地方立法权扩容后辽宁省合宪性审查制度研究
时间：2021-03-25 09:07:05 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要 十九大报告明确指出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”2015年《立法法》修改后，辽宁省14个市全部拥有了地方立法权，地方立法权的扩容给当前合宪性审查制度带来了巨大挑战，本研究在地方立法权扩容背景下，立足于我省省情，分析挖掘我省合憲性审查工作推进中存在的问题及对策性建议。
关键词 合宪性 辽宁省 立法权
作者简介：田琳琳，中共大连市委党校法学教研部副教授。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.181
2015年《立法法》修改后，赋予所有设区的市以地方立法权，据此，我省14个市全部拥有地方立法权。2015年辽宁省发布《关于我省实施赋予设区的市地方立法权工作方案》，循序渐进、积极稳妥地推进设区市的市地方立法权。此次地方立法权下放后，对合宪性审查带来了巨大的挑战。
一、推动合宪性审查工作的重大意义
（一）有助于树立宪法权威
宪法是我国的根本法，宪法的制定实施，要求一切法律应以其为基础，不得与其发生冲突，这是保障宪法权威与尊严的基本要求。宪法权威地位的削弱，会导致国家公权力的滥用，并演化为国家核心利益的损失，严重威胁国家治理。合宪性审查工作的构建，是保障人民权利，维护宪法权威的集中体现。
（二）有助于维护国家法制统一
在全面依法治国的大背景之下，形成完备的法律规范体系是推进合宪性审查机制的重要基础。合宪性审查制度为解决违反宪法的问题提供宪法化的解决框架，强调法律问题宪法化的基本要求，这是新时期法治国家建设的内在需求，更是维护国家法制统一的根本保障。
（三）有助于增强国家治理能力
国家治理能力的提升，直接关系国家稳定发展的推进。在全面推进依法治国的视域之下推进合宪性审查工作，构建和谐、公平的社会治理环境，解决日益复杂的社会矛盾，保障公民的合法权益，为公共政策、立法等的工作开展提供规范化的法律保障，这是合宪性审查的出发点和落脚点。
二、辽宁省推进合宪性审查工作面临的挑战
2017年7月，辽宁省人民政府办公厅下发了《辽宁省地方性法规、政府规章和规范性文件清理工作方案》，对制定的规章、规范性文件和政府提案的地方性法规进行全面集中清理。
辽宁省人大常委会在2015年1月至2018年5月期间，共接收报送备案的规范性文件369件，报备率100%，及时率94.7%。从纠错结果看，369件各类规范性文件有6件存在问题，占比1.6%。虽然总体上规范性文件质量良好，但持续性做好备案审查工作，还需要着力解决合宪性审查工作推进中面临的普遍性问题。
（一）新形势下合宪性审查工作的重要性认识不够
新形势下对合宪性审查制度和工作的重要意义认识不深、重视不够的问题在一定程度上仍然存在。备案审查机构紧密围绕全省大局和省委中心工作开展重点和全面审查的意识不强、视野不宽，社会公众对规范性文件备案审查工作的认知程度不高，主动参与备案审查的意识还不普遍。
（二）备案审查制度建设仍有待规范
备案审查制度在实践操作中，仍需进一步规范细化，主要表现在：备案范围需进一步细化;报送备案不规范、不及时甚至漏报的情况仍有发生;制定机关超越立法权限、突破上位法规定等问题不同程度存在;常态化清理机制还有待建立健全等问题;审查标准、程序和督促纠正机制等不够明确规范;有关制度刚性不足，约束力不强。
（三）备案审查队伍建设和能力建设有待增强
当前，备案审查工作任务明显增多，备案审查难度明显增大，立法人员的队伍建设无法与我省各市立法需求相匹配。同时，立法活动对立法人员能力素质也提出了较高要求，需要准确把握理论前沿与政策前沿，更要对立法所涉及实践前沿领域的发展脉络做到心中有数，这对于经济水平一般的的市而言，要求较高。
（四）经请求启动合宪性审查比例较低
以大连为例，2013-2017年五年间，共收到报送的规范性文件93件，其中公民提出的审查建议仅为6件。通过近5年的调研可以明显看出，依申请启动合宪性审查的建议比例占比较低，具体监督内容主要侧重于对法律、法规的合宪性审查，对其他具体行为提起的合宪性审查不够有力，合宪性审查对象具有较大的局限性。
三、推进辽宁省合宪性审查的对策建议
加快完善辽宁省地方立法监督机制，推动新时代辽宁省合宪性审查机制动态化运行，展现地方立法监督机制的“辽宁活力”，建议从以下几方面着手：
（一）坚定四个自信，为合宪性审查打造“中国特色”
世界各国宪法监督制度的类型分布
不同国家依据各自不同的法律文化、历史背景形成各国独特的合宪性审查制度。站在新时代的新起点，推进合宪性审查工作，必须坚定四个自信，彰显合宪性审查制度的“中国特色”。
1.审查原则的“中国特色”。严守党的领导核心地位绝不动摇的审查原则，依托具有浓郁中国特色的政策资源和制度资源，以合宪性审查制度推进来保证宪法的根本法地位，加强对权力运行的制约和监督，发挥宪法监督作用。
2.审查主体的“中国特色”。第十三届全国人大三次会议通过了《关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》，明确提出宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案等工作的基础上，增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。以最高国家权力机关及其常设机关为合宪性审查主体，充分体现出“人民当家作主”的政治逻辑和民主集中制的政权组织方式。
3.审查启动的“中国特色”。《立法法》、《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例》、《司法解释备案审查工作程序》对合宪性审查启动主体做了比较明确的规定，启动方式和程序上应更趋向于立法机关审议议案的程序，而不体现为两相对抗的司法程序。
（二）抓住发展机遇，为推动东北振兴积聚“辽宁力量”
1.贯彻落实习近平总书记要求，推动地方立法创新发展。9月28日习近平总书记考察辽宁期间，强调指出坚持“两个毫不动摇”，為民营企业发展营造良好的法治环境和营商环境。为了贯彻落实习近平总书记对东北振兴提出的殷切希望和要求，抓住东北振兴的大好机遇，要根据我省不同区域发展特点，从地方立法入手为民营企业打造优质营商环境，发挥地方立法“良法善治”的功能。特别是针对中央立法条件不成熟、地方先行先试的立法空间，我们要在绝对不僭越上位法的原则基础上，发挥各市的立法活力，严把审查关，体现科学立法、民主立法、精细立法的时代需求，为东北振兴营造优质制度环境和政策环境。
2.提高对合宪性审查工作重要性的认识。在党的十九大报告将合宪性审查工作提升到新高度的背景下，增强做好这项工作的责任感、使命感和紧迫感，切实履行好法律监督职权。在备案审查工作中，汲取各地合宪性审查的经验，既要敢于监督，又要善于监督。要坚持依法审查与自行改正相结合，加强与被监督单位的联系、沟通和协调，取得被监督单位在工作上的主动配合和支持，使有关问题得到妥善解决，形成工作合力。
3.加大对各市合宪性审查工作的指导和检查。定期召开全省合宪性审查工作会议，增强省市两级人大常委会的合宪性审查力量，特别要强化其法制机构及其他专门工作机构的审查能力。明确备案范围、规范备案行为，督促制定机关依法、及时报送备案，落实有件必备、有备必审、有错必纠的要求，做到应备尽备，规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里。审查方面，要求件件有处理、有结果、有回复，并适时向社会公开。
4.充实打造高素质立法人才团队。以大连为例，为了解决立法专业人才不足的难题，法工委积极开展地方立法专家顾问团队组建工作，于2015年11月组成30人的地方立法专家顾问队伍，并制定了《大连市人大常委会地方立法专家顾问团工作规定》，2016年9月通过了《进一步加强规范性文件备案审查工作的意见》，规定“调整配备或者指定专人负责备案审查工作”，完善人员学培训机制，拓宽学习渠道，不断增强备案审查工作人员的知识储备，切实提高业务能力和工作水平。
（三）坚持制度创新，为地方立法监督增添“辽宁活力”
1.严格遵照《立法法》原意，明确审查范围。合宪性审查是立法质量的底线与核心，是立法监督体系的基石。对于重大的合理性问题提出的建议，要遵循政治问题不入审的原则，避免审查启动程序过于随意。同时由常委会工作机构对启动要件进行独立审查，由专门委员会主导实质性审查，让备案审查机制成为推进合宪性审查工作的支柱和支点。
2.积极探索合宪性审查方式，加快合宪性审查平台建设。积极探索备案审查与执法检查、代表视察、立法调研、立法提前介入等工作相结合的合宪性审查方式，加大合宪性审查工作宣传力度，公开审查的过程和结果，通过听证会、论证会等形式让公众参与到审查进程中，提高公众参与程度，降低假想审查的几率，达到较好的社会效果。加快合宪性审查平台建设，尽快实现审查工作全流程信息化，实现互联互通，提高工作效率。
3.健全合宪性审查申请回复机制。公民提出合宪性审查之后，出于对公民知情权的保障，接受建议的机关应当将处理结果及时告知建议人，使得建议权发挥出其应有的效果和作用。从完善现有内部规范作为切入点，对回复的方式、内容、时间、理由说明义务进行详尽规定，并将之从内部制度提升为外部化制度，这种改进是在现有法律法规和制度框架内进行的，从技术层面来看不存在很大难度。
4.推动备案审查机制与司法审查机制融合。合宪性审查是对法律法规的文本审查，为了充分发挥司法监督地方立法的重要作用，合宪性审查期间已经作出的生效判决应该继续执行，体现合宪性审查对司法裁判独立性和权威性的尊重与认可，更可以防止申请人以合宪性审查为借口，故意拖延，借以最终逃避执行。
参考文献：
[1]胡锦光.论推进合宪性审查工作的体系化.法律科学（西北政法大学学报）.2018（1）.
[2]《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告——2017年12月24人在十二届全国人民代表大会常务委员会第三回以次会议上》
