森林生态效益补偿制度若干问题探析
时间：2021-01-30 07:52:25 来源：达达文档网 本文已影响 人 
◆ 中图分类号：F323文献标识码：A
内容摘要：本文从森林生态效益补偿的涵义入手，阐述了森林生态效益补偿制度的渊源和理论依据，分析了生态效益补偿的对象、补偿主体及补偿资金来源问题，并就如何完善我国森林生态效益补偿制度提出了建议。
关键词：森林生态效益补偿 问题 建议
保护森林资源，实现林业的可持续发展是各国林业政策的主要目标。我国自2001年开始实施森林分类经营试点，把森林分为商品林和公益林，并对公益林实行严格的保护。森林生态效益的受益者是全社会，而森林经营者投入了资金，进行森林的建设和维护，却并不能从生态效益中获取经济利益，经过多年的不懈努力，2004年12月，《中央森林生态效益补偿基金制度》正式确立并在全国范围内全面实施，中央财政投入20亿元人民币，对全国重点公益林进行森林生态效益补偿。但是，我国的生态效益补偿政策仍处于起步阶段，生态效益补偿的实施也遇到很多问题，因此，需要进一步完善森林生态效益补偿制度，以促进我国林业的建设和管护。
森林生态效益补偿的涵义
《环境科学大辞典》将自然生态补偿的定义为：生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力。
对于生态效益补偿的定义有着多种不同的界定。在不同部门、不同行业，生态效益补偿表达的涵义也不一样。在环境保护部门，生态补偿强调责任，即要求那些对生态环境造成了不良影响的单位和个人为其行为后果承担责任，这种责任是经济责任，以缴纳生态环境补偿费的形式来补偿生态环境的损失，补偿的接受方是国家。林业部门所说的生态补偿是指生态效益补偿，它对那些为社会提供生态效益这一公共物品的过程中承担了其义务范围以外的成本的补偿。
笔者认为，关于森林生态效益补偿的概念应作广义和狭义的理解。狭义上的森林生态效益补偿仅指对森林的生态功能进行补偿，通过制度手段解决生态投资者的合理回报问题，是保护森林生态的一种手段和激励方式，其核心就是对森林生态的破坏者和受益者征费，并对森林生态的保护者进行经济补偿。我国的森林生态效益补偿应该从广义上理解，既包括对破坏森林生态行为和生态环境受益者的收费、对个人或区域保护森林生态行为的补偿，也包括对森林生态本身的补偿和对具有重要生态价值的区域或对象的保护性投入。本文关于森林生态效益补偿的涵义也作广义理解。
森林生态效益补偿的理论依据
（一）经济理论基础
1.外部经济性理论。所谓外部经济性，是指当一个人从事一种影响旁观者福利而对这种影响既不付报酬又得不到报酬的活动时，而这种影响是有利的，这样就产生了外部经济性。外部经济性有两种：一种是负外部性，即它把一些成本转嫁给社会，森林资源的破坏导致的沙漠化就是典型的例子；另一种是正外部性，比如造林会给社会带来正效益，但造林者并不能直接得到这些效益，森林经营所产生的一部分效益即生态效益未能实现其交换价值，而成为社会公共享有的产品，因此这部分效益就成为溢出效益，即所谓外部经济性。为了有效地解决外部性内部化的问题，政府必须做出适宜的制度安排，通过规章制度的制定或鼓励措施的实施迫使个人在决策、经营中承认森林的生态价值，引导森林资源的消费者改变其生产或消费行为，从而确保外部成本内部化。
2.公共物品理论。森林的过渡砍伐与利用的首要原因在于人们对森林都有使用权，而对森林的损耗、枯竭不必承担相应的成本，所有人都可无节制地使用有限的森林资源，追求其经济效益最大化而置其生态价值于不顾。经济学称其为“公地悲剧”。森林生态效益补偿制度的建立就是为了更好地保护森林生态价值不被“公地化”，为了防止和补偿“公地悲剧”，同时又为市场提供其不能生产的公共物品。鉴于森林生态价值的内在特点，只能由政府通过对所有使用环境公共物品的人按一定标准收取费用的方式来实现森林生态效益的价值补偿。
（二）法学理论基础
通过森林生态效益补偿制度，国家对森林经营者的经济利益给予合理的补偿，使经营者的生活和生产经营得以维持和发展，并维护了他们的生存权和发展权，同时，由于林区居民的生存权、发展权得到了保障，也就维护了公民的环境权。因此，就森林生态效益补偿这一现代法律制度的终极价值取向而言，协调环境权与生存权、发展权的冲突乃是这一制度产生与发展的价值动因。实施森林生态效益补偿，实质为公民享有环境权、生存权和发展权等基本权利提供了可靠保障，协调了公民各方面权利的冲突。
森林生态效益补偿政策
（一）补偿对象
目前我国无论在理论界还是实践中都将森林生态效益的补偿对象划定为生态公益林。商品林由于其主要经营目的是获取木材产品，生态效益森林经营过程中产生的附带效益，商品林在发挥其生态效益的同时，并没有影响其经济效益的实现。笔者以为，森林生态效益补偿应该对所有具有一定规模的森林进行补偿，而不应仅仅局限于生态公益林。不过，基于商品林可以通过林木产出获得经济利益，可适当降低商品林生态效益补偿的标准，或通过降低商品林林地租金及各种税收的方法来达到补偿效果。这样，既对商品林的生态效益进行了补偿，也可以提高林农经营、管理林地的积极性。譬如奥地利政府鼓励小林业主不生产木材，只要其经营的森林达到近乎自然林状态，便可得到政府相当于木材收入额的补贴；又如法国政府规定，私人造林地免除5亩地产税，按树种分别减免林木收入税10-30亩，对森林资产还可以减免75%的财产转移税。
（二）补偿主体
政府作为环境保护政策的制定者，有责任为因其政策限制而造成的损失给予相应的经济补偿，因此，许多国家都采用政府承担生态效益补偿资金的方式，如美国、芬兰和中国等。我国作为发展中国家，城市建设、教育、科技、农业等各方面都需要财政的大量投入，国家往往会先把资金投入到农业、科技等关系国民经济发展的重要领域去，所以，对我国而言，完全由国家财政承担补偿资金会给财政增加很大的负担。
正是基于这种考虑，学者们又提出了“谁受益，谁补偿”的原则，通过向受益主体征收生态税的方式获得补偿资金。这似乎是一种很合理的方式，然而，并非所有的受益方都有能力承担补偿费用，即使有能力，有些受益方也不愿意承担。另外，受益方的认定又是一项比较困难的工作。所以，对于生态效益补偿来说，面临的最大问题是资金来源问题亟待解决。
完善森林生态效益补偿政策的建议
（一）明确公益林山林权属
目前，我国生态效益补偿的对象是生态公益林，林权结构看似比较简单，只有国有和集体两种权属。但是，就集体林而言，名义上归全体村民所有，可村民基本上无权也不愿参与森林管理。因此，国家应该加大林业产权改革的力度，在森林资源产权归国有的前提下，最大限度的将森林资源的经营权和管理权分离，赋予林农更大的权利，使林农主动参与森林经营活动，林农不但要有经营权，还要有林木所有权、收益权和处置权，尊重个人经营权，按照承包经营合同或林权证书所指定的产权归属，由林农直接享受国家财政补贴，这样才能真正调动林农经营森林的积极性，才能真正管好、用好森林。
（二）科学划分生态公益林与商品林
我国在实施生态公益林界定工作中存在盲目性和不科学性，这也是造成我国生态补偿负担重、林农利益严重受损的重要原因之一。许多地理条件优良的宜林地被划分为公益林，公路两侧的林地，交通发达，非常利于木材的生产和运输，也被划入公益林。在划分公益林时，不应只注重规模效应，盲目追求数字生态，而应从国情、民情出发，优先将植被退化严重的区域、高海拔地区、坡度陡的山地、土质较差的区域等生态脆弱区、江河源头、农林交错区等生态敏感区、重要的动植物资源分布区等特殊生态区划入生态公益林。
（三）采取合理的补偿原则
笔者以为，对于森林生态效益补偿资金的来源，可采取“以政府补偿为主，受益者合理承担，公众自愿支付”的原则。森林生态效益的受益者是全社会，而社会利益的代表就是中央及各级人民政府。国家可以通过财政专项补助、事业拨款、免税等形式为森林生态效益补偿制度提供资金扶持。此外，生态环境效益的受益者还包括农、林、牧、旅游、国土、水利等多个机构和部门，通过政策引导和征收生态环境附加税等方式向这些收益主体征收补偿资金，或向相关的电厂、水厂、森林公园和风景名胜区等按一定比例提取生态补偿费，可以真正实现“谁受益、谁补偿”的原则。森林的生态效益一直以来都作为“无偿资源”使用，向受益的城镇居民征收生态效益补偿的资金阻力重重，因此，加强森林资源环境的宣传和教育，以提高人们的环保意识和素养，争取社会各界的支持和参与，在人们自觉自愿的基础上取得森林生态效益补偿费用的征收和筹措，不仅能够为我国森林生态系统的循环和发展提供必要的资金来源，而且也为我国资源环境保护和管理创造良好的氛围。
（四）采取科学合理的补偿标准
补偿标准是森林生态效益补偿的核心问题，关系到实施补偿的效果以及补偿者的承受能力。由于森林生态效益是无形的，要对其进行准确计量并作为生态效益补偿依据具有相当的困难。目前实行的补偿标准偏低，远远不能达到补偿的效果，与林农的期望值相差甚远，不利于促进生态保护积极性。补偿标准应该相当于生态保护的机会成本、保护管理的基础费用，还应该包括划为生态公益林之前继续经营森林资源的可得利益。按照这样的思路，在进行生态效益补偿时，应该在国家制定统一标准后，各地根据社会、经济、环境条件制定相应的地方标准，使从事生态保护的单位和个人不仅有资金来源，而且可以得到与从事其他工作一样的利益，调动全社会参与生态建设的积极性。
（五）探索建立县级森林生态效益补偿制度
福建省永泰县是县级森林生态效益补偿制度实施的典范。永泰县委、县政府结合当地林业建设实际，提出建设“一园三基地”的发展战略，把永泰建成生态环境优美、人与自然和谐、资源永续利用、绿色产业发达的城郊生态林业县。为此，县政府设立了县级森林生态效益补偿基金，除各级财政安排外，决定从利用水资源发电收入中提取1%资金，从以森林景观为主要旅游资源的景区门票收入中提取3%资金，同时积极吸纳社会各界捐赠的资金，用于生态公益林的管护。我国其他各省、市、县可以参考永泰模式，根据本地的实际情况，积极探索，制定相应的地方政策，建立县级生态效益补偿制度和生态公益林管护机制，缓解生态公益林保护与生态公益林所有者利益之间的矛盾，尽量减轻林农的生活压力。如可以开展生态公益林限制性利用试点，提高生态公益林经营者的自我补偿能力，因地制宜，以森林景观资源为依托发展生态旅游，并带动相关第三产业的发展。利用林下空间套种绿化苗木以及经济价值较高的药用植物，发展林下养殖业，获得较好的经济效益。
参考文献：
1.李芬.森林生态效益补偿的研究现状及趋势分析.环境科学与管理，2006
2.陈秋菊，陈世清.浅谈森林生态效益补偿策略.热带林业，2006
