依附、分立、嵌入：中国发展社会组织的三种逻辑

内容摘要 学术界关于国家与社会组织的关系有多元主义、国家主义、法团主义三种模式。从中国实践来看，计划经济时期是国家吞噬社会，属于国家主义模式；改革开放以来特别是近年加强社会建设以来，社会组织获得快速发展，正处在走向多元主义还是法团主义的关键时刻。基于中国的特殊国情以及合作治理的世界潮流，未来中国社会组织发展要在分立的基础上尽快实现国家与社会组织的合作，走一条混合型法团主义的独特发展道路。

关键词 社会组织 发展逻辑 混合型法团主义 依附 分立 嵌入

在加强社会建设、创新社会治理的当下，发展社会组织的重要性受到党和政府高度重视，各地也采取了很多鼓励发展和积极培育的具体措施，但对于社会组织发展的長远方向、功能定位以及社会组织在经济社会全局中的战略地位和作用等宏观问题，仍需要进一步理清思路。不同的学者往往是在不同的国家与社会关系维度谈论社会组织，彼此对社会组织的功能、如何发挥社会组织的作用、社会组织在国家治理中的地位等问题的认识并未达成一致。未来中国社会组织发展是沿着计划经济时期的国家全能主义走下去，还是走向美国式的独立多元主义模式，抑或是走向欧洲大陆式的法团主义模式，值得我们好好反思。为了准确地判断和理解人们是在何种维度和路径上讨论社会组织，很有必要从理论上对发展社会组织的逻辑起点进行深层次的梳理。综观现有研究成果和中国实践的发展历程，目前理论界关于发展社会组织存在三种不同的逻辑，而这三种不同的横向类别逻辑在中国却可以变成纵向历史逻辑，中国社会组织发展正在打破依附，走向分立，未来社会组织将在独立的基础上实现国家与社会组织的合作。

国家与社会组织关系的理论模式

国家与社会组织的关系一直是现代西方政治思想关注的中心。当前世界上主要有三种社会组织的发展模式：

一是自由主义模式。自由主义也被称为多元主义。该理论认为，社会与国家应该是分立的，社会是一个由私人生活构成的独立领域，它在本质上不同于政治国家所代表的公共权力，是一种具有独立身份和生命的自主存在。[1]在自由主义看来，社会不仅先于国家，而且高于国家。社会中的权利是多元的、分散的，不同的社会群体通过组织社团参与选举竞争来表达自己的利益诉求，影响国家的政治决策。为了避免国家对公民自由的干涉，公民应该有正式的、制度化的自由保障，除了要建立“以权力制约权力”的国家权力制衡机制外，还要“以权利制约权力”、“以社会制约权力”。

二是国家主义模式。国家主义也称为全权主义或全能主义，指一种与社会本位主义截然相反的国家本位主义。在国家主义看来，市民社会作为个人特殊性无限张扬的私人领域，为个人需要的满足提供了可能的社会空间；但市民社会中个人意志的无限张扬如果不加以限制和引导，就必然导致社会秩序的混乱和人的精神的异化。而国家是伦理精神的实现形式，代表绝对理性原则，人民在国家中达到了完全的意志自由，成为真正的人。因此，国家高于一切，代表最高的善。[2]

三是法团主义模式。法团主义又称社团主义、合作主义。与社会本位主义和国家本位主义不同，法团主义抛开“国家—社会”的体制内外分野，主张国家与社会是一个和谐的有机体，二者不是谁先谁后、谁高谁低的问题，而是具有不同比较优势的治理主体，应该联合和协作。[3]法团主义具有六个核心特征：在某一社会类别中社团组织的数量有限；社团组织形成非竞争性的格局；社团一般以等级方式组织起来；社团机构具有功能分化的特征；社团要么由国家直接组建，要么获得国家认可而具有代表地位的垄断性；国家在利益表达、领袖选择、组织支持等方面对这些社团组织行使一定的控制。根据形成这些特征的过程和不同原因，法团主义又可细分为“国家法团主义”和“社会法团主义”，前者上述种种特征是经过国家自上而下的强力干预而形成的，后者某些社团享有的特殊地位是通过自下而上的竞争性淘汰过程形成的。[4]

显然，三种不同理论模式下，发展社会组织的逻辑起点是不一样的。自由主义持有社会立场的社会本位逻辑，重视社会组织在自由结社、利益代表和利益表达中的作用，个体公民通过形成有组织的社会力量来平衡国家力量与市场力量，达到制衡权力、驾驭市场、保卫社会的目的。在国家主义视野下，社会组织的作用一般不受重视，发展社会组织被认为既没有必要，也没有可能，因为国家认为自己能够直接代表公民利益，并通过建立公共部门直接为公民提供公共服务。在法团主义看来，发展社会组织的逻辑起点是为了破解福利国家的弊病，让社会组织成为福利多元主义的重要一元；也是为了培育将社会不同利益诉求有序集中、组织、协调和传输到国家决策结构的中介。

概言之，自由主义本质上是一种社会本位的价值理性逻辑，国家主义是一种国家本位的父爱主义逻辑，法团主义则是一种国家社会优势互补的工具理性逻辑。这些理论模式是对世界各国实践的概括。一般认为，自由主义模式在美国有很大的影响力，国家主义模式在社会主义国家大行其道，法团主义在欧洲大陆（如德国、法国）盛行。[5]但是，过往的研究往往是从静态的角度来考察国家和社会组织的关系，如果用一种动态的视角来考察中国实践，会发现一个有趣的现象，即自由主义、国家主义、法团主义这三种西方关于国家与社会组织关系的横向类别模式，在中国不同的历史发展阶段均有所呈现。

中国社会组织发展的政策实践及其逻辑

在理想类型的意义上，中国社会组织发展经历了国家主义的依附发展、自由主义的独立发展、法团主义的嵌入发展三个阶段，理论上的国家—社会关系横向类别逻辑在中国演变成纵向历史逻辑，深深烙上情境的特殊性和政治经济背景的复杂性。

（一）社会组织依附发展

计划经济时期，为实现重工业优先发展的经济赶超目标，国家实施以扭曲的宏观政策环境、高度集中的资源计划配置制度和没有自主权的微观经营机制为特点的三位一体的传统经济体制。[6]在这种体制下，国家几乎垄断全部重要资源，轻易地实现了对个体社会生活严格而全面的控制。在这个控制体系中，单位（在农村是人民公社）扮演了重要角色，成为国家控制个人的中介组织。个人的衣食住行所必需的物质资源直接来自单位，间接来自国家。对于任何独立的社会力量，国家予以坚决的抑制，如曾经有的农会、商会等社会组织基本均被取缔。与此同时，国家建立了青联、妇联、工商联、科协等大型的人民团体和大量学术类、文艺类等联合性社会团体，但这些组织基本上成为国家行政机构的一部分。到1956年社会主义改造完成后，私有经济被彻底消灭，公有制一统天下，国家也通过公有单位实现了对社会的彻底控制，社会组织连同私有经济基本被消灭了，国家与社会合为一体。

改革开放后，国家放松了对社会的全方位控制，社会自主力量快速发展，如在20世纪80年代，全国性社团的数量爆增了七倍，年增长率达到48%，地方性社团增长更快。[7]然而，在1989年的政治风波中，由于少数社会组织同国家形成了对抗性关系，促使国家着手建立一个统一的监管体系。[8]此后，《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记暂行条例》、《基金会管理条例》陆续颁布施行。由于特殊的历史背景，这三个条例的主要精神都是以“管控”为主，最突出的表现就是对社会组织实行登记管理机关与业务主管单位双重管理体制。

总的来看，建国后很长一段时间，我国社会组织发展受到国家的抑制，出现有国家无社会的状态。作为一个依靠工会、农会等社会组织发动和凝聚民众夺取政权的政党，中国共产党对社会组织的政治功能有深刻的体认，时刻保持着对社会组织的警惕和防备心理，因而在政策实践中也往往用政府行政来替代社会组织自治，形成国家吞噬社会的格局。尽管改革开放后，随着非公有制经济成分的出现和发展，社会力量开始觉醒和壮大，但在1989年后维护社会稳定被提到新的高度，社会组织因其存在政治组织动员功能再次被抑制发展。

（二）社会组织开始独立发展

不过，随着社会主义市场经济的逐渐发展，社会组织自由发展与国家控制之间的张力越来越明显。面对经济发展的社会瓶颈，领改革开放风气之先的广东率先开始了社会组织体制的改革创新。2005年12月2日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《广东省行业协会条例》，自2006年3月1日起施行。该条例最大的突破有两点：一是推进政社分开，促进行业协会的“去行政化”。条例明确规定：“行业协会的机构、人事、资产、财务应当与国家机关和企业、事业单位分开。二是放宽了登记门槛。条例规定“县级以上人民政府民政部门是行业协会的登记管理机关；其他有关部门在各自职责范围内依法对行业协会进行相关业务指导”，这实际上改变了国务院《社会团体登记管理条例》中“申请成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，由发起人向登记管理机关申请筹备”的前置条件。而2006年2月15日发布的《中共广东省委广东省人民政府关于发挥行业协会商会作用的决定》，提出了更加明确的“去行政化”要求，规定行业协会、商会必须依法办会、民间办会，在“自愿发起、自选会长、自筹经费、自聘人员、自主会务”的“五自”原则基础上，实行无行政级别、无行政事业编制、无行政业务主管部门、无现职国家机关工作人员兼职的“四无”管理体制，真正实现民间化和自治性。2008年9月，深圳实施工商经济类、社会福利类、公益慈善类社会组织直接由民政部门登记，进一步降低了社会组织的登记门槛。

此后，在加强社会建设、创新社会治理的大背景下，社会组织体制改革得以更快推进，政社分开、社会组织独立发展，从行业协会扩展到所有社会组织。2011年以来，广东省出台了《关于加强社会组织管理的实施意见》等系列政策文件，对社会组织体制进行了大刀阔斧的改革。这些政策文件在推进政社分开方面的主要改革措施是：一是实行社会组织直接登記。从2012 年7 月1 日起，除法律法规规定需要前置审批的以外，社会组织的业务主管单位均改为业务指导单位，申请成立社会组织，由民政部门直接审查登记。二是加快社会组织“去行政化”改革，推进社会组织民间化、自治化、市场化改革进程。三是推进行业协会商会“去垄断化”，实现社会组织自由竞争。放宽行业协会商会准入条件，允许一业多会，允许跨区域组建，允许合并和分拆组建。四是允许一些特殊社会组织登记成立。如校友会、异地商会，以及在异地商会中成立异地务工人员（农民工）服务组织。这些改革措施虽然突破了国务院《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记暂行条例》、《基金会管理条例》的有关规定，但广东推进政社分开的做法得到了国家的支持。党的十八大和十八届三中全会都明确提出了建立“政社分开、权责明确、依法自治的社会组织体制”。国家民政部也在全国积极推广广东直接登记和“去行政化”的经验。[9]

中国之所以要在改革开放30多年后重视社会组织的发展，其内在逻辑在于社会主义市场经济的发展带动了国家之外的社会力量的发育，利益主体日益多元化，公众需求日益多样化，面对复杂社会的治理，继续依靠传统政府包打天下的治理模式越来越力不从心，国家开始意识到既要正确处理政府和市场关系，又要正确处理政府和社会关系，在成功培育了独立的市场主体之外，还要培育独立的社会主体。在这样的背景下，从2007年党的十七大开始，社会建设被纳入中国特色社会主义现代化建设总体布局，而社会组织则被认为是社会治理的重要主体。

（三）社会组织重新嵌入

人们很少注意到的是，广东在推进政社分开、培育社会组织、发展社会力量的同时，也在积极地将社会组织纳入党和政府的工作体系。目前有三点做法非常明显：一是加强社会组织党群工作。2009年以来，广东省在全国率先成立了首个省社会组织党工委、首个省社会组织纪工委、首个省社会组织团工委、首个省社会组织妇工委。截至2012年11月底，党组织覆盖社会组织达1.9万多家，覆盖率从2011年底的23.0%提高至82%，提高了59个百分点。[10]各地市也全力健全社会组织党建网络，通过在注册登记的同时，同步组建党组织、同步开展党的活动，以党建引领社会组织建设。二是努力构建枢纽型组织体系。2012年12月，广东省提出在发挥工会、共青团、妇联等人民团体联系群众的体制优势和人才优势的同时，在竞争中培育发展一批枢纽型组织，协同相关社会组织参与社会服务，形成既有竞争又有合作的社会组织服务管理体系。枢纽型组织通过开展项目合作、业务指导、人才培养等途径，带动同类型、同行业、同地域的社会组织参与社会建设。目前广东的工青妇等人民团体均已开展了枢纽型组织体系构建工作，第一批省级枢纽型社会组织已在2012年完成认定工作。实际上，这方面北京的行动更早，早在2009年4月，北京市社会建设工作领导小组就正式认定了该市首批10家市级枢纽型社会组织。[11]三是建立政府向社会组织购买服务机制。政府向社会组织购买服务既是一种扶持措施，也是对社会组织的一种控制手段。2011年以来，广东出台了《政府向社会组织购买服务暂行办法》、《政府向社会组织转移职能目录》、《政府向社会组织购买服务目录》、《具备资质条件承接政府转移职能和购买服务的社会组织》等文件，基本确立政府向社会组织购买服务的制度框架。目前，全省各地都推出了政府购买服务计划。为获得政府的购买服务资格，社会组织必须接受政府的评估。

推进政社分开绝不是让社会组织成为一匹脱缰的野马，站到政府的对立面，而是更好地充当政府的助手。广东一边推进社会组织独立发展，一边积极将社会组织嵌入党委政府的工作体系，法团主义的特征非常明显。从全国来看，国家是在创新社会治理的大背景下提出“激发社会组织活力、加快实施政社分开”的，而创新社会治理的总要求就是“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。换句话说，在中国特殊的政治体制下，社会组织独立发展只是为了提高社会组织对党和政府的“社会协同”能力，从而提高党的执政能力和国家治理能力。党和政府一方面对社会组织培育扶持，另一方面进行体制吸纳、经济引导和监管规制，目的在于激发社会组织的社会功能、经济功能和文化生态功能，抑制其政治功能，从而成为一个听话有用的“伙计”。

走向混合型法团主义

从西方经验来看，尽管国家与社会组织的关系有三种模式（表1），但在中国的特殊国情下，国家与社会对立的自由主义模式显然是不可取也不可能的；对于政府一手包办、大包大揽的国家主义模式，我们有计划经济时代的前车之鉴，也不可取；因此，当前最适合中国国情，最终能开花结果的只有主张国家与社会合作的法团主义模式。这是目前学界的主流认识，广东等地的实践也证明了这一点。学者们曾经担心，由于目前中国的社会组织与国家并不是分立的，因此缺乏法团主义所必须的社会组织基础。[12]但是，近年来广东等地积极推进的社会组织独立发展实践已经培育了大量的民间性社会组织，社会力量明显壮大，广东等地正在推进的政社分开的地方经验已经上升为国家的顶层设计，目前全国各地都在努力加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

那么，政社分开是不是社会组织体制改革的终点呢？本文认为，政社分开本身并不是改革的终点，中国社会组织在经历依附发展、独立发展后，目前正被重新嵌入党和政府的工作体系，未来国家与社会合作治理的法团主义模式將成为中国社会组织发展的战略选择和主流趋势。

尽管如此，中国要真正迈向法团主义仍然面临许多现实的困难。一是整体上社会组织与国家分立不彻底。社会组织独立发展的时间太短，很多地方在社会组织独立发展刚有起色的时候，就强调要加强监管，有可能陷入“一管就死”的困局。二是对社会组织的选择性发展。各地培育和发展社会组织都是基于工具理性逻辑，过多地强调社会组织的社会功能，对社会组织的政治功能重视不足。政策实践中的具体表现就是，从福利多元主义的角度重视社会组织在公共服务提供中的作用，偏好发展公益服务类的社会组织，忽视社会组织的利益表达和代表功能，严格限制维权类的社会组织发展，而这将影响民意和国家决策结构之间的畅通。

前文提到，法团主义有国家法团主义和社会法团主义之分，从广东等地的实践来看，未来中国将走向同时兼具国家法团主义和社会法团主义特征的混合型法团主义道路。实现混合型法团主义的现实可行路径是：一方面，加快工青妇等人民团体转型升级，在承担政治角色的同时，强化其社会服务功能。我国在长期的历史过程中建立了以工青妇为代表的一批人民团体，这是党联系群众的桥梁和纽带，具有鲜明的垄断性，新时期不可能被边缘化。在社会治理创新的新历史条件下，人民团体要发挥其枢纽性作用，必须在履行好政治统战职能的同时，强化其社会服务功能，在社区设立服务平台，拉近与相关群众的距离，切实维护好、代表好、服务好相关群体利益。另一方面，培育壮大民间性的社会组织，使其在履行好社会服务功能的同时，逐步加强其倡导和利益表达功能。对社会组织的政策松绑和政策扶持已经并将继续为各种草根性的社会组织大发展创造条件，一些优秀的社会组织将在自由竞争中发展壮大，之后被政府认定为枢纽型社会组织而享有特殊地位，赢得政府有关部门的信任，并成为承接政府转移职能的主要对象。

总之，分开是为了更好的合作。“去行政化”、“去垄断化”的政社分开，只是意味着社会组织与政府在组织结构和形态上的分割，并不意味着它们不需要在社会治理和国家治理中进行合作。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，可以预期，中国将在推进政社分开的基础上加强政社合作，通过自上而下和自下而上并行不悖的路径走向混合型法团主义，实现政府与社会共同发展壮大，形成“强政府、强社会”的局面。

参考文献：

[1]Whyte，Martin K. Urban China：A Civil Society in the Making. Arthur Lewis Rosenbaum. State & Society in China：The Consequence of Reform. San Francisco：Oxford，1992：79.

[2]黑格尔，范扬、张企泰译.法哲学原理.北京：商务印书馆，1995：35.

[3]陈家建.法团主义与当代中国社会研究.社会学研究，2010（2）.

[4][8]顾昕、王旭.从国家主义到法团主义——中国市场转型过程中国家与专业团体关系的演变.社会学研究，2005（2）.

[5]庞晓鹏、刘凤军.发达国家行业协会发展模式及其比较.国家政学院学报，2004（3）.

[6]林毅夫、蔡昉、李周.中国的奇迹：发展战略与经济改革（增订版）.上海：三联书店，2010：28-65.

[7]Pei，Minxin. Chinese Civic Association：An Empirical Analysis. Modern China，1998，24：291-294.

[9]张雪弢.2013：社会组织管理的创新之年.http：///html/yaowen/5950.html.公益时报网，2014.1.8.

[10]广东省社会工作委员会.广东社会建设蓝皮书（2012-2013）.北京：中国社会科学出版社，2013：95.

[11]王皓.首批“枢纽型”社会组织获认定.北京日报，2009.4.13.

[12]吴建平.理解法团主义——兼论其在中国国家与社会关系研究中的适用性.社会学研究，2012（1）.

编辑 李 梅