江苏公共服务PPP模式可持续发展的路径研究
时间：2021-04-16 07:51:21 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：为进一步推动区域公共服务PPP模式可持续发展，满足公众日益增长的现代化服务需求，以PPP模式机制创新探索为重点，向制度创新要红利，积极构建“多位一体”的公共服务PPP模式参与体系，重点强化PPP相关各方利益一体化纽带，完善公共服务PPP项目“物有所值”评估机制和风险共担机制，创新公共服务PPP利益分配模式和监管模式，建立公共服务PPP项目评估机制和合格合作方准入机制，推动公共管理PPP模式的可持续发展。
关键词：公共服务 PPP模式 可持续发展
一、引言
公共服务有效供给是一个满足社会成员差异性需求的实践过程，需要社会、政府、公民的协力配合，积极筹集并调动各方资源，保证决策的科学化效力和有效性实施。公共服务PPP模式的推进是一个长期、系统、全面的工程，必须结合区域经济、社会发展的实际情况因地制宜的扎实推进，同时，紧跟国家和省政府推进公共服务PPP模式的时代步伐，充分考虑PPP模式的兼容性和可持续性，提高公共服务供给质量和动态管理水平。
二、完善区域公共服务PPP模式的路径思路
（一）完善公共服务PPP项目“物有所值”评估机制
PPP项目体系得以生存的核心是回报机制，回报机制的核心在于对SPV公司进行估价。PPP项目“物有所值”评估机制的复杂在于各种约束条件、参数和变量都直接影响SPV公司的估值，传导到最后将侵蚀公共利益。
同时，在传统的公共服务供给机制下，国有资产由于过低的估价和决策失误造成的流失也是效率的损失。PPP模式中，政府将在SPV公司中位置更加独立，更加关注自身的投资效率和财政回报，尽可能把责任分解至合作各方，从根本上避免政府在公共服务领域的责任缺失以及角色的缺位和错位。
（二）完善公共服务PPP风险共担机制
信息时代，政府不同职能部门之间沟通更加便捷，有效地促进了信息资源在组织之间的交流、共享，也形成了彼此之间稳定的心理预期，加强了相互之间的信任程度与协调配合，还大大降低了相互沟通的成本。可以说信息化社会的快速来临为公共服务智能化发展与运用提供了良好的契机。PPP项目的运作过程清晰、法律和法规完善，风险共担机制需要在汇报机制框架下设计和维护政府部门、企业在不同阶段需要承担的不同责任、义务和风险，并对这些责任、义务等进行明确界定，以保护合作双方的利益，提供优质的公共服务。
（三）完善公共服务PPP利益分配模式
比对政府投资的传统模式，公共服务PPP项目的宗旨是确保公众使用者得到优质公共服务的同时，机制创新红利能够产生比较优势，PPP项目产生更高的效率和福利水平，这与PPP项目其他投资方和参与者利益诉求并无冲突，PPP模式的回报机制并不是游戏，SPV项目体的架构和模式设计必须充分考虑如何将政府的目标和投资人的诉求结合到一起，有效克服垄断供给下的一些缺陷。
公共服务本质上具有一些经济学特征：如正外部性、非排他性、非竞争性及自然垄断等，这些特性使得单纯依靠市场无法形成合理的价格。成本加成法和投资回报率法存在很大的局限，易受到风险分担不公平、信息不对称、基础参数标准难以确定、政府收费和税费混淆等因素的干扰，尤其公共服务在运营过程中运营方往往具有涨价冲动，价格构成中政府处于外部信息使用人，地位不利于监管，亦为涨价创造条件。因此，PPP项目要在招标过程中借助社会资本公开竞标解决这些难题，也可以在SPV公司章程中设置奖励条款，引导PPP项目成本下降到后行业平均后的利益分享，灵活精准的财政补贴模式可以促进社会资本按照约定提供公共服务，从而实现政府提高项目整体效率的初衷。
（四）完善公共服务PPP项目监管模式
政府监管模式要解决PPP项目运作的依法合规问题，全面地涉及PPP项目建设中可能发生的各种问题。PPP项目的全过程都属于合同组合的约束安排，因此注重契约精神在整个PPP项目顺利完成的建设周期中有着极其重要的地位，公共服务PPP项目监管模式要定位在依法合规监察而不是代位上岗操作。
构建“多位一体”公共服务PPP 项目参与体系，涉及到江苏管理的各个部门、各个行业，必须形成健全的专业的公共服务PPP 项目市场监管机构
目前我国的PPP模式尚不成熟，需要通过构建科学的监督机制，合理监管PPP模式项目的实际运作，尽量控制和减少信用、融资和运营方面的风险。同时拓展监督渠道，促进公众参与，提高有效监督的科学性、合理性和独立性，并使之能够形成系统，确保PPP模式的实施不偏离既定轨道。
三、推进公共服务PPP模式可持续发展路径的主要任务
（一）建立实施公共服务PPP模式的组织体系
构建“多位一体”公共服务PPP项目参与体系，涉及到江苏管理的各个部門、各个行业，必须形成健全的专业的公共服务PPP项目市场监管机构。政府是公共服务PPP项目建设与发展的主导力量，必须要加强上层建筑的设计，避免产生部门利益鸿沟和行政壁垒，防止出现“步调不一”、“政出多门”、“重复建设”等问题，应形成由市政府领导牵头，有关部门参加的专门领导小组以完善协调机制，规划与管理项目、统筹协调市场、政策、资金等各方面资源，标准制定、信息共享、安全体系以及标准体系建设等进行统一的规定和管理，要求部门利益需要服从社会利益，明确不同部门的权力与责任、权利和义务，明确信息、资源共享的规定、模式、程序等问题，从根源上破除公共服务智能化的部门壁垒。
其次进行多赢制度设计，保证不同部门因为信息共享而从中获益，调整传统的绩效考核指标体系和考核思路，信息开放共享的程度和水平也作为考核的内容之一;同时政府要通过制度建设、政策宣传、积极示范效应、评价及奖惩等多种措施引领部门、企业参与公共服务PPP项目交易所。
（二）建立公共服务PPP决策咨询项目库
江苏省已梳理确认266个PPP项目审核入库，项目总投资突破4144亿元。这些项目将分批分期列入省、市和县年度PPP项目实施计划。江苏省2014年获批的19个部、省示范试点项目中已落地7个试点项目，其它绝大部分项目开展顺利并加快推进。江苏省将对这7个已落地的项目给予专项的奖励，并认真研究示范项目成效，进一步形成可复制、可推广的成功经验。
江苏省欢迎各位专家、企业家、金融机构把先进理念、专业技术、管理经验和资本实力融入到江苏省PPP试点项目建设，推动2016年底前63个试点项目全部实施落地。江苏省财政将省级试点项目列入政策资金支持对象名录，2016年试点PPP项目前期费用给予3000万元补助，规定时间内落地江苏实施并经验收合格的试点项目给予引资额1%-4%的奖补，启动规模100亿元的江苏省PPP融资支持基金，为有需求的试点项目提供多层次的融资服务，利用财政专项资金优先定向支持PPP项目需求。
（三）完善公共服务PPP项目评估机制和合格合作方准入机制
推广PPP模式，需要各方在该项目上的长期、稳定的合作，完善评估机制是个重要的环节。花一定的时间做充分的评估，更有利于项目推进的规范有序、成效提升。形成多元的公共服务PPP项目“物有所值”评估机制，服务于PPP政策的制定和完善，服务于相关部门对PPP项目的依法监管，服务于社会公众对PPP工作的监督，最终促进PPP市场科学、规范和可持续发展，为提高公共产品和服务供给数量、质量和效率，实现公众利益最大化作出贡献。
政府不仅能凭借其自身资源更好地收集资料、获取信息，也在资金使用的数量、效率、效益、投入产出等方面具有更加直观的感受，还能运用行政权力实施惩戒问责。服务对象是最终的受益者，对公共服务智能化项目的实施效果有着最直接的感受，是包括服务的覆盖范围、受益程度、服务质量、群众满意度等方面的直接判定者，因此服务对象应是绩效评价体系的重要参与者，并以服务成效作为重要的评价指标。第三方机构往往由专业性较强、“术业有专攻”的科研机构、高校、专家、学者构成，一方面，他们多数本身也是以服务社会为宗旨的;另一方面在绩效评价中也可以通过更加科学、更加有效的评估方法，更好凝结各方面共识，保证绩效评估的客观性和科学性。
四、结束语
政府通过核定相关收费标准和购买服务方式的补贴标准，以实现项目建设运营中的自我平衡，是公共服务有效供给的本质所在。自我平衡要求一方面在提高公共服务质量和效率的基础上，能够保障公共利益;另一方面合理实现盈利的回报激励机制和平等的风险共担机制，尽量避免出现企业暴利或亏欠的极端。尤其在面对风险的控制力方面，政府参与方和社会资本的合作者应该依据诚实守信、平等参与的原则，按照协议合同办事，承担相应的责任，不能单方面强行将风险过渡转移给对方。在相关风险的分担上，主要由政府承担因国家对应政策或标准的调整而产生的宏观风险，而社会资本投资方则需要承担PPP项目的主要融资、基建、运营及其不同阶段的技术风险。同时，对于不可抗力的风险，一般需要双方共同承担。
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