简析当代中国军人退役安置制度面临的矛盾

[摘要] 改革开放以来，我国的军人退役安置制度与社会主义市场经济体制、政府管理体制改革以及现代社会保障体系之间的不适应性越来越突出，暴露出许多亟待解决的矛盾和问题，迫切需要对其进行深入研究，以期建立有中国特色的新型军人退役安置制度。

[关键词] 军人； 退役安置； 矛盾

[中图分类号] D632.3 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2005）24-0005-04

从新中国成立到20世纪80年代末期，我国逐步建立起一套与计划经济体制相适应的军人退役安置制度。这一制度不仅保证了每年数十万军人顺利退出现役，有力地配合了军队和国防建设，而且为地方输送了大量优秀人才，促进了国家经济建设。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，军人退役安置制度的外在环境发生了很大变化。一方面，工业经济飞速发展，城镇化进程不断加快，非农产业吸纳劳动力的能力越来越强；另一方面，政府行政权力受到规制，依法治国成为国家治理的主流。在社会开放程度不断提高，多样化趋势日益明显的情况下，军人退役安置的制度安排已经无法实现既定的制度绩效。政治、经济、社会及法律规则的变化，不仅造成潜在的制度需求大于实际的制度供给，使制度本身进入非均衡状态，而且开始威胁原有制度安排的稳定性，进而加剧了军人退役安置制度的内在矛盾。

一、市场经济体制对军人退役安置制度的冲击

当前我国经济管理体制由计划向市场的转型必然对建立在计划经济体制基础之上的我国当代军人退役安置制度产生深刻影响。

第一，政府权力与企业权力形成冲突。与计划经济体制不同，在市场经济条件下，政府的职能逐步向“经济调节、市场监管、社会管理与公共服务”过渡。政府虽然依旧控制着关乎国计民生的重要产业，但在公共权力领域呈现出收缩状态。与此相适应，政府控制的社会资源也在减少。就与军人退役安置关系最为紧密的就业资源而言，过去几乎所有的就业岗位都由政府控制，如何分配、分配给谁、什么时候分配，都由政府说了算。市场经济体制建立后，政府在就业资源上的控制力大大下降，特别是把人力资源配置的决定权完全交给企业，由企业根据市场进行合理配置。1992年国务院颁布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，将“企业享有劳动用工权”的规定以行政法规的形式予以明确。用人权的转变从根本上改变了由政府按计划强制安排退役军人就业的制度基础。企业在人力资源的调配上以市场为导向，以利益最大化为目标追求；军人退役安置制度则以计划为基础，以保障军人安置权利为目标追求。因此，当军人退役安置制度不能随着经济体制的变化及时做出调整时，政府权力与企业权力之间将不可避免地产生矛盾和冲突。

第二，退役军人的安置需求与政府安置能力之间存在矛盾。一方面，需要安置的退役军人数量很大。年度退役军人中需要安置就业的约有数十万之众。从职位供给角度看，随着国有企业的兼并、拍卖、破产和转制，以及政府机构改革、事业单位改制，政府控制的就业岗位总量日减，安置能力不断降低。另一方面，退役军人素质与用人单位要求之间存在差距。调查显示，退役士兵虽然经过军队的培养、锻炼，形成了较为特殊的知识结构，如政治素质好、组织观念强、工作作风扎实，掌握一门或几门军事技能和科技知识等，但其专业知识和基本技能与其他社会群体相比不占优势。市场毕竟不同于战场，两种环境对人才知识结构的要求存在很大差异。

第三，当代中国军人退役安置制度实施中的均衡负担原则难以贯彻。在计划经济条件下，几乎所有经济单位均为国有，无一例外都负有安置退役军人的责任，安置负担是均衡的。社会主义市场经济体制建立后，利益主体多元化，大量的私有、民营、外资经济单位涌现出来，与国有经济单位一样是独立的法人主体，承担着同样的民事责任。但在安置退役军人时，国有经济单位仍然是主渠道，非国有经济单位即使接收了，采取的也是聘用制。安置义务的均衡负担事实上已被打破。对部分省的抽样调查显示，在已安置到位的服役满十年的士官中，96.9%被安置到国有经济单位，其中行政机关占26.4%，事业单位占46.5%，国有企业占24%，安置到非国有企业的仅占3.1%。为了继续维持均衡负担的原则，一些地方对负有安置责任的单位采取了有偿转移的政策。但由于缺乏明确的法律规定，且征收范围不易确定，操作起来难度很大。

第四，军人退役安置制度中的“政府失灵”现象日益突出。“当政府政策或集体行动所采取的手段不能改善经济效率时或道德上可接受的收入分配时，政府失灵便出现了。”（萨缪尔森、诺得豪斯：《经济学》（下），中国发展出版社1992年版，第1189页）虽然从根本上讲政府的行政行为是为了维护公共利益，而且能够采取强制性措施，但由于军人退役安置属于政府要求社会组织承担责任的一种具体行政行为，涉及社会组织的切身利益，不可避免会与社会组织的利益诉求发生冲突。当冲突积累到一定程度时，必然会影响制度目标的实现。现行军人退役安置制度既限制了机关、企事业单位的用人自主权，对经济运行的绩效造成伤害，又没有很好地维护退役军人的合法权益，从而造成制度失效，是政府失灵的典型状态。尽管政府在军人退役安置上失灵的原因是多方面的，但其根源在于公共产品的供给方式与市场经济体制之间的矛盾。要矫正这一失灵，就必须改变政府在制度供给上的垄断，引进更多的市场经济因素。

二、新公共管理改革对军人退役安置制度的新要求

长期以来，为了加强对经济社会资源的动员和调控，政府逐步建立起一套全能型治理模式。政府作为公权的惟一中心，垄断了对公共权力的分配、控制和使用。公共权力只能由政府或其授权组织行使。政府对公共事务的处理采取自上而下的强制性行政命令方式，依靠机构网络，发布并实施各类法律法规政策，维护公共利益。改革开放以来，利益主体单一化的局面不复存在。不同的利益主体对资源配置的要求、对社会生产的控制、对价值目标的追求都呈现出更多的个性特征。在这种情况下，政府不得不改变以权力运作来配置资源、以权力关系来主导经济关系的传统做法，而把自己的权力范围限制在通过法律法规和各项经济社会政策进行宏观、间接的调控上。强调合法性、透明性、责任性、法治性、回应性和有效性的新公共管理制度，正是政府基于适应市场经济的需要而进行的行政管理体制改革。这一改革同样对当代中国军人退役安置制度建设提出了新的要求。

第一，新公共管理制度对军人退役安置制度的权力运行方式提出了新要求。当代中国军人退役安置制度的突出特点是计划性、强制性和封闭性。根据现行制度安排，城镇退役义务兵、服役满10年的农村籍士官以及转业军官都有权利要求政府安排就业。政府接收军队移交的、符合安置条件的退役军人后，循着行政组织的隶属体系，通过自上而下的行政权力运作，将指令性安置指标下达到各个单位，采取“按系统分配任务、包干安置”的办法强制完成安置任务。新公共管理制度要求政府行使权力时以市场化、透明性和合法性为准则。传统的安置办法与公共机构、企事业单位等各类经济组织在人员使用上的市场化、程序化、资质化和法治化之间存在不可调和的矛盾。党政机关录用公务员的“逢进必考”、企业按需要引进高技术人才、《法官法》对法官资质提出的明确要求等，都反映了军人退役安置的制度安排与新公共管理要求之间的悖论。

第二，新公共管理制度要求军人退役安置制度必须具备更好的接纳反馈能力。新公共管理制度把管理看作一个上下互动的过程，强调通过合作、协商、建立伙伴关系等方式来实施对公共事务的管理。这种伙伴关系不只存在于政府与非政府组织之间，也包括不同级别的政府机构之间以及政府与安置对象之间。就军人退役安置而言，当下级政府在制度实施过程中感到有不切实际的地方，或者制度绩效出现下降趋势，制度保障功能降低时，能够及时向上级政府提出。上级政府应当高度重视下级政府的反馈，并在深入把握情况的基础上做出恰当的制度调整。当退役军人感到权益受到损害，制度起不到应有作用时，也可以向政府提出改变制度安排的要求。其诉求的提出可能是平和的，如通过人大代表提议案、给政府写信、向政府工作人员反映等，也可能是激烈的，如上访、起诉等，从而对政府形成压力。新公共管理制度要求政府部门能够适应这种压力，及时根据不同情况，开展相应的调查研究，并适时进行政策调整，启动新一轮制度创新程序。

第三，新公共管理制度对政府管理部门的工作效率提出了新要求。过去，评价政府安置部门工作效率的主要是上级部门，其考核指标均以任务的完成数为准，很少涉及安置质量。新公共管理强调参与性和回应性，也就是说对效率的评价不能再像过去那样封闭考量，而必须接受制度服务对象，也就是退役军人的评判。这就促使安置部门必须充分考虑现有制度安排在实施过程中遇到的矛盾，并结合实际探索新的制度设计方案。过去，安置部门基本上不为退役军人提供职业培训服务，现在由于安置资源的减少，为了增强他们的就业能力，职业培训就被提上议事日程，培训范围也在逐步扩大；过去，安置部门制定政策时，很少听取退役军人的诉求，随着自由平等、竞争参与意识的增强和政府工作方式的转变，退役军人越来越期望他们的呼声能够成为制度决策的重要依据。安置管理部门在新公共管理制度挤压下的种种努力，成为推动军人退役安置制度变迁的动力之一。

第四，新公共管理制度同样深深影响着政府管理部门的工作方式。过去政府强调的是管理，安置部门只要摸准情况，制定好安置计划，按程序办理退役安置手续就可以了。新公共管理制度要求，管理就是服务，管理必须寓于服务之中。因此安置好不是管理好，而是服务好。安置对象的愿望是否得到满足？权益是否得到维护？提出的诉求是否得到回应？与安置相关联的辅助性措施如何？等等，都迫使现行军人退役安置制度对政策架构及相关事项做出调整。

三、现代社会保障体系建设对军人退役安置制度的影响

改革开放以后，特别是20世纪90年代以来，伴随着社会主义市场经济体制的建立，我国加快了现代社会保障体系的建设步伐。现代社会保障体系以强制性、福利性和公平性为原则，以保障公民的基本生活权益和生活安全为目标追求，其责任主要由政府、单位和个人合理分担。现代社会保障体系是市场经济的一项基础性制度安排，它不仅为低收入社会成员提供基本生活保障，维护社会公平，而且解除了劳动力通过市场在社会内部合理流动的后顾之忧，促进市场经济条件下的劳动力再生产和劳动力资源的合理配置。现代社会保障体系建设对军人退役安置制度的影响主要表现在三个方面。

第一，现代社会保障体系要求军人退役安置制度必须以货币化为其主要实现形式。在计划经济条件下，社会保障主要体现为实物保障。单位往往通过分配生活用品的形式为职工提供福利。这种保障方式虽有福利性，但社会公平性明显不足。不同单位经济状况不同，职工享有的保障程度不同。这是人力资源无法实现合理流动的重要原因。以社会保险、最低生活保障等为主要内容的现代社会保障体系则以货币为主要支付手段，不仅简便易行、操作性强，而且公开透明、公平公正，从而实现了保障权与就业权的分离。作为一种特殊的社会保障，以分配就业为主要形式的军人退役安置制度与计划经济条件下的实物保障相适应，同样存在着公平性不足、操作难度大、透明度不高等问题。因此，军人退役安置制度必须改变以实物(安排就业)为支付手段的保障方式，逐步向货币化安置方式过渡。通过提供货币支持，在体现政府安置责任的同时，确保安置保障的时效性、长效性和公平性。

第二，现代社会保障体系要求军人退役安置制度的功能定位必须做出调整。无疑，军人退役安置制度是一种针对退役军人群体的特殊社会保障措施，其目的是为了保障军人退役后的生活安全。从这一角度延伸出来的就业安置制度，比较好地维护了退役军人的生活安全。但是，单位保障具有封闭性、物质性、均等性和临时性特征。军人退役后因安置单位效益的不同将会享有不同的保障待遇。伴随着现代社会保障体系的逐步建立和日渐完善，单位的保障功能将逐步弱化。在现代社会保障体系架构中，普通公民主要依托社会保险制度提供医疗、失业、养老、工伤等保障，辅之以社会福利和社会救助措施；军人则依托相对独立的军人社会保障制度，设立保险、抚恤、福利、住房等保障项目。在面向一般民众的社会保障与军人社会保障存在明显差异的情况下，如何顺利实现退役军人由军人保障系统进入一般民众保障系统，就成为维护军人社会保障权利的重点。因此，军人退役安置制度必须将其功能定位于两种保障系统的转换，定位于军人职业转换的补偿性保障，才能确保退役军人从特殊的军人社会保障向一般社会保障系统的顺利过渡，进而实现其应有的制度绩效。

第三，现代社会保障体系为军人退役安置制度各项改革措施的推行创造了条件。在单位保障的制度安排下，凡符合条件的退役军人，只要被政府指令性安置到某个单位，就有权享有该单位提供的、与所有干部职工一样的保障权利，包括就业、生活、医疗以及养老等全方位保障。如果该退役军人离开了政府分配的工作单位，不仅会丧失由该单位提供的各种保障，而且极有可能陷入生活无保障的境地。在这种情况下，很少有退役军人自愿进入劳动力市场。现代社会保障体系是一种社会化的保障，强调政府、单位和个人保障责任的分担，其目的在于将保障权利与就业单位分离开来。为此，国家以单位、个人按比例缴纳保费，政府予以财政补贴为制度规范，先后建立了养老保险、失业保险和医疗保险制度，从而弱化了个人与单位之间的附庸关系，确保退役军人选择任何一家单位都能享有基本的生活保障。现代社会保障体系的建立和完善，为军人退役安置制度改革创造了条件。以此为平台，使变指令性计划安置为市场调节安置等一系列退役军人安置改革措施的顺利实施成为可能。

军人从军只是一种经历而非职业经验的积累。毋庸置疑，军人在退役后的就业问题上，天然存在劣势，需要国家和社会通过各种方式予以扶持。说安置保障是一种特殊的社会保障，其含义就在于安置保障不同于一般的社会保障，它不仅是为了保障退役军人的基本生活安全，更是为了褒奖适龄青年的从军行为，保障退役军人能够顺利实现职业的转换。可见，在现代社会保障体系日臻完善的情况下，退役军人的指令性行政安置，是试图仍然以单位保障代替社会保障的行为，这就不仅人为地继续维护了退役军人保障权利的不公平性，限制了人力资源的合理流动，而且在一定意义上弱化了社会保障功能的发挥，与现代社会保障体系建设的宗旨是背道而驰的。

四、当代军人退役安置制度的内在矛盾

20世纪80年代以来，我国的经济、社会条件发生了很大变化，尽管安置制度在操作上也做了一些适应性调整，对于保证退役军人就业起到了一定的积极作用，但并没有从根本上改变计划安置的实质。当军人退役安置制度的支撑基础依然是计划体制，而操作层面的要求却越来越走向市场时，制度的内在矛盾就不可避免地以各种形式显现出来。

第一，被动性安置方式与主动性安置要求之间的矛盾。对退役士兵而言，在退役后的安置方式上没有太多选择。农村退役士兵只能回农村，城镇退役士兵在工作岗位的安排上只能由安置部门根据所掌握的岗位资源情况确定。在计划经济条件下，由于岗位种类较少，且安置对象选择就业的意识不强，因而矛盾并不突出。在市场经济条件下，职业分工制造了大量的岗位资源。由于军人在服役期间积累经验和掌握知识的不同，以及个人爱好、勤奋程度的差异，退役后对职业的选择必然存在多样化需求。政府统一的被动性安置，以“包”的形式抹杀了安置对象个体需求的多样性，无法满足退役军人的不同要求。再加上用人单位基于“市场导向”，在多数情况下的“不合作”态度，更是把安置对象推向了两难境地。

第二，公共产品属性与责任承担主体错位之间的矛盾。在军人退役安置责任的承担上，从纵向看，存在两种明显的错位。一是中央与地方安置责任承担的错位。毫无疑问，国防是一种全民受益的公共产品，这在哪个国家都一样。既然是惠及全体民众的公共产品，就理应由中央政府来负责。事实上，我国的军人退役安置制度是由地方政府来承担安置责任。二是政府与企业安置责任承担的错位。在市场经济条件下，无论什么性质的企业，都是独立行使民事责任的法人主体。企业所应承担的安置责任，应以税收的形式体现。就业安置模糊了政府与企业的责任主体位置，造成不同企业间责任承担的不平等。据调查统计，河南省信阳市2000年度的安置任务中，96.9%由事业单位、中央和省属企业及市属企业承担。社会利益主体的多元化与退役军人安置责任承担的单一化形成了鲜明的对比。当然，中央与地方、政府与企业间利益调整法规政策的不完善也是重要原因之一。

第三，利益享有的空间均衡与责任负担的区域不平衡之间的矛盾。如前所述，军事及国防制度作为一项公共产品，各个地区均受益。但从横向看，各地在承担军人退役安置的责任上，存在明显的不平衡。经济发达地区工作机会多，安置退役士兵相对容易；经济欠发达地区工作机会少，安置退役士兵难度大。当然，经济发展状况决定于我国地区发展的不平衡。问题在于，我们在制度设计上并没有很好地矫正这一缺陷，反而加剧了安置责任在区域分布上的不平衡性。仅就征兵及安置任务而言，区域差别就很大。河南、四川等人口大省，经济并不发达，但属兵员大省，安置任务也就重。上海、北京、天津、广东等省市虽经济发达，但因出兵少而安置任务相对较轻。即使同一地区的不同县(市)安置任务也差距甚大。

第四，退役安置制度的单向操作与安置对象回应要求之间的矛盾。当代中国军人退役安置制度是一个单向操作系统，不具备双向回应特点。也就是说，制度实行的效果、安置对象的反应得不到及时的回馈，无法对制度本身做出恰当的调整。双向回应不足既有制度本身的问题，也与我国政治体制及行政运作机制有很大关系。层级过多、部门权力分割都实质上影响着制度的双向回应性。

当代中国军人退役安置制度面临的种种矛盾，不仅严重影响了制度运作的绩效，使制度的边际收益不断递减，而且延缓了退役军人的再社会化过程，形成了潜在的社会不稳定因素。因此，按照社会主义市场经济体制的要求，从根本上改革我国军人退役安置制度已刻不容缓。

（本文作者：国家民政部副部长）

责任编辑刘学侠