解决农村土地问题的一种过渡性措施

[摘 要]我国在农村实施的土地制度，近三十几年来的土地承包经营权。虽然在几十年里，土地承包经营权制度对于激发农民的生产生活的积极性和稳定乡村起到了非常重要作用，但是随着现在现实社会情况的变化，农民离开农村，进入城市。在很大程度上，农民的收入结构有了很大的变化。在此情況下，离乡而去的农民务工者，手中所有的土地承包权在一定程度上出现了利用度下降等问题。在这样的情况，近几年里，我们的政府采取了一些措施，来应对这些问题。在部分地区也进行了相应的试点，其中三权分置制度就是政府推行目的在于解决乡村土地的问题。笔者认为，农地的三权分置是一种过度性的手段，对于现阶段我国的农村土地利用等方面所存在的问题有一定的效果。

[关键词]三权分置；过度性措施；法律固定

[中图分类号]F321.42 [文献标识码]A

1 三权分置制度作为一种过渡性的措施

现如今，我国的农村发展已经进入到一种新的历史阶段，农民不再对土地有以前那样的依附性。但因为一方面心理的依赖，另一方面是由于土地承包经营权的有身份性等的限制，流转有较多限制。诸多原因结合，导致出现了比较尴尬的局面：农民需要离村，但手中不想失去土地使用权，又无法有效管理的窘境。三权分置在一定程度上是可以改善现在所处的这个尴尬的境地，该制度中土地的所有权、承包权和经营权进行了分置，可以在一定程度上充当一种过渡性的措施。比如有些人要想退出土地承包权，但现阶段又没有能够满足他们需求的相应的土地承包经营权退出补偿机制。对于这部分并不是因为经济上的原因而持有土地承包经营权的人来说，有妥当的方法可以对自己家的土地承包经营权进行一个处置，自己既对土地有还有控制力，但又可以有合法的途径来为自己的承包土地经营权找到合适的管理人，可以达到双赢的效果。

要想一步步达到融入的效果，乡村到城市中间的层级之中，小城镇可以视作一个缓冲地带。有一个相对的缓冲，不至于在迁移的过程中受到过大冲击。但是即便如此，农二代到城市之后，适应问题还是一个非常严峻的问题。就自己家里的情况为例，父母虽然是很习惯于在小城镇的生活，很长一段时间是固定往返农村与小城镇之间。两边都有着住房，都是交叉居住。但是当后期涉及到大城市居住，父母在很长一段时间根本适应不了。对于农村土地承包权来说，即便经济上不是以其作为主要的收入来源，但是母亲还是不愿意将土地承包经营权退出。即便没有办法像从前那样非常好地耕作，还是选择了空闲时间，去照顾核桃树。按照母亲的说法就是：只要有它们在就感觉有底。在这样的情况之下，通过三权分置的方法处置土地承包经营权，土地经营权流转给接受的主体，那土地上核桃树，进行约定，一定的方式也出租给接受土地承包经营权的主体。在收益的方式方面进行约定，如此运作，在一定程度还是可以解决对于土地心有余而力不足的问题。

2 以三权分置的方法处理单个农户土地上有长久经济作物的土地经营权

此部分用承包地上种植了核桃树的例子来引出以三权分置的方法单个处理农户的土地经营权的处理方式，要是想把土地承包经营权的三权分置的制度用在土地之上有核桃树的情况。土地的所有权、承包权和经营权分置。这里经营权是指通过在承包地上进行耕作，获得收益的行为。但是，对于这些在承包地之上有可收获经济利益的果木的时候，将经营权转让即是将这些果木的收益权交给了其他人。但是这样的行为在理论上讨论，尚且存在不妥之处。要是全是挂果的果木，极少有可能将其转让给其他人。但是存在服务机构存在的可能，比如有专门负责平日维护还有在收获季节的收成。这样可有一种服务组织来完成。假如核桃树尚小，转让经营权，让接受经营权的人负责经营。还是要通过将自己家得核桃树按照临近的方法，将整体化为零碎一部分进行处理。但是在这种情况下，农户以什么价格出售，对于已经可以每年都有收成的核桃树而言，挂果之后后期在一定的年限，一直处于增值的情形。接受核桃树的农户，一年能给予的价格毕竟有限，要让其一次性付一大笔的钱来买断自己家的核桃树，可能性极低。这样的话，最大可能性是按年给付。但是根据每年按照收成来付给农户钱，实质上农户也是保留了核桃树的所有权，每年给付。但最终的情况还是必须退出农村土地承包经营权制度，当家里的人没有了农村户口之时，但是要是这时仅仅涉及到了土地承包经营权的退出，农村的土地根据《农村土地承包法》第二条中规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、以及其他依法用于农业的土地。”届时，需要退出的土地包括了农民所拥有的各类土地，只是凭借了农村户口所获得的土地都将退出。农民除了狭义上的承包土地方面，还有其他很多其他类型的土地，比如自留山、饲料地和农民自己在自己家的自留山开垦出来的自留地，这些都属于退出的范围。

1982年12月4日，第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第一次明确了“城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有”两种所有制并存的法律架构。1986年颁布的第一部《土地管理法》：“城市市区的土地属于全面所有即国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家国有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山属于集体所有”。决定了目前土地所有权基本架构。规定了国家建设用地和农村建设用地的取得和使用方式，明确全国土地的集中统一管理和依靠土地利用总体规划建设用地的原则。从这可以确定了三权分置中的所有权的归属，此处毫无疑问。

3 具体实施措施

通过以上的例子来讨论假如应对的情况是在土地之上有长久性的经济作物的情况之下，如何可以恰当地利用三权分置之法来处置手里拥有的土地。这种类型的农户和一般情况的农户，要保留土地的承包权，但是要想有通过处理土地的经营权来赚取一定收益。

3.1 用途管制

在这种情况之下，当有另外的人愿意接受这块土地之上已经有长久性的经济作物的承包地之时，如何保障这些长久性？在同意承包的情况之下，在承包的合同中可以约定土地的用途管制。在进行用途管制之后，就可以保证土地的用途不发生变化，确保在土地之上长久性的经济作物的保存，在之后将在土地承包地交回承包户之时，确保土地公用等各方面还是保持不变。但是这种情况之下，难免造成土地经营权的流转困难。在接受这类型的土地之时，假如接受承包地的一方，自己已经有的承包地上也是有类似的长久性的经济作物的，在这样的情况之下，在接受之后的管理土地以及土地之上的长久性的经济作物时候，就有一定的规模。可以有一定的条件的约束，比如在位置上的毗邻性，在承包地之上的经济作物是同一类型。位置毗邻，管理方便。

流入土地经营权之后，可不可以对土地整理？在如今的试点中，很多地点实施的适度规模经营，将土地经营权流入，是经过土地整治，在一定程度上解决了土地零碎、水沟和机械道路等问题。在这些方面有一定程度是政府在投资，但有一部分也会有农户的投入。但是这样的情况，想要退出时候，以什么方式退出来？整合为一体之后，假如是有备用土地的集体作为整改主体还可以处置，换另外的相当土地给要退出的农户，但是企业的情况应该怎么处理？这个问题在后期也需要进行进一步探讨。

3.2 经济实力

对于对接受承包地的农户，由于接受规模有一定数目。基于自身的消化能力，无法做到全部由一户居民所接受，在接受之时，可以根据自己家的耕作能力和管理能力来进行相关的种植管理。此种情况应该是基于所用的土地不是整片，而是分成好几部分。这样在转让的时候也不用特地进行一个划分，分而置之，未尝不是一种可以尝试的方法。

针对由于经济实力欠缺限制接受土地经营权意愿的情况，除了以上提到的通过分散土地经营权，由毗邻的农户接手土地经营权。这样的情况之下也对于这些毗邻的人而言，自己是不是想要的接受土地经营权是一个问题，然后自己即便想接收，对于价钱要是无力支付，应该怎么样处理？在这个环节中，政府是否可以起一定的作用。在试点地区，政府对于这些试点地区的资金支持在一定程度上是可以解决这些问题。

在想流入其他农户的土地经营权而又缺乏资金，然后就涉及到向银行去贷款。针对这类贷款，可以算是政策性贷款。针对这个贷款，流入土地经营权的农户而言，以什么给银行作为其抵押，这个问题就有进一步分析的空间。

假如是农户用自己手中的土地经营权作抵押，那么在这种情况之下，在试点地区是由于停止了一些法律的实施放宽了抵押物的范围，进而可以进行抵押，且前提是在此之前是已经进行过一些列比如土地经营权证的颁发等措施，唯有如此才能符合担保的连续性。并且在这个过程中，从试点地区了解到的情况是：一般针对这类型的贷款，由银行和政府出资（政府出大部分，比如政府八成银行两成来出资，建成针对抵押无法实现情况下的风险共担的风险担保基金）。

3.3 政策支持

在进行鼓励进行着规模经营地区，经过土地整改的地区或者是自身地理条件就比较好，适于进行规模经营的地区。在政府政策鼓励等情况下开展着规模经营比较顺利。

但是，在涉及到本身的土地条件而言，山地比较多，各方面条件比较不好，比如即便是挖一部分的农机通过的道路也会因为经过的地块比较多，很难让相应的农户让出相应的土地来建成相应的基础设施。

引进企业资金进行相应的投资，在一定的时期之后，出现了基础设施等已经建设完毕，但是企业跑路的情况。是否是因为地理位置等过于偏僻，加大了成本的投入，即便交通设施等完备，但是由于距离市场太远，而导致了难以进行开发？针对这样的情况土地经营权的流转集中的意义何在？

4 三权分置适用的地区

地区差异，如何能够通过不同的地区，实施不同的措施，达到地区经济的开发。三权分置的适用地区，是否只适用于可以有可能进行规模经营的地区？类似于一家一户种植，是否有可能做到由几个大的主体接受，从而达到的三权分置的经营权的利用，可以让一部分人能够在保留承包权的情况下离开土地。保障一定的收入，但又可以有灵活度去从事其他的行业，或者直接给这部分主体打工。即各种资源做一个集中，但到底有什么样的方式可以做到一定程度的集中。

4.1 在经济不发达地区（相对落后的山区）如何发挥三权分置的作用

在经济不发达的地区，尤指土地多为不平坦的山地，相对分散，使用机械比较困难，即是使用机械也会偏重于小型的机械，比如非常小的小型耕地机。机械的使用对于减少劳动力的投入还有相关生产资料的减少、增加农民的收入，都有非常明显的作用。

在此处所说的小型机械——小耕地机的使用就可以减少以耕地为目的的耕牛的饲养，从前在农忙的季节一家饲养两条耕牛除了满足自家的耕作任务之外，很少能再去满足其他更多农户的需要。农事有季节性限制，需要耕种的就集中于那么几天，而耕牛的效率比较低，耕作完一定量之后是需要休息，恢复体力需要一定的时间。而对于这个问题，小耕地机就能很好的解决，在耕作完一定数量的土地之后，同样可以换人操作，继续耕作。效率大大提高，与此相对应的情况，耕牛饲养的数目直线下降，農户转而饲养更为经济的家畜，比如肉牛和猪等。在一定程度上，增加了农户的经济收入。

在山区的经济收入中，现阶段有一个大的趋势（以自己的山区老家为例来写）。在现阶段的农户，不再是单纯的以土地上的收入为主，相反，几乎出现了以打工为主要收入来源的情况。现在几乎每个农户家里都会至少有一个人出去打工，有些 更是只有小孩和老人留在了农村。针对这种情况一家一户的土地有一部分根本就得不到很好的耕作，可以用“敷衍”来描述这部分土地的耕种。但是应该如何针对这个的情况来实施相应的措施解决这个问题，是否可以借鉴相应的地区试点的经验来解决这个问题。但是，据现在了解的情况，在“三权分置”试点区，很大一部分是经过了土地整改，另外加上相对应而言，这些地区的土地虽然在整改之前也是一家一户，比较零碎，但其相对比较平整，整改之后能形成一定规模的平整土地。在这样的条件下，发展适度规模的土地规模经营是有可能的。但是对于此处描述的山区，本身的土地条件有其自身的瑕疵，即便是能够结合自身的特色发展相对应的农业，但其规模因能够采用的机械有限，所需要耗费的精力等比较多，难以形成大规模的经济实体。针对这样的情况，应该如何让三权分置得以适用值得进行探讨。

假如在此类的山区，农户有想进行大规模经营的想法怎么去实施？在这样耕地不平整的山区，在以前政府提倡发展特色村落经济，对应的村发展相对应的特色产业。比如之前推进整村在耕地上种植核桃树，整村特色经济。在一些地方发展的比较好，会相对应地发展起延伸的产业链条。在种植收成之后，就直接在当地建成的深加工基地，将这些农产品进行进一步的深加工，提高了农场品附加值。但是有些地方并做不到这样的程度，产品未经加工就进行售卖，价格还是比较低。在这样的的确，一家一户手中的经济林果树木是相对少的。针对这种地区的农户，想要发展相对应的适度规模，存在一定的难度。农户要如何发展适度规模，在这样的情况之下，三权分置中土地经营权的分置的意义在何处？

三权分置中土地经营权分置出之后，可以使农户放心脱离土地进城务工，回来还是可以确保自己对于承包地耕作的权利。但是在这类的地方，又有谁可以接受这些要进行流转的土地经营权？更多的土地耕作，意味着需要更多的劳动力，但是这些劳动力又从何处而来？流转土地经营权的这些农户，正是因为要出门打工而进行流转的土地经营权。在这样的情况下，农户流转土地经营权会出现阻碍，无异于土地经营权虚置。

那么针对这样的情况是不是可以采取合并同类项，蚕食鲸吞的方法呢？不过这个方法的采取需要一个条件即是位置上的毗邻。既然无法实现一家一户对于另外一家的土地经营权的完全接受，那么可否采取这样的措施，让相邻的农户细碎接受邻家的土地经营权进行发展。对于此处的设想基于两点：一则类似整村推进发展特色产业而言，一家毗邻的土地种植的经济作物一般能是同一品种；二则进行管理时候，毗邻的情况下，管理起来就会比较方便。当然在这样的情况下，土地比较零碎的情况，也许一家农户会与多家农户发生土地经营权转让的关系。但是还得考虑一个关键性的问题：毗邻家是否愿意接受这样的土地经营权的流转？就像以上情况分析的一般：几乎每家都有出去打工的情况，凭什么毗邻农户会以合理的价格转入土地经营权？

要有充分的理由对此做一个分析，或者说是给一个理由能够接手土地经营权，慢慢形成土地的适度规模经营。是否在这样的情况下，政府相关政策优惠等需要发挥一定的作用。出台补贴优惠政策去使农户有利可图。人在一定程度上是趋利避害，假如没有更大的利益，也就没有必要从事如此的行为。在这样的情况下去分析三权分置在山区实施的情况，来分析其推行的可能性。在以上的情况进行流转，对于收费模式而言：一部分是土地经营权流转的费用，另一种就是土地上的经济作物的费用。

对于类似这种情况土地经营权的流转如何进行收费，需要进行分类的探讨：第一种是每一年进行收费，包括了土地经营权的收费和地上经济作物的收费，并且固定了收费的标准；第二种是一次性收取土地经营权的使用费用，但是对于土地上的经济作物实行按年，按照收成作为收费的标准进行收费，采取一种浮动的收费方式；第三种土地经营权收费和地上经济作物的收入都不固定，二者捆绑在一起，类似第二种收费方式，根据每年的收入进行浮动的付款的形式。如此分析是在保证了不改变土地的用途，保留着土地之上的经济作物，主要指的就是长久性的经济作物，犹如种植了核桃树的情况。

对于流转了土地经营权之后，对于土地用途如何进行管制约定，对于土地用途的约定，在一定程度上，对于这一点的约定是确保农户能够放心流转土地经营权的一个保证。首先农业用地不能变更为工业用地是根本性的条件；然后在具体从事农业的范围内进行约定：比如之前是种植水稻的稻田，想要挖个鱼塘养鱼，对这样的变更，在开始接受土地经营权的时候就应该有所约定，或者在实施之前就应该征得土地承包权人的同意，不可擅自进行了变更。对于土地用途应该在刚开始就应该进行约定。

4.2 在经济发达地区的三权分置的实施

在经济发达的地区实施三权分置制度，最大的优势：存在有实力接受流转的土地经营权的经营土地，有市场优势，可以发展相关的经济产业。在发达地区实施三权分置是一种活的方式，有其发展的动力。

在经济发展较好的地区，存在较强的容纳力，能够支撑适度规模的经济实体的成长。比如在边远地区的招商融资出现了即便是花了很大成本将基础设施，比如生产厂房还有道路和水电等各方面都建设好了，但是在最后还是出现了经营主体跑路的情况。在这样的情况下，根本无法将经济较发达地区的经验借鉴使用在这些地区。出现了所谓的，越穷的地区其实也是越难发展起来的地区。可以在一定程度上是：穷并不是因为某一个单一的原因造成，而是综合原因造成了最终的这个现状。想要解决穷这个问题，就是一个综合性的问题。

三权分置制度在经济较发达地区适用之时，主要是能形成适度规模的经营主体，即这些新的经营主体有能力吸纳一定规模的土地经营权。将这些土地经营权集中起来发展适度规模的经济。当然，土地经营权流转的土地的经营权，有一个大的前提条件，即流转的是农地的经营权，不管采取什么样的方式去发展，都不能改变农地的用途。

经济发展较好的地区，相对而言，农民工进城务工会比较方便，假如是处于不是类似于国家的粮食储备区这样的地点，三权分置之后的土地经营权相对集中，所发展的大农业受到城市的区位影响会比较大。比如，距离市区比较近的情况下，种植果树的同时可以发展以果林为基础的体验观光农家乐类型的农场经济，在不改变农业用地类型的同时也大大提高了土地的附加值。这样的探索不失为一种较为典型的新型农业的探索。现在很多地方，也是以这样的模式在进行发展，不过更多的是在政策倡导之下的试点发展，以后试点结束之后，如何调整相应的法律法规，为这些成功试点的模式进行全国范围内的推广保驾护航，有待继续跟进。

对于三权分置制度实施过程中，相对应的产生新型的经营主体，比如专业大户、家庭农场、合作社和公司企业等。在以上内容中提及的家庭农场在一定程度可以算作是新型经营主体中发展得较好的类型，可以说是最适宜的经营主体。

5 三权分置制度的法律固定

在三权分置制度建立，政策提倡，政策保驾护航，相关试点在各试点地区顺利进行。在以上的探讨中，可以看出三权分置制度实施之后，所形成的新的主体之间的权利利益关系和利益分配机制，风险负担和土地的用途管制，政府要提供的支持等各方面，都需要相应的法律法规去调整。那对应的在《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国担保法》和《中华人民共和国农村土地承包法》中涉及到權利主体相关权利义务应该做出相应的改变，这所反映出来的问题——新出现的权利义务关系，最终还是需要法律去固定。以此方式，人民利益才能够得到相应的保障。在法律的形成过程中，试点地区的相关政策的支持条文等，权衡是否具有普适性，是否可以由立法机关采纳，转化成固定的法律。试点再成果，最终目的还是推广到全国范围，重新制定出适合现阶段而言最适合的法律制度。针对之前农地我国主要由以上所列的法律调整，那此阶段三权分置制度的法律固定也应该以这些法的相关内容修改为重点。

[参考文献]

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