上海临港新城产业集群发展策略

摘 要：为更好地建设上海临港新城，从产业集聚模式入手，分析上海临港新城引进公司运营总部和设立行业协会的重大意义，提出上海临港新城产业集群发展策略.该新城管理委员会与上海市南汇区人民政府之间功能的合并，充分发挥港口管理局的行政作用,以及商业用地的合理使用和科学管理，是上海临港新城应重点突破的关键环节.

关键词：临港新城； 产业集群； 行业协会； 港口管理局

中图分类号：F293；X32文献标志码：A

Development strategy of Lingang New City’s

industrial clusters in Shanghai

SONG Bingliang

(School of Economics and Management, Shanghai Maritime Univ., Shanghai 200135, China)

Abstract： In order to improve the construction of Lingang New City in Shanghai effectively, in the perspective of industrial agglomeration, a development strategy of the Lingang New City’s industrial clusters in Shanghai is put forward by analyzing the great importance of introducing corporate operation headquarters and setting up trade associations. There are three major tasks for the Lingang New City yet to be accomplished: firstly, to merge the New City Administration Commission and Nanhui District Government into one entity; secondly, to involve Shanghai Port Administration Bureau in making local development strategies; and thirdly to utilize and manage the commercial land resources scientifically.

Key words： Lingang New City; industrial cluster; trade association; port administration bureau

0 引 言

海运产业集群的发展依赖雄厚的海运资源或要素、健全的海运功能、高度密集的相关产业以及纵横交错的产业网络.又好又快地建设上海临港新城(以下简称临港新城)，对加快上海“四个中心”和现代国际大都市建设，促进现代海运物流服务业及相关制造业的集聚和发展，提升上海城市能级和综合竞争力，具有举足轻重的作用.作为上海海运产业总集群的子集群，临港新城的建设有其独特的一面，结合区位和人力资源优势，临港新城需要在产业集聚模式、行政层次架构和政策导向方面予以完善和创新.

1 临港新城概况

临港新城从功能上划分为主城区、重装备产业区、物流园区、主产业区和综合区5大城市片区，同时，还规划泥城、书院、万祥和芦潮港4个城市社区.其产业发展目标为：建设以现代装备产业为主体的国家级现代制造业基地、以物流产业为核心的国际生产服务业枢纽和以海洋文化为特色的城市生活服务业集聚区，形成集先进制造、现代物流、研发服务、出口加工、教育培训和城市生活等功能为一体的综合性产业体系.

临港新城依托洋山深水港和浦东国际机场，毗邻洋山保税港区，凭借得天独厚的地理条件、明显的区位优势以及开放的政策支持，辐射上海及整个长三角地区，发展潜力不可估量.

1.1 阶段性发展目标

首期启动：进一步推进主城区和物流园区首期建设步伐，积极推进重大装备园区建设以及相应的基础设施配套建设，有效推动重点城镇的建设改造，为临港新城的全面建设提供有力保障.

近中期（2003—2010年）：初步形成生活环境优美、交通便利和布局合理的以现代装备制造业和港口产业为主导的现代化新城，人口规模从现在的15万增加到40万.

远期（2010—2020年）：基本实现规划目标，成为上海东南地区最具集聚力和发展活力的中等规模的滨海新城，人口规模达到60万.

1.2 规划的产业布局

临港新城以成为上海国际航运中心的重要组成部分与国家级装备制造业基地为发展目标，将297 km2的规划区作整体考虑，整合中心区（主城区）与产业区关系，实现功能协调与环境融合，并将规划范围内的现有农村人口向城市集聚，与产业区形成综合组团，加强中心区和产业区的辐射能力.［1］

2 产业集聚模式选择与行政机构调整

2.1 城市产业集聚模式分类

按城市产业结构和运作机制划分，新兴或发达地区吸引和维持产业集群发展的高锁定效应模式共有4种，即：马歇尔式产业区（Marshallian Industrial District）、枢纽式（舵轮式）产业区（Hub-and-Spoke Industrial District）、卫星式产业平台（Satellite Platform）以及国家拉动式产业区（State-anchored District）.［2］(1)马歇尔式产业区.其特征为：地方小型企业在工商业结构中占主导地位；经济规模较小，不利于大型企业的形成；区内企业之间交易额巨大，并有长期合同和承诺.马歇尔式产业区的特征与生机源自当地高文化素质的劳动力资源.

(2)枢纽式（舵轮式）产业区.主要企业或设施发挥区域经济的轴心作用，其供应商和相关活动像舵轮把手那样围绕轮轴展开，其特征为：个别大型纵向一体化企业占主导地位；核心企业虽然经济规模巨大，但对本地区依赖性不强，而与区外供应商、客户和竞争对手之间联系广泛.

(3)卫星式产业平台.其特征为：总部设在区外的大企业占主导地位，产业经济规模巨大；区内供需双方交易极少，主要投资决策由区外总部制定；主导企业与当地供应商之间缺乏长期合作协议和承诺，但与区外的交流十分频繁，资金、技术、专业人才和各类商业性服务大多通过企业总部从区外获得.

(4)国家拉动式产业区.其特征为：国家公共事业和其他非盈利性大型机构或设施(如军事基地、公立大学等)占主导地位；国有企事业单位周围集聚众多的供应商和客户，公用事业的经济规模较大；主要投资策略由政府机构制定；政府机构与供应商和客户之间有短期合作和承诺.

上述4种城市经济发展模式表明，在特定条件下，中小型企业的创新、企业与地方协调体系的融合以及国有或跨国公司的进入与扩展都能强化所在地区的锁定效应，使其保持并扩大区位优势.

2.2 临港新城产业集聚模式

现代城市往往融合多种产业集聚模式.随着时间的推移，一种模式会逐渐向另一种模式转变.尽管4种模式各有吸引不同生产要素的优势，但对外部经济变化冲击的承受能力因地、因时而异.

目前，上海产业经济按空间结构可分为以宝山与金山为代表的国家重点投资产业区，以金桥、虹桥、外高桥和张江为基地的卫星式产业平台，外国独资和中外合资企业云集，其余区域更接近于马歇尔式产业区.［3］以东海大桥和洋山深水港区1期工程为开端，临港新城的建设具有以国有投资为主、外资参与和集聚为辅的鲜明特色.在上海国际航运中心建设的国家战略前提下，临港新城首先被刻上“国家拉动式产业区”的印记.随着越来越多的外资制造企业和物流服务企业进驻，临港新城“卫星式产业平台”的第2特征也逐渐显现：这些外资企业的总部往往设在上海市区或海外，主要投资决策由区外总部制定；外资企业与当地供应商之间缺乏长期合作协议和承诺，但与区外的交流十分频繁，资金、技术、专业人才和各类商业性服务大多通过企业总部从区外获得；地方文化特征很难形成；地方政府在基础设施的提供、税收减免以及项目招商方面发挥重要作用.

为强化临港新城的产业集聚和横向合作，积极引导“头脑在外，手脚在内”的卫星产业平台向企业决策总部和主要生产基地双落户的枢纽式产业区过渡，是临港新城进一步发展的重要途径之一.因此，在工业园区和物流园区的建设加速推进的同时，适当建设一批符合企业运营总部或区域性研发中心落户需求的现代化商务楼势在必行.

2.3 临港新城行政组织的现行结构及其完善

上海临港新城管理委员会(以下简称管委会)是上海市人民政府的派出机构，其主要职责为：制定、修改和实施临港新城发展规划、计划、产业政策和行政管理的具体规定，办理临港新城有关行政事务的归口管理事项；负责临港新城投资项目和土地使用的审批；负责临港新城基础设施和建设工程的行政管理；负责临港新城高新技术企业、软件企业、集成电路企业和高新技术成果转化项目的认定；协调上海海关和上海出入境检验检疫局等行政管理部门对临港新城企业的日常行政管理等.管委会下设6个职能处（室），即：办公室、综合计划处、规划土地处、建设管理处、城镇协调处和经济贸易处.

根据2003年12月发布的《上海市临港新城管理办法》［4］，临港新城总体规划由上海市规划局会同管委会、上海市南汇区人民政府以及有关部门共同组织编制，报上海市人民政府批准.管委会与上海市南汇区人民政府联合组建的土地储备机构储备土地，委托上海临港经济发展（集团）有限公司与上海港城开发（集团）有限公司进行前期成片开发和管理，由上海市南汇区人民政府负责动迁管理.［5］可见，管委会与上海市南汇区人民政府在临港新城建设中的权力、责任和义务并不平衡.临港新城投资项目和土地使用的审批由管委会负责，而攻坚难度较大的动迁管理任务由上海市南汇区人民政府承担.在开发和建设过程中，有关行政部门之间工作配合不协调在所难免.管委会与上海市南汇区人民政府应当合并，从而减少不必要的行政管理层次，提高行政效率.

2.4 港口管理局管辖范围与港口功能区域的拓展

由于各国港口的管理体制不同，港口管理局的管辖权力和管辖范围也有很大差别.多数情况下，港口辖区范围由国家立法或地方立法确定，反映各国中央与地方政府对港口的重视程度.在欧洲大陆国家、美国和澳大利亚，政府授权港口管理局在较大的辖区内行使土地使用权与规划权.如根据美国纽约和新泽西州有关法律的规定，纽约和新泽西港口管理局的管辖区域为以自由女神像为中心、半径为25 km的范围，港口管理局有权对辖区内的土地进行规划和使用；比利时安特卫普港总面积约14 km2，而水域面积只有2 km2.

长期以来，我国对港口的认识仅停留在港口的运输功能上，因而，港口辖区内的土地主要用于货物装卸、堆存和运输，极少用于优化港口的其他功能.如上海港航政管辖区长达241.1 km，其中，包括长江口段106.5 km，黄浦江段66.6 km和杭州湾北岸从上海市南汇嘴至浙江省平湖金丝娘桥68 km，而实际港区陆地面积仅为6.6 km2.［6］由于市政需要，黄浦江两岸的港区多被市区道路分割，很难统一规划和使用.

上海国际航运中心洋山深水港区工程无疑为上海港最终摆脱黄浦江两岸狭长作业区的束缚以及寻求广阔的发展空间，创造极好的历史契机和严峻的制度挑战：一方面，上海港口行政区严重滞后于港口功能区的局面将得到有效改善；另一方面，上海港口管理局应当在方圆逾90 km2的临港新城中充分发挥应有作用，但在现行的临港新城行政管理体制中，港口管理局参与产业发展决策和专业管理的功能并未得到明显体现.结合欧美主要港口城市的发展经验，上海市人民政府在临港新城的建设中应当充分考虑港口管理局在规划编制、政策拟定和产业发展导向等方面的参政议政作用.

3 产业集群可持续发展的政策导向

除正确选择产业集聚模式和改进行政机构设置外，临港新城亟待认真考虑研究以下政策导向，以确保产业集群的可持续发展.

3.1 产业用地战略储备和弹性经营

临港新城主产业区总面积为101.6 km2，其中城市建设用地为57.1 km2.随着产业不断集聚，临港新城首先面临土地资源稀缺的问题.有关部门应科学、缜密地制定用地规划，保留一定的土地资源供中远期发展之用.鉴于一些城市在招商引资开发初期存在着过低估计土地投入的短视行为，荷兰鹿特丹港在引导产业落户过程中的做法值得借鉴.

鹿特丹港是个庞大的工业综合区，拥有适于出租的土地逾5 000 hm2.鹿特丹港务局掌管着2 000多份土地租赁合约，其2003年度土地租金收入达1.73亿欧元.鹿特丹港的土地租赁合同并非通过公开发盘的形式订立.鹿特丹港务局的土地租赁价格表（推荐价格表）每年随通货膨胀率变化作相应调整，每隔5年对租赁价格表作重大修改.

根据鹿特丹港务局的规定，对港口服务依存度不同的租赁客户(见表1)享受的租金率不同.非临港产业租户的土地租金率较高(以2004年为例，非临港产业和临港产业租户的年土地租金率分别为9.51欧元/m2和7.58欧元/m2)，因为非临港产业租户不能为港口创造港口使用费等额外收入.而对于临港产业租户，租赁价格也按土地种类（即是否紧靠岸线以及道路交通是否便利等）确定.

通过定期出租和回收土地，能够确保临港土地资源或区位要素随市场变化实现价值.显然，政府部门实施“地主港”模式，制定向海运相关产业适当倾斜的土地租金标准，能够积极引导和推进海运产业集群的发展和壮大.临港新城可积极探索实施土地使用权“出租”（“地主港”模式）和“买断”并举的路子，达到有效控制和调节土地资源利用的目的，最大限度地提高土地的使用价值.

3.2 港口产业的兼并集中以及战略合作

港口及其相关产业的培育和壮大对促进临港新城的经济建设和社会发展有举足轻重的作用.为正确引导港口区位要素的有效配置，确保港口网络不同节点的无缝连接，上海市人民政府鼓励上海国际港务(集团)股份有限公司通过横向兼并或资产注入等方式，与长三角地区的港口产业群建立资本纽带，以临港新城为中心构建物流产业网络.在建设资本运作方面，既可采用国有资产控股形式，也可采用中外合资形式.

与兼并收购相比，企业通过战略合作更易寻找合适的新伙伴、新市场和新资源，从而巩固其竞争地位.建立战略合作关系后，实物环境（基础设施和运输服务）的共享以及组织文化氛围（市场信息系统、司法程序和文化认同感）的融合能大大降低企业综合运营费用，增强其核心竞争力.显然，作为港口及其相关产业集群的地理中心，临港新城的市场信息平台和海洋文化高地的建设刻不容缓，其中，整体搬迁至临港新城的上海海事大学和上海海洋大学亟待加大建设力度，加快建设步伐.

在港口网络带中，主要港口在物流和经济活动中处于中心地位，拥有对整个网络的支配优势.一方面，其他节点依托港口；另一方面，港口对其他节点的依赖度加大.对于上海市来说，鼓励港口网络各节点的分工合作极其重要.如何大力提升洋山深水港区集装箱码头和临港物流园区的核心地位，充分发挥外高桥港区、沿黄浦江旧港区和江浙港口群的配套作用，是今后上海港口管理局以及有关单位面临的重大战略问题之一.

3.3 加强商业信息沟通和行业协会建设

在市场经济条件下，要使经济发展符合国家经济政策和社会目标，就有必要在企业和政府之间建立经费上不依赖政府、责权利相结合、既非行政机关又非企业单位的组织，即行业协会，一方面向政府反映企业利益与要求，影响政府决策，另一方面将政府的决策精神和政策导向传达给企业.行业协会还应向企业提供信息、技术、对外合作与职业培训等方面的服务.

随着社会的发展，企业的信息成本占总成本的比例越来越高.信息搜寻成本主要包括寻找足够数量的交易伙伴以及了解其地址、产品设计、质量、可靠性等方面的成本，即制度经济学上的发现价格成本.

企业可通过自身组织力量搜寻或向专业公司购买等方式获得信息，见表2.

假设企业之间信息传递需要收费，则通过专业信息公司获取信息付出的费用相对较低，因为对于同样的信息，专业信息公司只产生1次搜寻成本.在信息搜寻方面，行业协会拥有与专业信息公司相同的成本优势，即只产生1次搜寻成本.行业协会和企业之间签订1个长期合约代替一系列合约，这样，信息传递更加便捷、经济.

临港新城开发初期，产业集聚度迅速提高，但同行业企业之间以及跨行业企业之间的信息沟通机制尚未确立，严重滞后.因此，在吸引资本和企业进驻的同时，临港新城应同时吸引行业协会的派出机构落户，或建立本地区专门的行业协会，其主要功能为：(1)经政府部门授权和委托，参与制定行业规划，对技术引进和投资开发项目进行前期论证；参与制定行业标准，组织贯彻实施行业生产；组织科技成果的鉴定和推广应用；(2)创办刊物，发布信息，开展咨询，组织人才、技术和职业培训；(3)组织展销，开展行检、行评和宣传，促进质量监督工作；(4)规范行业行为，同行议价，维护公平竞争.

4 结 论

毗邻洋山深水港区的临港新城具有发展海运业及相关产业的独特优势.近年来，洋山保税港区的运营为临港新城的产业集聚和发展创造良好的条件.如何更好地建设临港新城既是上海建设四大国际中心的重要任务之一，也是亟待研究的课题之一.分析表明，正确选择产业集聚模式、科学调整行政结构、积极发挥行业协会的作用以及适当提高上海港口管理局在临港经济发展规划中的参与度，值得有关部门重点关注.

(注：2008年10月，上海市港口管理局与上海市城市交通管理局合并为上海市交通运输与港口管理局.)

参考文献：

［1］上海临港新城管理委员会. 上海临港新城“十一五”发展规划纲要［EB/OL］. (2005-11-01)［2008-08-10］. http://rsrc.shou.edu.cn/rczp/020.doc.

［2］MARKUSEN A. Sticky places in slippery space: a typology of industrial districts ［J］. Economic Geography, 1996, 72(3): 293-313.

［3］宋炳良. 关于梯度推移中的区域“黏性”分析［J］. 外国经济与管理, 1999(6): 9-13.

［4］上海市人民政府. 上海市临港新城管理办法［EB／OL］.(2003-12-28)［2008-08-10］. http:／／／shanghai／node2314／node2319／node11494／node12654／node12656／userobject26ai978.html.

［5］上海市人民政府. 关于修改《上海市临港新城管理办法》的决定［EB／OL］. (2008-07-03)［2008-08-10］. http:／／／shanghai／node2314／node2319／node2407／node18924／userobject26ai15365.html.

［6］屠德铭. 2000上海港口统计年鉴［K］. 上海: 上海港务局, 2000: 7.

(编辑 陈锋杰)