土地改革与中国农村政权
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一、问题的提出
近代以来，在中国大陆唯一完成了土地改革、解决了土地问题的政党是中国共产党。从二十世纪20年代初到50年代初，共产党在不同的历史发展阶段，都提出了相宜的土地改革方针、政策，并努力付诸实践。长期以来，学术界对土地改革之於中国共产党的意义有不同的说法。很多人认为，中国共产党能够由弱到强，由小到大的发展起来、依靠的就是土地改革焕发起来的广大农民的革命积极性。因为中国共产党实现了中国农民耕者有其田的愿望，把土地分配给了农民，因而获得了广大农民在人力上，经济上的积极支援。
然而在中国共产党在其不断扩大的控制区域内推行土地改革的全过程中，有几个过去常常被人们用政治话语所掩盖的问题，现在仍然值得我们反覆咀嚼。中国共产党推动土地改革运动的目的单纯是土地再分配，改善农民生存状况吗？土地改革为甚么要大大超出了土地再分配的范围而涉及到农村生活的方方面面？农会为甚么总是短暂出现很快便销声匿迹？土地改革之后农民对中国共产党的支援是完全是自发的吗？土地改革为甚么一再出现左倾？很多地方土地改革为甚么要反覆进行？土地改革之后农民焕发出来的战争经济能力仅仅是出於热情吗？
笔者在此想提出的观点就是，土地改革的确是共产党得以崛起的法宝。但是，共产党的壮大靠的不是因此而获得的农民的支援，而是通过土地改革建立起来的政权对农村基层进行权力渗透，从而实现现代化国家对农民的紧密控制。理解了这一点，前面提到的问题都可以迎刃而解。
二、背景
清朝以来，中国中央政权组织结构建设完善，运行周密，已臻中国前现代政治之极致。然而庞大有力的官僚机构与基层农民之间却由於技术手段的欠缺而出现真空。为了填补这个真空，国家利用了乡村中自然形成的文化权利网络，如地主士绅，耆老族长，甚至豪强恶霸，以他们为经纪人，在农村中代理国家权力。这些经纪人有些站在基层农民的立场上，与国家进行协商，最大限度地保护农民的利益不受到国家的盘剥，可以被称为是保护型经纪；另一些则从一己私利出发，在国家与农民的经济和权利的交流中谋取最大的利益，可以被称为是盈利型经纪。无论是哪一种，只要採取利用乡村经纪人代理国家权力的做法，就必然会导致国家与乡村经纪分享基层权力，大量农村政治、经济资源流失
然而到了清末，中国开始逐步向现代民族国家转变。由於建立现代民族国家的一个重要标志就是地方行政机构正规化，下层政权与中央保持一致，国家政权与纳税人之间建立直接的、没有仲介人的关系。所以政治上不再允许这种状况继续下去了，上述的基层国家经纪必须肃清。
从经济上来说肃清国家经纪对走向现代化的政权也很有吸引力。在向现代民族国家转变的过程中，政府机构建设的扩大使得国家政权行政成本大大增加，政府不得不大幅度增加对农村的摊派，力图最大限度地攫取农村的物质资源。「在二十世纪前期的中国政治舞台上，不论是在中央还是在地方、政权都在急剧地更替，但在华北，国家政权扩张的一个重要方面──深入基层和吸收下层的财源──在这整个时期却基本上没有中断。」而若要真正实现这个目的，就必须肃清一切障碍，尤其是基层国家经纪。
一方面国家政权希望在政府官僚机构和乡村居民点（村庄）之间建立直接的联系，另一方面其对乡村不断增长的财政需求反而又迫使村庄产生更多的保护型经纪体制与之相抗衡。随着国家政权的不断强化，保护型经纪继续受到压迫，以至陷入困境，渐渐失去其保护性特徵。因为这种保护型经纪体制极易受到赢利型经纪的操纵，更使那些赢利型国家经济纷纷钻入村政权，以窃取国家转让给村庄的部分权利
不论是「保护型经纪」还是「赢利型经纪」显然都不利於现代国家的建设。他们的存在必然会妨碍民众从社区中解脱出来，直接面对国家，接受国家的支配。相当一部分政治资源和物质资源都被他们所截取，没有能够进入国家的掌握之中。清末的新政没有能将他们清除掉，割据军阀的政权、国民党政府、日本的殖民势力也没有能够如此，甚至往往还要依靠他们来调和国家与社会之间的关系。可以说，共产党在全国范围内完成土地改革之前、中国的民族国家建设一直都没有完成。中国共产党在其革命实践中，不断摸索创新，最终牢牢掌握了中国农村的政权，并赢得了整个中国。中国共产党夺取农村政权的工具就是土地改革。
「土地改革」之於中国共产党，绝不仅仅在於农村的土地再分配。这四个字中包含了太多土地之外的东西，决不是字面意义可以表达的。
三、粉碎旧政权，确立合法性
土地改革最直接的作用就是粉碎农村中原有的控制农民的权力网络，即上面说的两种「国家经纪」，再通过土地的重新分配，在共产党建立的政权与农民之间建立新的保护契约，从而确立新政权的合法性。
中国之农村权力与土地所有权具有一种天然的联系。农民所赖以生息的土地成为其权力彰显的象徵，农村土地制度就成为权力运转的规则。要取得农村政权，就必须从土地入手。中国共产党从建党之初对农民及土地问题就有一定的认识，并又提出了解决这一问题的初步主张和政策。1921年，中共「一大」结束不久，浙江的一些共产党员和青年团员，就发动和领导了肖山县衙前地方的农民斗争。这是中共实际上从事农民土地运动的开始。这次运动与后来的广东海丰农民运动，湖南衡山农民运动都以农会的形式将农民组织起来，进行一些减租、平粜的斗争。但是由於力量薄弱，很快被镇压下去。
在北伐战争前的几年时间里，中共中央直接提出了各项农民政策，各省的党组织及其领导的农民协会，结合本地区的特点也制定了不少具体的政策。概括起来可以发现，中共的农民政策突出了农民运动中的组织问题。
国共合作以后，中共把自己在初创时期组织农民的经验，以国民党中央农民部的名义引到统一战线农民政策中来，拟定了全国性的农民协会章程。这个章程实际上就是中共农民运动中组织政策的集中表现和合法化。中共指出农民协会「是代表农民利益的机关，是为农民利益奋斗的先锋队」「协会的责任、是以农民利益为奋斗的目的」，「要联合各革命民众共同打倒帝国主义及军阀，除去贪官污吏、买办、地主、劣绅土豪的靠山，谋农民第一步解放之战功。」为此，在政治上，要「争回为劣绅土豪所垄断把持之乡村政权，参加地方政权」在经济上，要进行限租减租、限制高利借贷、反对陋规及不法徵收、反对苛捐杂税及预徵钱粮、兴办合作事业、兴办水利、修筑公路、疏通河道等工作。
很明显，农会的竞争对手是那些垄断把持乡村政权的土豪劣绅。从土豪劣绅的行为来看，高利贷、陋规、不法徵收、苛捐杂税、预徵钱粮，显然都是杜赞奇所指的赢利型经纪的特徵。农会的目的是要打倒他们，然后取代他们在乡村社会的地位。「参加地方政权」，承担「兴办合作事业、兴办水利、修筑公路、疏通河道等工作」则正是要在原土豪劣绅之位置上，执行应有之责任。而限租减租、限制高利借贷、反对陋规及不法徵收、反对苛捐杂税及预征钱粮的内容是包含在土地政策中的，所以，土地改革从一开始就注定要成为扫除赢利型经纪的重要手段，土地分配本身只是土地改革运动中的一小部分内容。在土地之外，土地革命更注重夺权。这种现象在十几年以后陕西关中地区的土地改革中更加明显。在陕西关中地区，不论从人数方面，还是从其佔有的土地数量上来考虑，所谓的「地主」在农村各阶层中所佔的比例都非常低，甚至有很多地方在一个乡的范围内都划不出一户地主仅仅围绕土地问题来发动当地群众进行土改，无疑是行不通的。但「关中无地主」并不意味着关中地区没有封建势力和封建压迫，土改干部们很快就把工作重点从划分阶级成分转移到农民真正关心的对封建压迫的斗争，即以政治斗争代替了经济斗争。
此后不久，中共中央又制定了《中国共产党关於农民政纲的草案》，提出九条基本政策。「主要是：（一）推翻乡村中的劣绅政权，建立农民政权，农民参加县政府组织。（二）武装农民，乡村中的一切武装势力受农民政权指挥。（三）没收大地主、军阀、劣绅及国家宗祠的土地，归给农民。（四）保证永佃权，限租，限息，取消苛捐杂税，废除陋规，国家帮助农民发展经济。这段话把意思说得更明确了，就是要「推翻乡村中的劣绅政权」，「国家帮助农民发展经济」。
1926年下半年开始的北伐战争中，许多地方的农协、组织农民积极支援北伐军，出色地担任了国家代理的角色。或者组织农民直接参战，或者充任向导，侦察敌情，或者担负供给和运输等工作，或者破坏扰乱敌军，为北伐军进行宣传鼓动。更重要的是，战费浩矩，广州政府除了靠海关、工商税收及苏联政府的贷款和援助外，大部分是由农民来负担的。尤其是广东、湖南、湖北三省农民，节衣缩食，承担各项税饷、筹款及摊派，供给北伐军。如果没有地方农民协会的话，这些工作很难办到。
1927年8月至l937年7月十年内战期间，中国共产党开始独立地领导武装斗争，建立农村革命根据地，同时领导农民进行了彻底的土地革命。大革命时期农民运动的成功表现显然为中国共产党提供了经验。在此基础上，中共提出了更为激进的政策。
「八七会议」及召开前后，临时中央提出以「耕有其田」和「土地国有」为行动纲领。前者是动员和组织群众的通俗口号，后者是消灭地主阶级后的法令问题。八七会议上前夕，临时中央提出对公有及私有土地的处置：「对祠堂庙宇，一切公地及五十亩以上的大地主一律抗租不缴，对五十亩以下之地主实行「减租」；「自耕农土地不没收」「八七」会议上提出的政治口号是「乡村政权归农会所有」。这都是大革命时期农民政策的延续。「毛泽东还提出不仅要没收大中地主的土地，而且要解决小地主的土地问题。他认为，小地主的土地是土地革命的中心问题，如果不没收小地主的土地，在那些没有大地主的地方，农民协会则要停止工作。」农民协会有没有工作做成了是否没收小地主土地的理由之一。
农协显然不能停摆。因为革命政权还要依靠它来掌握农村。中央还进行过这个问题的争论，究竟是没收大地主的土地，还是没收一切土地。事实上这两种意见只是策略上的区别，实质都是没收一切土地。临时中央也承认：「暴动后所实行的彻底的土地改革，即没收大中地主的土地，事实的结果是没收一切土地。」
1927年在上海召开的「十一月扩大会议」在土地政策上有更大的转变，规定「一切地主的土地无代价地没收，一切私有土地完全归组成苏维埃国家的劳动平民所公有。」确切提出了土地国有的政策。
各苏区在创建之初，财政来源主要是依靠战争缴获和「打土豪筹款」。取之於民的土地税所佔的比重极小。随着各苏区的土地革命逐步展开和深入，农民获得愈来愈多的实际利益，农村根据地政权的合法性得到农民承认，红军和政府的财政收入取之於民的份额不断增加，土地税的地位和作用较过去有很大提高。九个苏区中有七个都规定了土地税政策。以「保护贫农联络中农打击富农为原则」按累进法徵收。贫农往往免征，富农的税率最高可达到30%.l931年以后，贫农的负担更被减轻，而富农徵税则特别加重。
l928年6月中共六大至1930年底和1931年初，土地革命政策经历了一个曲折发展的过程。「六大」提出了「没收地主阶级的一切土地」的原则和贫农、僱农「是土地革命的主要动力」，「中农是巩固的同盟者」的阶级路线。以后的实践中，又相继提出了较为符合实际的，具体的分田方法，实现了地权政策由国有向私有的转变。这样在土地的没收、分配、地权及进行土地革命的阶级路线这几个关键的环节上，都实现了妥善的解决，标志着土地革命政策的基本完善。同时也标志着一整套夺取乡村基层政权的方法的成型。在后来共产党的农民运动中，这一时期的政策成了最直接的参照。
土地改革的意义上来看，土地的没收即是对旧有基层领导阶层的摧毁；土地的重新分配则意味着新建立的农村基层政权的合法化；地权则成为新政权与农民之间的契约；阶级路线的订立表明新的基层政权开始正式运转；土地改革成为一种群众运动，本身也可以看作是新的国家政权对基层农民进行的一种政治训练，将其纳入到崭新的政治生活中去。可以看到，分配土地实在不是土地革命的主要任务。土地革命的主题不在於土地，而在於旧政权的摧毁和新政权的重建。
四、粉碎旧的农村文化网络，尝试建设新的文化网络
农村基层权力的运转，是通过一系列文化传统和习俗编制起来的文化网络来实现的。这种文化网络内容广泛庞杂，包含社会生活的多个方面，如宗族、祭祀、节庆、道德、教育等。农村旧有的权势者就通过这种文化网络建立、巩固和强化自己的影响力。杜赞奇在其着作《文化、权利与国家》中提出中国农村的一个概念：权利的文化网络。指的是「由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，包括在宗族、市场等方面形成的登记组织或巢状组织类型」的政权、士绅与其他社会阶层相互关系的模式。「由於文化网络既控制着各种资源，而其本身又包含各种感性象徵，所以，它成为乡村社会中使权威合法化的监证者。」
所以在对有形的土地进行再分配，粉碎的旧有权力的物质基础后，还必须消灭这种就有权力存在的文化基础，才能彻底清除其影响。
《中国共产党关於农民政纲的草案》中就提到「没收大地主、军阀、劣绅及国家宗祠的土地，归给农民」。在没收的土地中包括了国家宗祠的土地。这是因为宗祠祭拜是农村中基层组织的一个重要内容，必须粉碎之才能把农民掌握过来。而这种宗祠祭拜活动的经费往往是从专门的土地收益中来。没收了这种土地，宗祠祭拜活动也就难以为继了。
1946年中共中央下达了《五四指示》，正式提出了对特殊土地的解决问题。特殊土地包括宗教机构所佔有的土地、封建宗法家族所拥有的土地、慈善机构所佔有的土地、教育机构所佔有的土地、历史原因所遗留下来的土地、荒地、公地、官地等。前两种的处理影响很大。多数解放区将大部分，有的将全部，庙地、寺地、教堂地、祭田清算以后分配给农民。而封建宗族的族地、祠堂地、户地、香火地、社地被分配给本族、本姓、本社区内的农民。这样的举措，不但断绝了宗族活动的经济来源以及族长、豪绅与族人的经济联系，有益於打破宗族地方封建关系，而且也使得宗族制度和势力在一定的时空范围内遭到剷除，使其势力下降到了最低点，消除了农村旧有的文化组织活动的经济来源，可以达到将农民从社区中剥离出来，直接面对国家的效果。
土地改革过程中对地主、劣绅、富农的打击，以及对宗庙、祠堂的破坏，事实上已经打乱了过去的乡村文化网络。要把土地改革以后的乡村重新整合起来，建立新的文化权利网络是必要的。抗日根据地的建设也包括这项内容。开展生产大竞赛、评选劳动英模和生产模范村、模范区、模范县等。这样的活动一方面达到了组织生产的目的，另一方面从某种程度上说也部分重建了乡村的文化网络，对於根据地政权对农村的渗透大有裨益。
五、政权的合法性与国家权力渗透的矛盾
l931年以后，中共的土地政策不断地出现左倾错误。这些左倾错误往往是过分利用了国家政权的权利，以至於导致政权的合法性出现危机。如过分打击地主、富农及其家属，重复侵犯中农利益。当这些左倾的政策推行到各根据地时，许多根据地的领导人对这些政策进行了不同程度的抵制和斗争。
这种土地改革中的左倾错误常常令革命史研究者扼腕歎息，可见对革命造成的损失有多么巨大。然而纵观中国共产党革命建国的历史，这种左倾错误往往反覆纠正，却又反覆出现。原因何在？本人认为可以用土地改革中出现的政权的合法性与国家权力渗透的矛盾来解释。早在二十世纪初期，中国历届政府试图扩建早期现代化国家机构的时候就已经开始消除农村国家经纪的工作，以期直接掌控纳税人，最大限度地攫取农村资源，但是国家权力的加强反而导致农村滋生了更强的保护型经纪与国家对抗。国家不得不进一步加强政权，压迫保护型经纪，结果更使那些赢利型国家经济纷纷钻入村政权，以窃取国家转让给村庄的部分权利。中国共产党也遇到了相似的问题。
中国共产党的土地改革在农民和基层政权之间建立起契约关系，从而建立起了基层政权的合法性。同时新政权还希望通过土地改革将国家权力进一步渗透到农村最底层，以达到历史上任何一个政权都无法企及的现代民族国家对国民的控制水平。
大革命时期叱吒一时的农民协会某种程度上可以反映出这种权力渗透。
广东是大革命时期农民运动的发祥地，也是北伐前全国农民运动最先进的省份。从广东省的农民运动的表现，我们可以看出农民协会究竟起的是哪方面的作用。1925年5月，广东省农民协会正式成立，此后一年里，在省农协的统一领导下，全省有组织的农民在经济、政治方面积极「从事减租运动，反抗民团苛抽，反抗高利债，维持地方治安，抗捐，反抗土豪劣绅，禁赌，筑路，兴办农民学校等。」这正是前面所述的打击赢利型经济的举措。到了1926年5月，召开第二次全省农民代表大会的时候，根据新的形势，制定了在经济斗争中新的政策。这些政策更充分地体现了农民协会的目标。仍然坚持前一年打击旧有乡村领导层的工作，并且较好地处理了支援北伐和减轻农民经济负担的矛盾。后者表明农民协会已经主动承担起国家经纪的任务，成为国家吸收农村资源的代理。例如，当讨论到预征钱粮问题的时候，曾进行了一场热烈的争论，最后共议了：一要使政府财政收入多，二要使政府财政收入快，三要使不满意的人少三个原则，通过了「请求政府明令规定预征钱粮，须由大地主殷富户负担、凡属有地三亩以下之贫苦农民，应予以怜恤，一律停止预徵。」这让人们看到的不仅仅是一个改善了的国家代理的形象，而又仿佛带有旧式保护型经纪为农民利益与国家交涉的味道。很显然，广东革命政府通过农民协会已经很深入地控制了广东的农村。
在通过土地再分配清除了旧有国家经纪之后，由於根据地尚不稳定，工作缺乏经验等原因，一部分地主富农隐瞒成分和土地，甚至混入基层权力机关。这使得革命根据地新成立的乡村基层权力机关又产生了一种类似於旧有保护型或赢利型经纪的表现。六届四中全会后的中央发现其土地政策推行得很不顺利，於是开始对农村基层政权进行又一次地重建──查田。
查田本来是土地革命中的正常环节，但在这里被用来强化国家对农村基层的权力。因为查田是同「左倾」的肃反、检举运动结合起来进行的。在实际工作中清洗和打击了一批地主富农出身的或反对中央土地政策的干部。这可以说是国家政权对基层经纪化倾向的清洗。
l932年，各根据地组织了查田委员会，对已经建立的农村基层政权机构进行整顿。有些地方取得了一定成效。比如毛泽东领导的江西瑞金云集地区的查田试点，把混进乡党支部和政权的地主分子清查了出来，他们利用职权包庇的地主富农分子也经群众揭发而重新划定了阶级成分。但是查田是以贯彻中央的左倾政策为目标的，这个运动虽然达到了目的，政府的合法性也大大地受到了削弱。有些地方纠察范围过火，有时甚至查三代、四代，引起中农的恐惧和不安，有人「逃跑躲到山上」.对富农也当作地主打击。这种做法严重打击了群众的生产积极性，削弱了农民对中共政权的忠诚度，造成了根据地的经济困难和粮食紧张。或者我们可以借用杜赞奇的话来说，就是出现了「国家政权的内卷化」。国家权力的强化反而造成权力资源的流失。
国家权力必须渗透到基层，否则建立现代民族国家的目标就不可能实现，中国共产党所能动员的力量也只能停留在旧式政权的水平上。但是这种权力渗透如果过於猛烈，却又会动摇刚刚建立起来的政权的合法性，产生适得其反的效果。中国共产党在此后的历史里不得不一再试图实现权力的渗透，又一再纠正以保全自己在农村的合法性。
l934年第五次反围剿失败，查田运动不了了之。
遵义会议以后的中共中央吸取了惨痛的教训，其土地政策开始发生转变。但是纠正的是左倾的错误，整套土改工作模式没有放弃。调整的主要是对地主富农的政策。l935年瓦窑堡会议没有再提消灭封建土地制度的问题，而只是提出「没收一切卖国贼及汉奸的土地财产分给工农及灾民难民」在民族战争中，必须保证自己政权内部的稳定，全民族一致对外，地主富农不应该再受到打击。可是对於敌佔区的情况就应该另外考虑。卖国贼和汉奸从哪个方面来说都是当时的敌人。日本人对於佔领区也进行了经营，以期从中攫取战争资源。他们沿用了中国过去的乡村基层代理，并且还进行了一些改造当中共在敌后开闢根据地时，对这些日本人经营的基层代理势必要进行摧毁重建。「没收一切卖国贼及汉奸的土地财产分给工农及灾民难民」正是这种做法的政策体现。
「减租减息」是抗日战争时期土地问题的基本政策。《抗日救国十大纲领》中指出这项政策包括：没收汉奸的土地分配给无地少地农民；逃走的地主的土地，无租息地分配给农民耕种；地方公有地，分配给农民；颁佈普遍减租的法令，规定最高租额，减租至最低限度；保证农民佃耕土地之永佃权；整理农民债务，禁止高利盘剥，办理低利或无利借贷等。中共认为在实行减租减息的方式和办法上，「因该切实避免採用斗争手段，应该採用协商调解及仲裁的方式为主，去达到群众要求的被承认，去达到工农群众与地主资本家双方的同意与妥协。」这表明中共尝试放弃对乡村社会的强力控制，改而试图利用旧的国家经纪来实现自己的政治和经济目的。这种做法使中共能够以较小的社会代价换取自身合法性的迅速确立。
但是重建乡村基层的努力并没有放弃。1943年，各根据地开展了「查租」、「减租」的群众运动，目标指向不法地主，并且与改造乡村政权、健全农民团体、加强基层干部队伍的建设和民兵建设、整理扩大劳动互助组织及开展生产运动结合起来。1944年，全国抗战形势发生重大变化，华北、华中各敌后战场相继开始局部反攻，各敌后根据地不断扩大。减租减息运动也被推向了过去未展开或未深入展开的新解放区、游击区和边沿区。在游击区和边沿区，一般实现配合部队的武装斗争，组织发动群众，建立两面政权，惩办作恶多端的汉奸分子，减轻和废除队敌伪负担，然后再进行减租减息。其标准又比巩固区低一些，办法也灵活一些。在新解放区，首先是从老区抽调一批具有农村工作经验的干部，分赴新区发动群众，进行反奸反霸和清算斗争，在逐步转入减租减息。这些地区的减租减息一直持续到战后。
抗战结束以后各解放区的土地改革运动经历了继续减租减息、初步解决土地问题和彻底解决土地问题三个阶段。战后初期进行的减租减息与抗战时期已有不同。包括反奸清算、没收日伪土地、减租减息和查租减息等内容。反奸清算和没收日伪土地显然是保证在新解放区夺取基层政权。查租减息则起到了对基层干部进行培训，和教育群众的作用。前者强化政府对基层的权力控制，后者则巩固了政权的合法性。
1946年中共中央下达了《五四指示》，土改开始向「耕者有其田」转变。採用的阆℅椄O 反奸清算、减租减息、退租退息，集中力量向汉奸、豪绅、恶霸作斗争。这会达到甚么效果不必多说。
六、消灭自己创造的国家经纪
1927年，中国共产党在上海召开的「十一月扩大会议」对土地革命乡村政权机关作了重要的政策和策略变动，取消「乡村政权归农民协会」的口号，规定「农民代表会议（苏维埃）是乡村中的革命政权机关。」对於这个变动中共是这样解释的。从汪精卫集团公开背叛革命到「八七」会议前后，临时中央在武装暴动，夺取政权等问题的政治策略上，仍然没有放弃国民党的旗帜，认为在现时民权革命阶段，国民党「还有他的历史上的作用」，主张用工农群众的力量──农民协会并联合反对汪精卫政府及赞成土地革命的左派，将国民党的基础改造过来，「使国民党成为赞助土地革命的工具」然而，根据一段时间的实践，这个考虑并不符合实际情况。「中央以前复兴左派国民党的估计不能实现」，关於「左派国民党」运动与在其旗帜下执行暴动的决定「必须取消」这种解释自然有其现实的道理。但是我们如果拿农协、和苏维埃作一对比，就会发现，农协具有更强的基层保护性质。
农协与革命政府是协商的关系，必定要为乡村农民的利益与政府进行交涉。在粉碎农村中旧的「国家经纪」之后，农协自身具有的「国家经纪」特性日渐显现，成为新的中间层，这是不能容忍的。而苏维埃则是正式的政府科层机构，必须按照上下级的行政关系服从苏维埃政府。以正式的科层机构取代保护型经纪（代理），一旦成功，将使遭到重创的中国共产党迅速聚集起力量。这种取代意图明确，就是要将国家权力在向下渗透，扫除一切阻碍国家直接控制农民的层次，不论是旧有的保护型经纪、赢利型经纪，还是在夺权过程中以外产生的新的中间层。亦即将地方行政机构正规化、从而使下层政权与中央保持一致，使国家政权与纳税人之间建立直接的、没有仲介人的关系。
在后来的土地改革中，消除这种中间层的工作始终没有停止。解放战争时期，解放区土地改革中叱吒一时的农会组织也是同样的结局。中共中央明确指示，「土改完成，村人民代表会议成立后，农会的作用自然减少，农会优秀干部应到政府及合作社去工作，但也不应马上取消农会，而且今后工作中需要通过农会者仍应通过农会；特别在民主建政人民代表会选举中，对一般的守法地主、旧富农分子，原则上应恢复其公民权，农会更有其重要作用，且人民代表会议政权一时还不能组织好或不巩固，乡村中的各种工作和经常制度尚未确实建立起来，故农会暂时还不应取消。」农会是注定要消亡的。
农协和农会之后，中共还不得不与正规的行政体制中新生的国家经纪作斗争。1947年7月l7日，中央工委主持的全国土地会议在河北平山县西柏坡村召开。规模之大、规格之高、时间之长，在中共历史上都是空前的。会议讨论的一个主要问题就是民主整党。这个问题被放在土地会议中重点讨论，可见土地改革对党的影响。会议认为，过去土改不彻底及工作落后的一个重要原因，在於干部中存在着不纯洁状况、作风不正及官僚主义等。例如，在晋察冀及晋绥，党、政、民县以上干部地主、富农家庭出身者佔很大百分比。区村干部及支部党员中农是主要成分，其中地主、富农成份立接间接佔统治地位者不少，贫僱农一般只佔少数。中农、贫农出身的区、村干部完全不受地主富农影响者不多。军队干部多数是本地地主、富农出身。老干部亦大多娶地主女儿做老婆，在土改中有帮助其岳父者。区、村干部多年未改选，大多是完全不对群众负责，不受群众监督、在工作中强迫命令，其中自私贪污及多佔果实者甚多。他们怕群众揭发报复，因而更要控制恐吓群众，少数最坏者则为新恶霸，各种罪都犯
问题很清楚，土地改革似乎又回到了原地。本意是要消除农村基层中旧有的国家经纪，消除隔在国家政权和农民个体之间的中间层，即保护型经纪和赢利型经纪。利用分配土地的方法不但要消灭其经济基础和文化网络，而且要建立起国家政权对农村的直接控制。多年的土地工作之后，人们本以为农村应该没有问题了，农村的资源已经尽归国家控制，可是睁眼看时，竟然又回到改革以前的状态。只不过旧的土豪劣绅被杀掉了，国家委派的农村干部坐在房子里成了新的土豪劣绅，甚至是恶霸，或成为保护型经纪，或成为盈利型经纪。
针对党内组织不纯和思想不纯等问题，会议认为要彻底进行土地改革，必须在土改的同时，结合进行整党。方法是：「打通思想，整顿组织，纪律制裁」。具体分为两步：「一是由上而下打通思想，组织整顿，纪律制裁，目的是去掉障碍……土地改革之后，由下而上整上来，这是巩固党，扩大战果。」会议还决定组织与整编群众队伍，经过贫农团、贫农委员会、农民大会及农民代表会等去完成土地改革，并改造党、政、民等组织及其干部，以保证民主制度的实施。可见採取的办法仍然是利用最基层群众的力量改造、重建基层组织。而在实际操作中，仍然产生过去土地革命时的问题。侵犯中农利益的现象普遍发生，十分严重；错误划分阶级成分，把一些中农及贫农划为地主、富农；乱打乱杀的极端现象十分严重。
在出现这些左倾错误之后，中央的土地政策再次进行调整，土地改革重新走上有区别、有步骤发展的道路。到l949年上半年，东北、华北、西北及山东、苏北等老区半老区与少数新区，土地改革基本完成，约有1亿多农民从地主和旧式富农手中获得约3.7亿亩土地，并获得必需的其他生产资料和生活资料，为人民解放战争的胜利奠定了基础。
七、土地改革产生的经济效益
这种乡村政治革命使共产党在人力、物力、财力各方面，尤其是在后期靠打土豪没收财产已难以为继的时候得到有力的支援，对於根据地建设和革命队伍的壮大起了相当大的作用。抗日战争时期，陕甘宁边区十多个县，人口不过一百五十万。部队和机关每年需细米（小米）二十六万大担（每担三百斤）。取之於民的佔十六万大担。最困难时期公粮增加到二十万大担。每年群众还要义务送运公盐二、三十万驮（每驮二百斤），由盐业公司代为出口，钱交财政，义务做军鞋十几万双
在晋察冀边区，起初对土地税收採取「合理负担」的政策，徵收救国公粮：以户为单位，将每年全部收入折成小米，平均每人收入一石四斗以下的免徵，收入一石五斗到二石的徵3%，在此以上、每增加收入一石，徵收递增1%到10%为止。这个办法实施以后，1938年全边区共徵收救国公粮l4万石，l939年的徵收任务也得以完成。1941年边区又制定了《统一累近税暂行办法》和《实施细则》，正式提出新税制，把资产税、所得税等统一融合在一起，按累进的比例，实行每年一次的直接徵收。
这种税制避免了政府与农民之间的中间层，减少了财政的流失。纳税人口也由「合理负担」时期佔总人口的40%至60%，扩大到80%，在实施第一年就完成了20万石公粮的徵收任务。这在保证财政军需上起了很大作用。
在山东解放区，据不完全统计，解放战争时期人民将8.5亿斤粮食送到前线，支援了722，256斤食油、868，238斤食盐和大量的蔬菜。胶东、渤海、鲁中南三个行政区的妇女给部队做军鞋7，622，151双，军袜221，809双，军衣7，355，573套，军被1，778，855床。此外，晋绥、华中、晋察冀等解放区的人民也为战争提供了大量的物力资源。
全国解放区仅在辽沈、淮海、平津三大战役期间农民支援战争的物力有：担架11，770付，小车430，900辆，小车47，820辆，牲畜1，036，300头，粮食95，000万斤30.
徵粮、徵税之外，中共的农村基层政权显示出了强大的动员人力物力的能力。解放战争时期，辽西绥中县的一个区「为了配合大部队作战，…动员民工五、六百人去前所、高岭一带支前，主要任务是扒铁道，抬伤员。」后来成立起兵站，「活动於全区各村。主要任务是组织担架队和运输队，一旦前方有战事，上级来任务，兵站处即按需要向各村分派人员和驮子。当时全区共组织起担架一百五十付，运输队三个分队，共二百多个驮子。」
整个解放战争中，解放区广大农民还积极参加民兵，出民工支援前线他们担负了运送粮食和作战物资、抢救和转运伤员、看押俘虏等艰苦繁重的战勤任务，及时地满足了作战部队的需要。在三大战役期间，执行各种佔勤任务的民工达857万人。农民组织的民兵参加大小战斗达14.47万次，参加战斗的民兵达228.48万人次，歼敌总数为20.47万人丰富的人力资源为解放战争迅速推向全国并取得胜利提供了条件。
常常有学者简单地用「民心得失」这种政治话语来解释根据地农民焕发出来的这种支援激情。经历了土地改革的基层农民从心里支援中共政权是毫无疑问的。但是与中共控制区域以外的地方相比，绝大部分原本就比较贫困的根据地、边区、解放区之所以能够激发出如此巨大的军事经济能力，与旧有国家经纪被极大削弱或消灭是密不可分的。可以想见，土地改革之前，土地收益的分配主要有三个流向，农民、国家经纪和国家政权。其中国家经纪的份额相当可观。土地改革之后，国家经纪不再参与分配，他原先所佔有的份额由农民和新的国家政权瓜分。这样一来，农民的收入明显提高。而国家在直接与基层农民对话的条件下，也可以轻松完成对农民的组织工作。於是国家政权可以在满足农民利益的前提下，轻松地动员起旧的国家政权不敢奢望的军事经济力量。
八、结语
到此，我们可以总结一下中国共产党在解放前进行的土地改革。任何一个时期的土改举措，首要的都是打击旧有的，或者是新产生的，农村基层国家经纪。结果是达到国家直接控制农村资源的状态。苏珊娜·佩珀在其《中国之内战》一书中提到这样一件事：在山东莒南县，土豪和腐败是共产党打击的第一目标，而减租减息仅列为斗争目标的第四位元，山东省莱东县的状况亦是如此。甚至共产党在山东的干部也承认：「减租减息并不是革命的首要任务，因为它既不能动员大部分农民，也不能极大的削弱乡村中的封建势力，……实际上，一些干部发现减轻捐税负担是农民大众的第一要求。」没有看到原书，不敢轻信这条史料，不过是不是也可以说明当时的首要问题是夺取农村的基层政权，通过减租减息来确立政权的合法性就成了其次的任务呢。
所谓土地改革，改革了太多与土地无关的东西。比如对可能并不佔有多少土地的土豪恶霸的打击；对宗族、庙宇的冲击；对农村社区的冲击等等。加进了这些东西，就使得土地改革成为农村基层的一次夺权运动。不仅仅是形式上的国家对农村基层的正规化，而又要摧毁旧的基层政权赖以生存的文化权力网络，然后建立起新的文化权力网络来。这种改革实在是很艰巨的。我们看到共产党从一开始就努力工作，可是它每一次取得的成果都被农村顽强的文化网络所吸收，恢复到其原来的样子。一批批共产党派到基层的，或者是在基层培养起来的干部，被融合到这个网络中，成为代表农村与国家对抗的领袖，或者成为欺压农民并从中渔利的恶霸。到这个时候，党就又不得不利用查田、覆查、整党等方式来进行重复革命。有时候这种做法还很危险，必须付出破坏稳定的代价，造成国家政权的内卷化，甚至动摇革命政权的合法性。但是这正是中国共产党的生存之道。因为只有牢牢控制住农村基层政权，才能把农村的人力、物力资源抓在手中，为革命战争服务。因为消除了农村中的保护型、赢利型经济，共产党可以在农民负担不变甚至减少的情况下，获得比以往政权多得多的资源。这是共产党从弱到强，并最终赢得这个国家的关键。
近代以来，在中国大陆唯一完成了土地改革、解决了土地问题的政党是中国共产党。从二十世纪20年代初到50年代初，共产党在不同的历史发展阶段，都提出了相宜的土地改革方针、政策，并努力付诸实践。长期以来，学术界对土地改革之於中国共产党的意义有不同的说法。很多人认为，中国共产党能够由弱到强，由小到大的发展起来、依靠的就是土地改革焕发起来的广大农民的革命积极性。因为中国共产党实现了中国农民耕者有其田的愿望，把土地分配给了农民，因而获得了广大农民在人力上，经济上的积极支援。
然而在中国共产党在其不断扩大的控制区域内推行土地改革的全过程中，有几个过去常常被人们用政治话语所掩盖的问题，现在仍然值得我们反覆咀嚼。中国共产党推动土地改革运动的目的单纯是土地再分配，改善农民生存状况吗？土地改革为甚么要大大超出了土地再分配的范围而涉及到农村生活的方方面面？农会为甚么总是短暂出现很快便销声匿迹？土地改革之后农民对中国共产党的支援是完全是自发的吗？土地改革为甚么一再出现左倾？很多地方土地改革为甚么要反覆进行？土地改革之后农民焕发出来的战争经济能力仅仅是出於热情吗？
笔者在此想提出的观点就是，土地改革的确是共产党得以崛起的法宝。但是，共产党的壮大靠的不是因此而获得的农民的支援，而是通过土地改革建立起来的政权对农村基层进行权力渗透，从而实现现代化国家对农民的紧密控制。理解了这一点，前面提到的问题都可以迎刃而解。
二、背景
清朝以来，中国中央政权组织结构建设完善，运行周密，已臻中国前现代政治之极致。然而庞大有力的官僚机构与基层农民之间却由於技术手段的欠缺而出现真空。为了填补这个真空，国家利用了乡村中自然形成的文化权利网络，如地主士绅，耆老族长，甚至豪强恶霸，以他们为经纪人，在农村中代理国家权力。这些经纪人有些站在基层农民的立场上，与国家进行协商，最大限度地保护农民的利益不受到国家的盘剥，可以被称为是保护型经纪；另一些则从一己私利出发，在国家与农民的经济和权利的交流中谋取最大的利益，可以被称为是盈利型经纪。无论是哪一种，只要採取利用乡村经纪人代理国家权力的做法，就必然会导致国家与乡村经纪分享基层权力，大量农村政治、经济资源流失
然而到了清末，中国开始逐步向现代民族国家转变。由於建立现代民族国家的一个重要标志就是地方行政机构正规化，下层政权与中央保持一致，国家政权与纳税人之间建立直接的、没有仲介人的关系。所以政治上不再允许这种状况继续下去了，上述的基层国家经纪必须肃清。
从经济上来说肃清国家经纪对走向现代化的政权也很有吸引力。在向现代民族国家转变的过程中，政府机构建设的扩大使得国家政权行政成本大大增加，政府不得不大幅度增加对农村的摊派，力图最大限度地攫取农村的物质资源。「在二十世纪前期的中国政治舞台上，不论是在中央还是在地方、政权都在急剧地更替，但在华北，国家政权扩张的一个重要方面──深入基层和吸收下层的财源──在这整个时期却基本上没有中断。」而若要真正实现这个目的，就必须肃清一切障碍，尤其是基层国家经纪。
一方面国家政权希望在政府官僚机构和乡村居民点（村庄）之间建立直接的联系，另一方面其对乡村不断增长的财政需求反而又迫使村庄产生更多的保护型经纪体制与之相抗衡。随着国家政权的不断强化，保护型经纪继续受到压迫，以至陷入困境，渐渐失去其保护性特徵。因为这种保护型经纪体制极易受到赢利型经纪的操纵，更使那些赢利型国家经济纷纷钻入村政权，以窃取国家转让给村庄的部分权利
不论是「保护型经纪」还是「赢利型经纪」显然都不利於现代国家的建设。他们的存在必然会妨碍民众从社区中解脱出来，直接面对国家，接受国家的支配。相当一部分政治资源和物质资源都被他们所截取，没有能够进入国家的掌握之中。清末的新政没有能将他们清除掉，割据军阀的政权、国民党政府、日本的殖民势力也没有能够如此，甚至往往还要依靠他们来调和国家与社会之间的关系。可以说，共产党在全国范围内完成土地改革之前、中国的民族国家建设一直都没有完成。中国共产党在其革命实践中，不断摸索创新，最终牢牢掌握了中国农村的政权，并赢得了整个中国。中国共产党夺取农村政权的工具就是土地改革。
「土地改革」之於中国共产党，绝不仅仅在於农村的土地再分配。这四个字中包含了太多土地之外的东西，决不是字面意义可以表达的。
三、粉碎旧政权，确立合法性
土地改革最直接的作用就是粉碎农村中原有的控制农民的权力网络，即上面说的两种「国家经纪」，再通过土地的重新分配，在共产党建立的政权与农民之间建立新的保护契约，从而确立新政权的合法性。
中国之农村权力与土地所有权具有一种天然的联系。农民所赖以生息的土地成为其权力彰显的象徵，农村土地制度就成为权力运转的规则。要取得农村政权，就必须从土地入手。中国共产党从建党之初对农民及土地问题就有一定的认识，并又提出了解决这一问题的初步主张和政策。1921年，中共「一大」结束不久，浙江的一些共产党员和青年团员，就发动和领导了肖山县衙前地方的农民斗争。这是中共实际上从事农民土地运动的开始。这次运动与后来的广东海丰农民运动，湖南衡山农民运动都以农会的形式将农民组织起来，进行一些减租、平粜的斗争。但是由於力量薄弱，很快被镇压下去。
在北伐战争前的几年时间里，中共中央直接提出了各项农民政策，各省的党组织及其领导的农民协会，结合本地区的特点也制定了不少具体的政策。概括起来可以发现，中共的农民政策突出了农民运动中的组织问题。
国共合作以后，中共把自己在初创时期组织农民的经验，以国民党中央农民部的名义引到统一战线农民政策中来，拟定了全国性的农民协会章程。这个章程实际上就是中共农民运动中组织政策的集中表现和合法化。中共指出农民协会「是代表农民利益的机关，是为农民利益奋斗的先锋队」「协会的责任、是以农民利益为奋斗的目的」，「要联合各革命民众共同打倒帝国主义及军阀，除去贪官污吏、买办、地主、劣绅土豪的靠山，谋农民第一步解放之战功。」为此，在政治上，要「争回为劣绅土豪所垄断把持之乡村政权，参加地方政权」在经济上，要进行限租减租、限制高利借贷、反对陋规及不法徵收、反对苛捐杂税及预徵钱粮、兴办合作事业、兴办水利、修筑公路、疏通河道等工作。
很明显，农会的竞争对手是那些垄断把持乡村政权的土豪劣绅。从土豪劣绅的行为来看，高利贷、陋规、不法徵收、苛捐杂税、预徵钱粮，显然都是杜赞奇所指的赢利型经纪的特徵。农会的目的是要打倒他们，然后取代他们在乡村社会的地位。「参加地方政权」，承担「兴办合作事业、兴办水利、修筑公路、疏通河道等工作」则正是要在原土豪劣绅之位置上，执行应有之责任。而限租减租、限制高利借贷、反对陋规及不法徵收、反对苛捐杂税及预征钱粮的内容是包含在土地政策中的，所以，土地改革从一开始就注定要成为扫除赢利型经纪的重要手段，土地分配本身只是土地改革运动中的一小部分内容。在土地之外，土地革命更注重夺权。这种现象在十几年以后陕西关中地区的土地改革中更加明显。在陕西关中地区，不论从人数方面，还是从其佔有的土地数量上来考虑，所谓的「地主」在农村各阶层中所佔的比例都非常低，甚至有很多地方在一个乡的范围内都划不出一户地主仅仅围绕土地问题来发动当地群众进行土改，无疑是行不通的。但「关中无地主」并不意味着关中地区没有封建势力和封建压迫，土改干部们很快就把工作重点从划分阶级成分转移到农民真正关心的对封建压迫的斗争，即以政治斗争代替了经济斗争。
此后不久，中共中央又制定了《中国共产党关於农民政纲的草案》，提出九条基本政策。「主要是：（一）推翻乡村中的劣绅政权，建立农民政权，农民参加县政府组织。（二）武装农民，乡村中的一切武装势力受农民政权指挥。（三）没收大地主、军阀、劣绅及国家宗祠的土地，归给农民。（四）保证永佃权，限租，限息，取消苛捐杂税，废除陋规，国家帮助农民发展经济。这段话把意思说得更明确了，就是要「推翻乡村中的劣绅政权」，「国家帮助农民发展经济」。
1926年下半年开始的北伐战争中，许多地方的农协、组织农民积极支援北伐军，出色地担任了国家代理的角色。或者组织农民直接参战，或者充任向导，侦察敌情，或者担负供给和运输等工作，或者破坏扰乱敌军，为北伐军进行宣传鼓动。更重要的是，战费浩矩，广州政府除了靠海关、工商税收及苏联政府的贷款和援助外，大部分是由农民来负担的。尤其是广东、湖南、湖北三省农民，节衣缩食，承担各项税饷、筹款及摊派，供给北伐军。如果没有地方农民协会的话，这些工作很难办到。
1927年8月至l937年7月十年内战期间，中国共产党开始独立地领导武装斗争，建立农村革命根据地，同时领导农民进行了彻底的土地革命。大革命时期农民运动的成功表现显然为中国共产党提供了经验。在此基础上，中共提出了更为激进的政策。
「八七会议」及召开前后，临时中央提出以「耕有其田」和「土地国有」为行动纲领。前者是动员和组织群众的通俗口号，后者是消灭地主阶级后的法令问题。八七会议上前夕，临时中央提出对公有及私有土地的处置：「对祠堂庙宇，一切公地及五十亩以上的大地主一律抗租不缴，对五十亩以下之地主实行「减租」；「自耕农土地不没收」「八七」会议上提出的政治口号是「乡村政权归农会所有」。这都是大革命时期农民政策的延续。「毛泽东还提出不仅要没收大中地主的土地，而且要解决小地主的土地问题。他认为，小地主的土地是土地革命的中心问题，如果不没收小地主的土地，在那些没有大地主的地方，农民协会则要停止工作。」农民协会有没有工作做成了是否没收小地主土地的理由之一。
农协显然不能停摆。因为革命政权还要依靠它来掌握农村。中央还进行过这个问题的争论，究竟是没收大地主的土地，还是没收一切土地。事实上这两种意见只是策略上的区别，实质都是没收一切土地。临时中央也承认：「暴动后所实行的彻底的土地改革，即没收大中地主的土地，事实的结果是没收一切土地。」
1927年在上海召开的「十一月扩大会议」在土地政策上有更大的转变，规定「一切地主的土地无代价地没收，一切私有土地完全归组成苏维埃国家的劳动平民所公有。」确切提出了土地国有的政策。
各苏区在创建之初，财政来源主要是依靠战争缴获和「打土豪筹款」。取之於民的土地税所佔的比重极小。随着各苏区的土地革命逐步展开和深入，农民获得愈来愈多的实际利益，农村根据地政权的合法性得到农民承认，红军和政府的财政收入取之於民的份额不断增加，土地税的地位和作用较过去有很大提高。九个苏区中有七个都规定了土地税政策。以「保护贫农联络中农打击富农为原则」按累进法徵收。贫农往往免征，富农的税率最高可达到30%.l931年以后，贫农的负担更被减轻，而富农徵税则特别加重。
l928年6月中共六大至1930年底和1931年初，土地革命政策经历了一个曲折发展的过程。「六大」提出了「没收地主阶级的一切土地」的原则和贫农、僱农「是土地革命的主要动力」，「中农是巩固的同盟者」的阶级路线。以后的实践中，又相继提出了较为符合实际的，具体的分田方法，实现了地权政策由国有向私有的转变。这样在土地的没收、分配、地权及进行土地革命的阶级路线这几个关键的环节上，都实现了妥善的解决，标志着土地革命政策的基本完善。同时也标志着一整套夺取乡村基层政权的方法的成型。在后来共产党的农民运动中，这一时期的政策成了最直接的参照。
土地改革的意义上来看，土地的没收即是对旧有基层领导阶层的摧毁；土地的重新分配则意味着新建立的农村基层政权的合法化；地权则成为新政权与农民之间的契约；阶级路线的订立表明新的基层政权开始正式运转；土地改革成为一种群众运动，本身也可以看作是新的国家政权对基层农民进行的一种政治训练，将其纳入到崭新的政治生活中去。可以看到，分配土地实在不是土地革命的主要任务。土地革命的主题不在於土地，而在於旧政权的摧毁和新政权的重建。
四、粉碎旧的农村文化网络，尝试建设新的文化网络
农村基层权力的运转，是通过一系列文化传统和习俗编制起来的文化网络来实现的。这种文化网络内容广泛庞杂，包含社会生活的多个方面，如宗族、祭祀、节庆、道德、教育等。农村旧有的权势者就通过这种文化网络建立、巩固和强化自己的影响力。杜赞奇在其着作《文化、权利与国家》中提出中国农村的一个概念：权利的文化网络。指的是「由乡村社会中多种组织体系以及塑造权力运作的各种规范构成，包括在宗族、市场等方面形成的登记组织或巢状组织类型」的政权、士绅与其他社会阶层相互关系的模式。「由於文化网络既控制着各种资源，而其本身又包含各种感性象徵，所以，它成为乡村社会中使权威合法化的监证者。」
所以在对有形的土地进行再分配，粉碎的旧有权力的物质基础后，还必须消灭这种就有权力存在的文化基础，才能彻底清除其影响。
《中国共产党关於农民政纲的草案》中就提到「没收大地主、军阀、劣绅及国家宗祠的土地，归给农民」。在没收的土地中包括了国家宗祠的土地。这是因为宗祠祭拜是农村中基层组织的一个重要内容，必须粉碎之才能把农民掌握过来。而这种宗祠祭拜活动的经费往往是从专门的土地收益中来。没收了这种土地，宗祠祭拜活动也就难以为继了。
1946年中共中央下达了《五四指示》，正式提出了对特殊土地的解决问题。特殊土地包括宗教机构所佔有的土地、封建宗法家族所拥有的土地、慈善机构所佔有的土地、教育机构所佔有的土地、历史原因所遗留下来的土地、荒地、公地、官地等。前两种的处理影响很大。多数解放区将大部分，有的将全部，庙地、寺地、教堂地、祭田清算以后分配给农民。而封建宗族的族地、祠堂地、户地、香火地、社地被分配给本族、本姓、本社区内的农民。这样的举措，不但断绝了宗族活动的经济来源以及族长、豪绅与族人的经济联系，有益於打破宗族地方封建关系，而且也使得宗族制度和势力在一定的时空范围内遭到剷除，使其势力下降到了最低点，消除了农村旧有的文化组织活动的经济来源，可以达到将农民从社区中剥离出来，直接面对国家的效果。
土地改革过程中对地主、劣绅、富农的打击，以及对宗庙、祠堂的破坏，事实上已经打乱了过去的乡村文化网络。要把土地改革以后的乡村重新整合起来，建立新的文化权利网络是必要的。抗日根据地的建设也包括这项内容。开展生产大竞赛、评选劳动英模和生产模范村、模范区、模范县等。这样的活动一方面达到了组织生产的目的，另一方面从某种程度上说也部分重建了乡村的文化网络，对於根据地政权对农村的渗透大有裨益。
五、政权的合法性与国家权力渗透的矛盾
l931年以后，中共的土地政策不断地出现左倾错误。这些左倾错误往往是过分利用了国家政权的权利，以至於导致政权的合法性出现危机。如过分打击地主、富农及其家属，重复侵犯中农利益。当这些左倾的政策推行到各根据地时，许多根据地的领导人对这些政策进行了不同程度的抵制和斗争。
这种土地改革中的左倾错误常常令革命史研究者扼腕歎息，可见对革命造成的损失有多么巨大。然而纵观中国共产党革命建国的历史，这种左倾错误往往反覆纠正，却又反覆出现。原因何在？本人认为可以用土地改革中出现的政权的合法性与国家权力渗透的矛盾来解释。早在二十世纪初期，中国历届政府试图扩建早期现代化国家机构的时候就已经开始消除农村国家经纪的工作，以期直接掌控纳税人，最大限度地攫取农村资源，但是国家权力的加强反而导致农村滋生了更强的保护型经纪与国家对抗。国家不得不进一步加强政权，压迫保护型经纪，结果更使那些赢利型国家经济纷纷钻入村政权，以窃取国家转让给村庄的部分权利。中国共产党也遇到了相似的问题。
中国共产党的土地改革在农民和基层政权之间建立起契约关系，从而建立起了基层政权的合法性。同时新政权还希望通过土地改革将国家权力进一步渗透到农村最底层，以达到历史上任何一个政权都无法企及的现代民族国家对国民的控制水平。
大革命时期叱吒一时的农民协会某种程度上可以反映出这种权力渗透。
广东是大革命时期农民运动的发祥地，也是北伐前全国农民运动最先进的省份。从广东省的农民运动的表现，我们可以看出农民协会究竟起的是哪方面的作用。1925年5月，广东省农民协会正式成立，此后一年里，在省农协的统一领导下，全省有组织的农民在经济、政治方面积极「从事减租运动，反抗民团苛抽，反抗高利债，维持地方治安，抗捐，反抗土豪劣绅，禁赌，筑路，兴办农民学校等。」这正是前面所述的打击赢利型经济的举措。到了1926年5月，召开第二次全省农民代表大会的时候，根据新的形势，制定了在经济斗争中新的政策。这些政策更充分地体现了农民协会的目标。仍然坚持前一年打击旧有乡村领导层的工作，并且较好地处理了支援北伐和减轻农民经济负担的矛盾。后者表明农民协会已经主动承担起国家经纪的任务，成为国家吸收农村资源的代理。例如，当讨论到预征钱粮问题的时候，曾进行了一场热烈的争论，最后共议了：一要使政府财政收入多，二要使政府财政收入快，三要使不满意的人少三个原则，通过了「请求政府明令规定预征钱粮，须由大地主殷富户负担、凡属有地三亩以下之贫苦农民，应予以怜恤，一律停止预徵。」这让人们看到的不仅仅是一个改善了的国家代理的形象，而又仿佛带有旧式保护型经纪为农民利益与国家交涉的味道。很显然，广东革命政府通过农民协会已经很深入地控制了广东的农村。
在通过土地再分配清除了旧有国家经纪之后，由於根据地尚不稳定，工作缺乏经验等原因，一部分地主富农隐瞒成分和土地，甚至混入基层权力机关。这使得革命根据地新成立的乡村基层权力机关又产生了一种类似於旧有保护型或赢利型经纪的表现。六届四中全会后的中央发现其土地政策推行得很不顺利，於是开始对农村基层政权进行又一次地重建──查田。
查田本来是土地革命中的正常环节，但在这里被用来强化国家对农村基层的权力。因为查田是同「左倾」的肃反、检举运动结合起来进行的。在实际工作中清洗和打击了一批地主富农出身的或反对中央土地政策的干部。这可以说是国家政权对基层经纪化倾向的清洗。
l932年，各根据地组织了查田委员会，对已经建立的农村基层政权机构进行整顿。有些地方取得了一定成效。比如毛泽东领导的江西瑞金云集地区的查田试点，把混进乡党支部和政权的地主分子清查了出来，他们利用职权包庇的地主富农分子也经群众揭发而重新划定了阶级成分。但是查田是以贯彻中央的左倾政策为目标的，这个运动虽然达到了目的，政府的合法性也大大地受到了削弱。有些地方纠察范围过火，有时甚至查三代、四代，引起中农的恐惧和不安，有人「逃跑躲到山上」.对富农也当作地主打击。这种做法严重打击了群众的生产积极性，削弱了农民对中共政权的忠诚度，造成了根据地的经济困难和粮食紧张。或者我们可以借用杜赞奇的话来说，就是出现了「国家政权的内卷化」。国家权力的强化反而造成权力资源的流失。
国家权力必须渗透到基层，否则建立现代民族国家的目标就不可能实现，中国共产党所能动员的力量也只能停留在旧式政权的水平上。但是这种权力渗透如果过於猛烈，却又会动摇刚刚建立起来的政权的合法性，产生适得其反的效果。中国共产党在此后的历史里不得不一再试图实现权力的渗透，又一再纠正以保全自己在农村的合法性。
l934年第五次反围剿失败，查田运动不了了之。
遵义会议以后的中共中央吸取了惨痛的教训，其土地政策开始发生转变。但是纠正的是左倾的错误，整套土改工作模式没有放弃。调整的主要是对地主富农的政策。l935年瓦窑堡会议没有再提消灭封建土地制度的问题，而只是提出「没收一切卖国贼及汉奸的土地财产分给工农及灾民难民」在民族战争中，必须保证自己政权内部的稳定，全民族一致对外，地主富农不应该再受到打击。可是对於敌佔区的情况就应该另外考虑。卖国贼和汉奸从哪个方面来说都是当时的敌人。日本人对於佔领区也进行了经营，以期从中攫取战争资源。他们沿用了中国过去的乡村基层代理，并且还进行了一些改造当中共在敌后开闢根据地时，对这些日本人经营的基层代理势必要进行摧毁重建。「没收一切卖国贼及汉奸的土地财产分给工农及灾民难民」正是这种做法的政策体现。
「减租减息」是抗日战争时期土地问题的基本政策。《抗日救国十大纲领》中指出这项政策包括：没收汉奸的土地分配给无地少地农民；逃走的地主的土地，无租息地分配给农民耕种；地方公有地，分配给农民；颁佈普遍减租的法令，规定最高租额，减租至最低限度；保证农民佃耕土地之永佃权；整理农民债务，禁止高利盘剥，办理低利或无利借贷等。中共认为在实行减租减息的方式和办法上，「因该切实避免採用斗争手段，应该採用协商调解及仲裁的方式为主，去达到群众要求的被承认，去达到工农群众与地主资本家双方的同意与妥协。」这表明中共尝试放弃对乡村社会的强力控制，改而试图利用旧的国家经纪来实现自己的政治和经济目的。这种做法使中共能够以较小的社会代价换取自身合法性的迅速确立。
但是重建乡村基层的努力并没有放弃。1943年，各根据地开展了「查租」、「减租」的群众运动，目标指向不法地主，并且与改造乡村政权、健全农民团体、加强基层干部队伍的建设和民兵建设、整理扩大劳动互助组织及开展生产运动结合起来。1944年，全国抗战形势发生重大变化，华北、华中各敌后战场相继开始局部反攻，各敌后根据地不断扩大。减租减息运动也被推向了过去未展开或未深入展开的新解放区、游击区和边沿区。在游击区和边沿区，一般实现配合部队的武装斗争，组织发动群众，建立两面政权，惩办作恶多端的汉奸分子，减轻和废除队敌伪负担，然后再进行减租减息。其标准又比巩固区低一些，办法也灵活一些。在新解放区，首先是从老区抽调一批具有农村工作经验的干部，分赴新区发动群众，进行反奸反霸和清算斗争，在逐步转入减租减息。这些地区的减租减息一直持续到战后。
抗战结束以后各解放区的土地改革运动经历了继续减租减息、初步解决土地问题和彻底解决土地问题三个阶段。战后初期进行的减租减息与抗战时期已有不同。包括反奸清算、没收日伪土地、减租减息和查租减息等内容。反奸清算和没收日伪土地显然是保证在新解放区夺取基层政权。查租减息则起到了对基层干部进行培训，和教育群众的作用。前者强化政府对基层的权力控制，后者则巩固了政权的合法性。
1946年中共中央下达了《五四指示》，土改开始向「耕者有其田」转变。採用的阆℅椄O 反奸清算、减租减息、退租退息，集中力量向汉奸、豪绅、恶霸作斗争。这会达到甚么效果不必多说。
六、消灭自己创造的国家经纪
1927年，中国共产党在上海召开的「十一月扩大会议」对土地革命乡村政权机关作了重要的政策和策略变动，取消「乡村政权归农民协会」的口号，规定「农民代表会议（苏维埃）是乡村中的革命政权机关。」对於这个变动中共是这样解释的。从汪精卫集团公开背叛革命到「八七」会议前后，临时中央在武装暴动，夺取政权等问题的政治策略上，仍然没有放弃国民党的旗帜，认为在现时民权革命阶段，国民党「还有他的历史上的作用」，主张用工农群众的力量──农民协会并联合反对汪精卫政府及赞成土地革命的左派，将国民党的基础改造过来，「使国民党成为赞助土地革命的工具」然而，根据一段时间的实践，这个考虑并不符合实际情况。「中央以前复兴左派国民党的估计不能实现」，关於「左派国民党」运动与在其旗帜下执行暴动的决定「必须取消」这种解释自然有其现实的道理。但是我们如果拿农协、和苏维埃作一对比，就会发现，农协具有更强的基层保护性质。
农协与革命政府是协商的关系，必定要为乡村农民的利益与政府进行交涉。在粉碎农村中旧的「国家经纪」之后，农协自身具有的「国家经纪」特性日渐显现，成为新的中间层，这是不能容忍的。而苏维埃则是正式的政府科层机构，必须按照上下级的行政关系服从苏维埃政府。以正式的科层机构取代保护型经纪（代理），一旦成功，将使遭到重创的中国共产党迅速聚集起力量。这种取代意图明确，就是要将国家权力在向下渗透，扫除一切阻碍国家直接控制农民的层次，不论是旧有的保护型经纪、赢利型经纪，还是在夺权过程中以外产生的新的中间层。亦即将地方行政机构正规化、从而使下层政权与中央保持一致，使国家政权与纳税人之间建立直接的、没有仲介人的关系。
在后来的土地改革中，消除这种中间层的工作始终没有停止。解放战争时期，解放区土地改革中叱吒一时的农会组织也是同样的结局。中共中央明确指示，「土改完成，村人民代表会议成立后，农会的作用自然减少，农会优秀干部应到政府及合作社去工作，但也不应马上取消农会，而且今后工作中需要通过农会者仍应通过农会；特别在民主建政人民代表会选举中，对一般的守法地主、旧富农分子，原则上应恢复其公民权，农会更有其重要作用，且人民代表会议政权一时还不能组织好或不巩固，乡村中的各种工作和经常制度尚未确实建立起来，故农会暂时还不应取消。」农会是注定要消亡的。
农协和农会之后，中共还不得不与正规的行政体制中新生的国家经纪作斗争。1947年7月l7日，中央工委主持的全国土地会议在河北平山县西柏坡村召开。规模之大、规格之高、时间之长，在中共历史上都是空前的。会议讨论的一个主要问题就是民主整党。这个问题被放在土地会议中重点讨论，可见土地改革对党的影响。会议认为，过去土改不彻底及工作落后的一个重要原因，在於干部中存在着不纯洁状况、作风不正及官僚主义等。例如，在晋察冀及晋绥，党、政、民县以上干部地主、富农家庭出身者佔很大百分比。区村干部及支部党员中农是主要成分，其中地主、富农成份立接间接佔统治地位者不少，贫僱农一般只佔少数。中农、贫农出身的区、村干部完全不受地主富农影响者不多。军队干部多数是本地地主、富农出身。老干部亦大多娶地主女儿做老婆，在土改中有帮助其岳父者。区、村干部多年未改选，大多是完全不对群众负责，不受群众监督、在工作中强迫命令，其中自私贪污及多佔果实者甚多。他们怕群众揭发报复，因而更要控制恐吓群众，少数最坏者则为新恶霸，各种罪都犯
问题很清楚，土地改革似乎又回到了原地。本意是要消除农村基层中旧有的国家经纪，消除隔在国家政权和农民个体之间的中间层，即保护型经纪和赢利型经纪。利用分配土地的方法不但要消灭其经济基础和文化网络，而且要建立起国家政权对农村的直接控制。多年的土地工作之后，人们本以为农村应该没有问题了，农村的资源已经尽归国家控制，可是睁眼看时，竟然又回到改革以前的状态。只不过旧的土豪劣绅被杀掉了，国家委派的农村干部坐在房子里成了新的土豪劣绅，甚至是恶霸，或成为保护型经纪，或成为盈利型经纪。
针对党内组织不纯和思想不纯等问题，会议认为要彻底进行土地改革，必须在土改的同时，结合进行整党。方法是：「打通思想，整顿组织，纪律制裁」。具体分为两步：「一是由上而下打通思想，组织整顿，纪律制裁，目的是去掉障碍……土地改革之后，由下而上整上来，这是巩固党，扩大战果。」会议还决定组织与整编群众队伍，经过贫农团、贫农委员会、农民大会及农民代表会等去完成土地改革，并改造党、政、民等组织及其干部，以保证民主制度的实施。可见採取的办法仍然是利用最基层群众的力量改造、重建基层组织。而在实际操作中，仍然产生过去土地革命时的问题。侵犯中农利益的现象普遍发生，十分严重；错误划分阶级成分，把一些中农及贫农划为地主、富农；乱打乱杀的极端现象十分严重。
在出现这些左倾错误之后，中央的土地政策再次进行调整，土地改革重新走上有区别、有步骤发展的道路。到l949年上半年，东北、华北、西北及山东、苏北等老区半老区与少数新区，土地改革基本完成，约有1亿多农民从地主和旧式富农手中获得约3.7亿亩土地，并获得必需的其他生产资料和生活资料，为人民解放战争的胜利奠定了基础。
七、土地改革产生的经济效益
这种乡村政治革命使共产党在人力、物力、财力各方面，尤其是在后期靠打土豪没收财产已难以为继的时候得到有力的支援，对於根据地建设和革命队伍的壮大起了相当大的作用。抗日战争时期，陕甘宁边区十多个县，人口不过一百五十万。部队和机关每年需细米（小米）二十六万大担（每担三百斤）。取之於民的佔十六万大担。最困难时期公粮增加到二十万大担。每年群众还要义务送运公盐二、三十万驮（每驮二百斤），由盐业公司代为出口，钱交财政，义务做军鞋十几万双
在晋察冀边区，起初对土地税收採取「合理负担」的政策，徵收救国公粮：以户为单位，将每年全部收入折成小米，平均每人收入一石四斗以下的免徵，收入一石五斗到二石的徵3%，在此以上、每增加收入一石，徵收递增1%到10%为止。这个办法实施以后，1938年全边区共徵收救国公粮l4万石，l939年的徵收任务也得以完成。1941年边区又制定了《统一累近税暂行办法》和《实施细则》，正式提出新税制，把资产税、所得税等统一融合在一起，按累进的比例，实行每年一次的直接徵收。
这种税制避免了政府与农民之间的中间层，减少了财政的流失。纳税人口也由「合理负担」时期佔总人口的40%至60%，扩大到80%，在实施第一年就完成了20万石公粮的徵收任务。这在保证财政军需上起了很大作用。
在山东解放区，据不完全统计，解放战争时期人民将8.5亿斤粮食送到前线，支援了722，256斤食油、868，238斤食盐和大量的蔬菜。胶东、渤海、鲁中南三个行政区的妇女给部队做军鞋7，622，151双，军袜221，809双，军衣7，355，573套，军被1，778，855床。此外，晋绥、华中、晋察冀等解放区的人民也为战争提供了大量的物力资源。
全国解放区仅在辽沈、淮海、平津三大战役期间农民支援战争的物力有：担架11，770付，小车430，900辆，小车47，820辆，牲畜1，036，300头，粮食95，000万斤30.
徵粮、徵税之外，中共的农村基层政权显示出了强大的动员人力物力的能力。解放战争时期，辽西绥中县的一个区「为了配合大部队作战，…动员民工五、六百人去前所、高岭一带支前，主要任务是扒铁道，抬伤员。」后来成立起兵站，「活动於全区各村。主要任务是组织担架队和运输队，一旦前方有战事，上级来任务，兵站处即按需要向各村分派人员和驮子。当时全区共组织起担架一百五十付，运输队三个分队，共二百多个驮子。」
整个解放战争中，解放区广大农民还积极参加民兵，出民工支援前线他们担负了运送粮食和作战物资、抢救和转运伤员、看押俘虏等艰苦繁重的战勤任务，及时地满足了作战部队的需要。在三大战役期间，执行各种佔勤任务的民工达857万人。农民组织的民兵参加大小战斗达14.47万次，参加战斗的民兵达228.48万人次，歼敌总数为20.47万人丰富的人力资源为解放战争迅速推向全国并取得胜利提供了条件。
常常有学者简单地用「民心得失」这种政治话语来解释根据地农民焕发出来的这种支援激情。经历了土地改革的基层农民从心里支援中共政权是毫无疑问的。但是与中共控制区域以外的地方相比，绝大部分原本就比较贫困的根据地、边区、解放区之所以能够激发出如此巨大的军事经济能力，与旧有国家经纪被极大削弱或消灭是密不可分的。可以想见，土地改革之前，土地收益的分配主要有三个流向，农民、国家经纪和国家政权。其中国家经纪的份额相当可观。土地改革之后，国家经纪不再参与分配，他原先所佔有的份额由农民和新的国家政权瓜分。这样一来，农民的收入明显提高。而国家在直接与基层农民对话的条件下，也可以轻松完成对农民的组织工作。於是国家政权可以在满足农民利益的前提下，轻松地动员起旧的国家政权不敢奢望的军事经济力量。
八、结语
到此，我们可以总结一下中国共产党在解放前进行的土地改革。任何一个时期的土改举措，首要的都是打击旧有的，或者是新产生的，农村基层国家经纪。结果是达到国家直接控制农村资源的状态。苏珊娜·佩珀在其《中国之内战》一书中提到这样一件事：在山东莒南县，土豪和腐败是共产党打击的第一目标，而减租减息仅列为斗争目标的第四位元，山东省莱东县的状况亦是如此。甚至共产党在山东的干部也承认：「减租减息并不是革命的首要任务，因为它既不能动员大部分农民，也不能极大的削弱乡村中的封建势力，……实际上，一些干部发现减轻捐税负担是农民大众的第一要求。」没有看到原书，不敢轻信这条史料，不过是不是也可以说明当时的首要问题是夺取农村的基层政权，通过减租减息来确立政权的合法性就成了其次的任务呢。
所谓土地改革，改革了太多与土地无关的东西。比如对可能并不佔有多少土地的土豪恶霸的打击；对宗族、庙宇的冲击；对农村社区的冲击等等。加进了这些东西，就使得土地改革成为农村基层的一次夺权运动。不仅仅是形式上的国家对农村基层的正规化，而又要摧毁旧的基层政权赖以生存的文化权力网络，然后建立起新的文化权力网络来。这种改革实在是很艰巨的。我们看到共产党从一开始就努力工作，可是它每一次取得的成果都被农村顽强的文化网络所吸收，恢复到其原来的样子。一批批共产党派到基层的，或者是在基层培养起来的干部，被融合到这个网络中，成为代表农村与国家对抗的领袖，或者成为欺压农民并从中渔利的恶霸。到这个时候，党就又不得不利用查田、覆查、整党等方式来进行重复革命。有时候这种做法还很危险，必须付出破坏稳定的代价，造成国家政权的内卷化，甚至动摇革命政权的合法性。但是这正是中国共产党的生存之道。因为只有牢牢控制住农村基层政权，才能把农村的人力、物力资源抓在手中，为革命战争服务。因为消除了农村中的保护型、赢利型经济，共产党可以在农民负担不变甚至减少的情况下，获得比以往政权多得多的资源。这是共产党从弱到强，并最终赢得这个国家的关键。
