委员会作为决策机构,有效扩大了决策过程中的民主参与,使广大党员可以直接与中央沟通,也有利于中央实行集中决策,从而既保证了决策的合法性(民主)又提高了决策的效率。

德国社会民主党允许各级党组织成立各种论坛,允许这些论坛向同级党代会提交提案、派送代表等。该党强调保留党内公决的形式,以使每个党员在党的重大问题方面都有机会发表自己的意见。近年来,该党为打破党内讨论的时空限制,提出了“网络党”的概念,旨在利用现代化通讯工具迅速获得和传递信息,使党员更好地参与党的重要事务。法国社会党的重大政治纲领文件,原都是由党代会通过,现在改由全体党员表决通过,不是代表党内主流立场的非主流派别提交的政治草案,也有权交付党员表决,大会最后通过的纲领草案尽可能吸纳党内不同群体提出的合理建议和主张。

4.坚持公开原则。西方政党认为,真实的公开原则是实现党内民主的前提和基础。只有公开,才能保证党员的知情权,党员才有可能介入权力运作,政治参与也才可能实现;只有公开,才能使监督不会落空;只有公开,才能减少犯错误的概率。西方政党把公开原则贯穿于党内权力运作的方方面面,比如重大决策过程的公开、选举中提名过程的公开、候选人资料的公开、人才选拔机制的公开等等。

英国保守党的领袖以前不是通过公开选举产生的,而是在很小的范围内由党内权势人物经过秘密协商推举出来的,带有浓厚的神秘色彩,因而这一范围通常被人们称作党内“魔术圈”,这显然是与民主的原则相违背的。1997年大选失败后,保守党采取了重大改革,改变党的领袖由议会党团选举的办法,实行党员公开选举产生。

美国的公职候选人提名方式经历了以下变化:自荐和非正式集会提名,政党核心分子提名,政党代表大会提名以及直接提名预选。现在,美国的初选只是类似直接民主制,党的参选候选人名单由初选决定,因此提名候选人的权力是由党员和群众来实施的。

5.建立比较完善的党内监督机制。在西方国家,政党为了有效地约束本党成员,防止权力的滥用和腐败,大多在党内设立了专门的监督机构。如德国社会民主党在党内设置了检查委员会和仲裁委员会两个监督机构,在党章中还规定了具体的“调查和确认程序”以及“党纪审理程序”。英国工党特别加强了党的纪律,在一项新通过的纪律准则中规定:如果工党的议员们使党的名誉受到损害,党的领袖有权把他们开除出党。法国社会党在全国和联合会这两个级别上设置了财务监督委员会和仲裁委员会。中央协调委员会及其各级党部中的协调委员会是该党内部的“司法机关”,它独立于党内其他权力机构,对纪律处分案件具有最终的裁定权。大多数西方国家政党在党内权力监督制约方面,都设有专门的监督人员,亦称督导员。如英国的“党鞭”,德国议会党团中的干事长,奥地利议会党团的副主席等,其行使的重要职责之一就是督导。

6.建立比较完善的党外制约机制。⑴宪法和法律制约。西方国家对政党的社会政治地位与作用,执政或参政的方式、方法、程序等做出了具体的法律规定,从而保证了执政党必须在国家宪法和法律范围内活动。如1949年制定的德国《基本法》在第21条就政党的成立、政党的目标及党员的行为等方面都作了明确的规定。

⑵反对党的制约。西方政党制度的竞争性决定了反对党无时不对执政党进行监督。这种监督形成了对执政党强有力的制约关系。政党之间的互相监督与制约机制,对于净化政坛、消除腐败起着重要的作用。

⑶大众媒介的制约。大众传媒被视为西方社会的“第四权力”,它在政党权力制约方面发挥着越来越重要的作用。在英国,舆论和新闻媒体素有对政府、政党进行监督和批评的传统。德国舆论监督的力量非常之大,根据法律规定,检察院如发现关于腐败的报道,有义务进行调查。媒体可以报道政府、政党内的情况,只要内容属实,不泄露国家机密,即属合法,而消息来源受法律保护。

⑷社会制约。社会制约主要表现在两个方面。一是利益集团制约。在现代西方国家中,存在着除政党外的各种各样的利益集团,有体制性的,如政府机构、平民、社会等;有结构性的,如工会、农会、工商协会等。二是大众制约。各政党为了争夺执政权和政治资源,总是要把重点放在对选民的争夺上,到底由谁掌权最终要由选民来决定。

7.推进“网络民主”。西方一些政党充分利用现代信息技术,建立网站,扩大党的宣传阵地,推进“网络民主”发展,不仅在网站上提供党的重要文件,介绍党的历史和现状及未来发展;而且公布党正在讨论的重大问题、各种倡议和文件;同时,根据社会环境和人们的需求变化,建立各种“讨论室”和“舆论场”,为党员和选民提供交流平台,征求各方面对党的意见和建议,综合起来变成党的政策,而不是闭门造车。

另外,一些政党还推行网上申请入党、刷卡缴纳党费和捐助,订阅党刊,发送党的传单、邮件,定期向党员公布党费开销的细目账单。例如,英国工党在2001年第一次广泛使用电子邮件,使党员和选民在最短时间通过互联网了解和接受党的方针政策。德国社民党在2002年,利用互联网,开展“开放的党”、“专题支部”和“网络党”等。

值得一提的是德国社民党实行了“项目党籍”制度,即允许那些对党的总体目标不感兴趣,但却赞成党的部分政策主张的人在一段时间内入党,不必承担更多的责任;开放建党,设置更多的论坛和对话平台,让社会精英有更多、更快捷的渠道参与党内工作。德国社民党还启动了“红色电脑计划”,把本党12500个基层组织全部联入内部信息网,目前社民党总部处理的地方来信80%以上为电子邮件,同时启动了“红色手机计划”,即利用手机向党的各级领导以及大部分党员发布信息。

二、对我国的启示与建议

由于西方政党党内民主的做法在某种程度上反映了党内民主发展的普遍要求和基本趋势,其一般经验理应成为我们有效推进党内民主建设的重要资源。

1.保障党员民主权利。保障和落实党员民主权利,最重要的是要落实党章赋予党员的知情权、参与权、选举权、监督权等民主权利,进一步提高党员对党内事务的参与度。通过推行党务公开,如建立党委新闻发言人制度,办好党报党刊和党建网站等具体措施,为保障党员知情权提供条件;通过建立健全党内事务听证咨询、党员定期评议基层党组织领导班子成员等制度,拓宽党员参与党内事务的渠道,为实现党员参与权提供平台;通过扩大基层党组织领导班子直接选举范围,为真正落实党员选举权奠定基础;通过解决侵犯党员权利、压制党内民主的问题,重视和健全网络监督,为落实党员监督权开辟新的途径。

党员是党的肌体的细胞和党的活动的主体,只有充分尊重广大党员的意愿和主张,蕴藏于广大党员中的创造活力才能充分迸发。要鼓励和保护党员讲真话、说实话,提倡和欢迎党员提意见、献对策,营造在党内自由讨论、平等争辩、公开竞争的民主氛围。要引导广大党员树立主体意识,提高主体素质,平等参与党内政治生活,真正发挥主体作用。

2.改革和完善选举制度。党内选举制度是党内民主制度的支撑点,针对当前党内选举方面存在的自上而下的委任制或变相的委任制代替自下而上的选举制的倾向,必须加强选举制度建设。第一,从基层到地方一步一步做起,逐步扩大直接选举的范围和层次。第二,坚持和完善差额选举制度,不断扩大差额的范围和差额的比例。第三,改革和完善候选人提名制度,完善提名程序,建立和健全自上而下和自下而上相结合的候选人提名制度。第四,建立和健全与选举制度相配套的弹劾罢免和辞职制度。第五,建立和实行党内竞选制度。

我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。共产党与各民主党派是执政党与参政党的关系,是进行合作的亲密友党。这一点与西方竞争性的政党制度不同。虽然如此,但是西方政党的竞争性仍对我国发展党内民主具有重要的借鉴意义。我们可以把这种优胜劣汰的竞争机制引入到选举当中,建立和实行党内竞选制度。对候选人进行宣传、介绍和比较,增加选举的透明度,使选举人对候选人有更多的了解,从而减少投票的盲目性。

3.完善党的代表大会制度。实行党的代表大会常任制可以减少代表选举工作的负担。其最大好处是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关。党的最重要的决定,都可以经过代表大会讨论,从而使党的决策更加民主化。党的代表大会是党的最高权力机关和监督机关,是党内民主本质特征的最充分体现,关系到党内民主发展的全局,发展党内民主,必须着力改革和完善党的代表大会制度。一是选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制;二是实行党的代表大会代表任期制;三是完善党的地方各级全委会、常委会的工作机制,充分发挥全委会对重大问题的决策作用。

我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。共产党与各民主党派是执政党与参政党的关系,是进行合作的亲密友党。这一点与西方竞争性的政党制度不同。虽然如此,但是西方政党的竞争性仍对我国发展党内民主具有重要的借鉴意义。我们可以把这种优胜劣汰的竞争机制引入到选举当中,建立和实行党内竞选制度。对候选人进行宣传、介绍和比较,增加选举的透明度,使选举人对候选人有更多的了解,从而减少投票的盲目性。

4.构建有力的监督体系。从党内民主的运行过程来看,监督的过程就是民主的实现过程,而民主的过程也一定包含着监督。党内监督不力则会造成党内民主法规和运行程序无法得到有效执行。一是重视党内民主监督。一方面通过建立健全党内批评制度、党内检举和罢免制度以及民主评议党员特别是领导干部等制度,不断拓宽自下而上监督的渠道;另一方面通过健全党的民主生活会制度,加强党的领导班子内部的相互监督。二是合理构筑党内权力之间的监督。结合当前实际,可以考虑在党内实行决策、执行和监督三种权力适当分立、相互协调、相互制约的机制,将党的各级代表大会定位为党的领导机关和决策机关,将由党的代表大会选举产生的各级党委定位为党的执行机关,纪委则定位为党的监督机关,依法独立行使党内监督权。三是加强对监督者的监督。监督机构如果拥有至高无上的监督权,同样也有可能滥用监督权。因此,还必须加强对监督者的监督。保证党内政治生活必须按照制度和程序规定进行,任何违反规定的行为都将受到责任的追究。理顺党的纪律检查机关的领导体制,把重点放在对领导干部的监督上,建立健全党内监督的具体制度法规,努力实现事后检查向事前监控转变,增强各种监督的合力。

5.建立行之有效的的权力制约机制。构建我国的党权制约体系应该从以下几个方面着手:一是加强法律制约。首先,必须完善我国的宪法和法律体系,维护宪法的根本地位。其次,必须加大法律的执行力度,依宪执政、依法执政。二是加强纪律制约。要完善党的纪律建设,加大对违纪党员的惩处力度。三是切实发挥各民主党派的作用,加强党际制约。要不断完善政治协商制度,充分发挥各级政协的参政议政和民主监督功能。四是加强社会制约,构建大众制约的制度平台。

6.开创党内民主制度的创新。党内民主制度的创新是中国政治制度发展的体制内动力。党的领导在中国政治制度中成为一种规定性的体制安排,决定了党内民主的状态对整个中国政治制度的发展将起到实质性的推动作用,并直接影响到人民民主的发展。同时,当社会发展对中国政治制度的制度化提出要求时,中国共产党在中国政治生活中处于核心地位,决定了中国政治制度要实现制度化,中国共产党首先必须制度化,中国共产党制度化取决于党内民主制度建设与创新的状况。

7.以党内民主带动人民民主。要以党内民主带动人民民主,一是要把党内民主和人民民主联系起来,通盘考虑,达到相互衔接;二是要增强党内民主的开放度,让党外人士和一般群众参与进来;三是完善“总揽全局,协调各方”的领导体制。按照党内民主的精神规范党委与人大、政府、政协以及司法机关的关系。四是推进党的决策的民主化、科学化。五是以党内监督支持和保证党外监督。六是以党内民主精神推进党群关系的民主化。

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作者单位:李果仁:湖南省社会科学院;王雪:湖南经视台

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