谁来普遍服务？
时间：2020-12-06 08:06:29 来源：达达文档网 本文已影响 人 
七万个行政村的通话难题
7月，位于四川省西南部甘孜藏族自治州的稻城县，这个被称为“最后的香格里拉”的地方，迎来了一年中最令人沉醉的季节。距离县城40公里左右的亚丁村，一个三座海拔6000米雪山拱卫的藏族村落，却在悄然发生着变化。
“移动基站快要建起来了，很快就可以在这里打手机了。”亚丁人社区成都接待站的曾先生对《财经》表示。这意味着，当地的村民以及风尘仆仆赶来的游人，以后再也不用奔波两小时到日瓦乡聆听外界的声音了。
但并不是所有的村庄都这么幸运。虽然在京沪穗这样的中心城市，人均一部电话以上已相当平常；不过根据信息产业部的统计，截止到2004年6月底，在中国的行政村中仍然有10.1％——也就是超过七万个行政村——没有通上电话。这些村庄大部分都分布在中西部地区或者边远山区，仍然与整个通信时代处于“隔绝”的状态。
2004年，经过了10年改革风雨历程的中国电信业，终于开始直面这个沉甸甸的数字：
1月16日，信息产业部正式启动了村村通工程试点；5月初，在陕西省榆林召开现场会之后，这项工程开始步入了快车道，制订的“阶段性纲领”是到2005年底，要把全国行政村的通电话比重，从目前的90％提高到95％。
3月和4月，清华大学公共管理学院国情研究中心胡鞍钢教授分别就加快农村电信普遍服务建设以及建立农村电信普遍服务基金，向中央提交研究报告和政策建议，并得到黄菊副总理的批示和有关部门的高度重视。
而被传扬了两年多的电信普遍服务基金，这一被业界普遍认同的“终极解决方案”，也在这样的一个大背景下，悄然启动了破冰之旅。
据《财经》了解，在国务院高层的大力推动下，电信普遍服务基金开始步入正式的决策程序。目前，信息产业部正在加紧《电信普遍服务管理条例》的起草工作。其核心内容电信普遍服务基金，则最早有望于明年分娩，并正式代替现有的村村通工程。
谁来承担普遍服务义务
按照经济合作与发展组织（OECD）的定义，所谓电信普遍服务，就是“任何人在任何地点都能以承担得起的价格享受电信业务，而且业务质量和资费标准一视同仁”。
1998年，中国电信业进行了体制性改革，邮电部被撤消，在政企分离之后，组建了新的信息产业部。此后，1999年，移动业务被单独剥离出来，成立了中国移动集团公司（以下简称中国移动）。原来由邮电部电信总局承担的电信普遍服务，转移到了中国电信集团公司（以下简称中国电信）。
信息产业部电信研究院通信政策研究所法制监管研究部主任续俊旗对《财经》回忆，2000年，他到中国电信集团公司去调研，就发现福建等不少省公司不愿意去一些边远地方发展用户。虽然集团有要求，但由于无法收回成本，地方缺乏积极性。
矛盾集中在传统主导运营商中国电信和剥离之后新组建的中国移动之间。1997年中国的移动电话用户还不足固定电话用户的1/5，到了2000年，这个比重已经增加到了接近3/5；其时中国移动的营业收入已经相当于中国电信的2/3，并且保持着几乎相当于后者两倍的增长速度。
在这样的竞争格局下，中国电信当然不愿意继续独立承担普遍服务的义务。2001年，中国电信南北分拆，重组成新的位于南方的中国电信集团，以及位于北方的中国网通集团。但这次重组并没有缓解这种冲突。相反，长途电话资费在IP电话等新兴业务的冲击面前不断下滑，某些省份本地固话业务的持续亏损，以及移动电话对固定电话越来越强的竞争态势，使得这两家公司都备感压力。
实际上，在中国电信海外上市过程中，其承担的电信普遍服务问题，已被投资者反复考问。虽然目前，这块义务由集团公司来承担，不会对上市的股份公司造成直接影响，但投资者的疑虑并未完全消除。
同样的问题，现在又摆在了目前正积极谋求年内海外上市的中国网通面前。
自2000年至今，中国电信业每年的固定资产投资都超过了2000亿元人民币。但在沸腾的舞台背后，对于电信普遍服务的投入，却陷入了一个相对的低潮期。
问题并不简单出在钱上。
六大公司“分片包干”
信息产业部对于这种困境已有准备。
2000年9月25日颁布实施的《电信条例》明确规定：“电信业务经营者必须按照国家有关规定履行相应的电信普遍服务义务。”同时还规定：“电信普遍服务成本补偿管理办法，由国务院信息产业主管部门会同国务院财政部门、价格主管部门制定，报国务院批准后公布施行”。一年之后，国务院下发文件，提出“尽快建立普遍服务基金，各电信运营企业均应承担普遍服务。”
2002年中，正当人们对建立电信普遍服务基金充满期待时，各个主管部门之间在权限、方式上的纠葛，以及态度的冷热不均，却使得这一进程变得异常迟缓。在这种情况下，“分片包干”制下的村村通工程从2003年7月间开始浮出水面。
该方案确定了“分片包干”的政策雏形，由六家基础电信企业（中国电信、中国网通、中国移动、中国联通、中国铁通以及中国卫通），分别负责在部分省份未开通电话的行政村实施电信普遍服务。
根据国家统计局2002年底公布的全国未通电话行政村的相关数据，结合村村通工程目标，设计者先确定了全国31个省（区、市）实现村村通工程的任务量，然后综合考虑各公司的经济实力，兼顾其现有网络的地域特点，像切蛋糕一样按比例分配到了企业。
2004年1月16日，在得到国务院的正式批复之后，村村通工程试点全面铺开。
中国移动的试点省份为四川省，共计6112个行政村；中国电信在陕西省试点，为3457个行政村；中国网通的试点区域为内蒙古，为1557个行政村；中国联通则在广西，负责1680个村庄。另外两家较小的运营商——中国铁通和中国卫通，分别在河南和四川试点193个以及132个行政村。
如果这一过渡方案能够顺利执行的话，到2005年底，将有望把不通电话的行政村的数量压缩到3万多个。但续俊旗承认，这个方案远未完美。因为人为地划分“包干”区域，肯定有不公平的地方——根据自然条件以及施工难度来给区域打分，实际上非常困难。
在接受《财经》采访时，中国铁通集团有限公司市场部总监刘凌钧就指出，以铁通在河南的试点为例，其投入可能要远远大于其它主导运营商。因为其干线光缆并没有实现对所有县的覆盖，“别人可能只需要15公里的光缆，从最近的县城接到村里就行了；而我们要用50公里，甚至100公里。”
一位投资银行的电信分析师在接受《财经》采访时也表示，普遍服务的真实成本，很难事前测算。必须通过竞标选择，才能发现真实的普遍服务成本。因此，采用指令性的包干制度既有失公平，也缺乏透明性。
实际上，从国际上推行电信普遍服务的经验来看，在普遍服务工程招标中，最终的中标价格往往只相当于监管者最初测算结果的50％，甚至更低。但大包干的方案显然缺乏这种主动式的修正能力。
从5％到0.5％？
与交叉补贴、包干制度以及直接接入补贴相比，电信普遍服务基金在各国被公认为一种最主流、也最透明的方式。
《财经》从可靠渠道获知，在国务院副总理黄菊于今年四五月间作出批示后，自上而下构建电信普遍服务基金的政策通道已经打开，由财政部牵头负责收支管理，根据信息产业部的实施规划进行划拨的基金运作整体框架业已初步形成了共识。各大运营商也纷纷向记者表示，原则上支持建立电信普遍服务基金。
不过，胡鞍钢今年3月份提交的政策建议，仍然激起了不小的波澜。在建议中，胡提出征收电信运营商5％～10％的收入，用于建立该基金，以确保到2010年解决中国所有行政村的通话问题。胡提出的征收比例的下限5％，与印度目前的标准一致。但这一比例，被中国的电信企业普遍指为“明显过高”。
以2003年为例，中国移动上市公司（941.HK）的净利润率为22％，中国电信（728.HK）为21％，而中国联通(762.HK)却仅为6.2％。至于未上市的几家公司，中国铁通去年的营业额为71亿元，净利润更是只有7785万元，净利润率只相当于1％左右；其余电信公司则更难乐观。如果按5％比例征收普遍服务基金，估计只有中国移动仍能保持较好的经营状况，中国电信也应可以维持，其余四家运营商则勉为其难。
中国国际金融有限公司研究部张岚岚对《财经》表示，不同国家，在不同的电信业发展阶段，普遍服务基金应有不同的目标。印度目前的电信普及率仍相当低，因此可能需要一个高比例来支持。中国应该根据自身的现状确定一个时间表和征收的比例。
据悉，信息产业部初步考虑，将按照各运营商营业收入的1％～2％来征收普遍服务基金，每个年度重新核定一次，同时避免出现相邻年份之间太大的起落。
分析人士指出，采用目前的包干方式，估计每年电信企业的支出大概有40亿元的规模；而根据1％～2％的征收比例，电信普遍服务基金将来每年能够获得50亿～100亿元的收入，应该可以更好地兼顾到电信普遍服务的积极稳妥推进。
电信研究院通信政策研究所法制监管研究部主任续俊旗认为，对于各运营商而言，这并非额外的负担，而是一种典型的填补政策空白的许可收费。
一些投资银行在接受《财经》采访时，也均表示了谨慎的乐观态度。他们都认为，这样的一个比例，显然更容易被现有运营商接受和推进。“只要给它们（电信运营商）时间，应该可以调整收入结构，吸收这一块支出。”
不过，即使1－2％的比例，很可能也只是一个中期目标而已，据信息产业部知情人士透露，在起步阶段，征收的比例，应该不会超过0.5％。
“对于电信这样高利润的行业来说，0.5％简直是个玩笑”，一位不愿透明姓名的电信专家在接受《财经》采访时，毫不掩饰对这样一个比例的不满。
“监管者应该真正从推进通信业公平的角度来考虑问题，毕竟，中国特有的城乡二元机制，决定了普遍服务的艰巨性和长期性。因此，比例设计，应该有全局观念”，他补充说。
激辩“基金盒子”
从总量上而言，不管是0.5％，还是1－2％的征收额度，这个比例并不会造成整个行业的太大的负担，但是单纯以营业收入为指引的基金征收方式，会改变现有的仍显脆弱的竞争格局吗？
一位国际投资银行投行部负责人在接受《财经》采访时也指出，如果征收普遍服务基金的对象，仍然是集团公司，而不是上市的股份公司的话，对资本市场的直接影响应相当有限。
目前的村村通工程，实际上都是各大集团公司买单的，但是，这只是一种实际执行状况，并非官方政策。电信普遍服务基金是否会直接向股份公司征缴，还是继续由集团公司承担，仍是一个未知数。
根据初步的设计，中国所有的基础电信运营商，都将按照统一的收入比例来缴纳基金。此外，包括ISP（互联网接入服务）在内的电信增值业务厂商也很可能被纳入征收范畴，当然，为了鼓励新兴企业，有望对小企业进行豁免。但豁免额度到底定在多少，是100万元、500万元，或者1000万元，业界也仍有争议。
中国移动由于没有多少历史负担，加上利润率高企，应对起来最为轻松；而中国电信、中国网通由于在此前都在事实上承担了大量的普遍服务义务，因此只要征收比例恰当，自然也愿意顺势“脱困”。据说，中国电信已经私下里承诺，愿意接受1％的征收比例。
中国联通就要勉强得多了。联通在7月刚刚庆祝了自己的第一个10年，但客观上仍处于发展阶段甚至发展初期，资本回报率相对低，去年的净利润率只有6％多一些，业界普遍预期，今年即使略有回升也不会有太大变化。
至于中国铁通以及中国卫通，处境则更为尴尬。铁通虽然从铁道部继承了上百亿元的家底，但既没有中国电信、中国网通依托初装费建立起来的庞大的资产积累，又不像中国移动和中国联通那样拥有回报丰厚的移动业务。虽然转型为公共运营商已近三年，但首先要解决的，仍是生存问题。至于卫通，现在能够染指的，恐怕只有一些非常局部的市场和业务了。
因此，后三者显然更希望在基金的征收上采取非对称政策，减轻甚至在一定时间内完全免除上述义务。实际上，巴西等国家在引入市场竞争阶段，均免除了新兴运营商的普遍服务义务，或者只在后者市场份额达到一定比例后，才开始征收。
“采取什么样的征收方式，关键在于决策者对于时点的判断，”中金公司研究部的张岚岚对《财经》指出：“那就是要清楚中国电信业发展的‘ROADMAP’（路线图）到底是什么。”
的确，中国电信业发展到今天，许多层面乱麻如织，很难理清。这种情况下，每一步都应该依赖于清晰的大局判断。
业内人士建议，如果政府觉得目前的竞争仍不稳固，仍需扶持新兴运营商，那么，可以考虑在不加重其他运营商负担的情况下，在一定时期内，减免联通等新兴运营商的普遍服务负担，并且对电信普遍服务的规划也进行相应的调整。
不过，据《财经》了解，在基金征收问题上，信息产业部目前尚无采取非对称政策的打算。
如何避免各种利益集团的“俘获”，真正平衡好公平以及效率的关系，这不仅将考验决策者的判断能力以及智慧，也很可能决定电信普遍服务基金的最终命运。
