海外公民权利保障的三维研究

[摘要]海外公民的双重身份非但没有为其制造更多自由和安全的保障，反而在原则冲突下造成了对其权益维护的更大障碍。21世纪以来，海外公民的人身和财产愈加遭到传统和非传统突发事件的共同冲击，海外利益已然得到每一国家的高度重视，进而强化了保障海外公民的治理法治和本国的外国人法设计。此外，在国际人权公约基础上形成繁复的国际人权监督保护机制，却对保护海外公民可谓是有利有弊。所以，我们必须从此三个维度上来应变发展海外公民权利保障的法治思维和法治方式。

[关键词]海外公民 权利保障 国家法 国际法

[中图分类号]DF982

[文献标识码]A

[文章编号]1000-7326（2015）05-0063-07

海外公民是指长期定居、短期旅居或定期移居外国的本国籍人士，例如侨民、留学生和访学者、境外旅行者、海外商务和劳务人士、驻外官员和军人等。海外公民在居留国对待之为外国人，国籍国对待之为本国人，然而，这种跨界“混搭”的双重身份非但没有为海外公民制造更多自由和安全的保障，反而在国家主权、法律管辖、国民待遇、最低人权等国际法治原则冲突下造成了对海外公民权益保护的更大障碍。21世纪以来，各国海外利益日渐隆盛的同时，海外公民的人身和财产却时常遭遇传统和非传统事件的冲击，为此亟需从法治化层面予以因应处置。海外公民权利的法治保障既关涉国家法（母国法及外国法），也关涉到国际法（人权法和人道法），现今各国法制虽然在一定程度和范围内遵循着某些共同国际人权标准，但正是这种不一致性造成了母国法和外国法在海外公民权益保护方面设定法律和构建制度上的差异化，进而衍生出更加复杂的法益冲突，对此就必须要在这三维路径上分别详细展开和审慎省思。

一、海外公民权利保障的母国法路径

国民系整个主权之本源，保护海外公民是各国政府的一项公共职能，虽然现代政府已非单纯的公共事务机关，但公共职能的履行是其赖以存在和执行其他职能的前提，也是政府活动的根本目的之一。这项原则最早可以追溯到“自然法之父”格劳秀斯，其法的概念就是建立在统治国家组织和行为规则的最终存在是为了每个权利义务人的现实利益之上，进而甚至主张为了防范国家虐待属民而诉诸战争是正义的。保卫国家安全和保障公民权利同为政府职能的根基，尽管公益和私益之间具有一定张力，但正如洛克用“信任”来界定国家和公民的关系，政府不得以边境线为谬因失信于民，而且对国家安全的挑战既来自内部也来自外部，外部固然包括领土争端、主权侵犯、经济资源及经济利益上的掠取、合法体制的颠覆、意识形态上的敌对性渗透，同时也还包括对海外公民的安全威胁，所以，当今各国政府在“总体国家安全观”下也逐步强化了保障海外公民的政府职能。

以美国为例，历史上就极重视对该国海外公民人身权和财产权的保护，最典型事件是灰城案。1854年7月13日，美国战舰（Cyane）指挥官霍林斯（Lieutenant Hollins）下令炮击尼加拉瓜的灰城（Greytown，Nicaragua），起因是当地人暴动后组建了美国不承认的新政府，该政府包庇暴力劫掠美国公民及其财产的犯罪，经美国要求赔偿后予以拒绝。被告霍林斯称，炮击得到了美国总统和海军司令的命令，主张不担责。1860年9月13日，纽约巡回上诉法院做出3比2的终审判决，认定该军官采取了正当行动，尼尔森（Nelson）法官指出：“对于公民或其财产进行非法暴力或威胁性暴力的行径，无法预见和准备；有效或有益的保护通常需要最快速和最坚决的行为。在我们的政府制度中，海外公民也是如同国内公民一样有权请求保护的。政府的最大目的和义务就是保护构成政府的人民的生命、自由和财产，无论他们在国外还是国内。任何不能实现这一目的或者履行这一义务的政府，都不值得存在。”对于总统是否有义务采取行动来保护涉及的公民“是公共政治问题……属于行政机关来决定的”，并遵循马伯里诉麦迪逊案先例，“依照美国宪法，总统被赋予了一定重要政治权力，行使这些权力需要总统自己衡量，仅对国家和良心负责。”灰城案也成为政治问题不审查的美国司法审查原则的缔造者。

本案造就了总统具有义务和责任来保护海外美国人生命和财产的理念，如果总统认定为必要就可以使用武装力量，这可解释来自于三军统帅的内在权力，或来自于其“忠实履行法律”的义务。虽然经过百年不断修正这一理念，努力限制总统权力狭义至公民和财产的保护，而非更宽泛的国际利益的提升，但实践中这一区别很难分清，20世纪60、70年代演变出的新理念终于产生了最严重的国家争议，即总统在国外使用武力的权力仅遵循国家义务和保护国家利益，而无需事前得到国会批准，总统们主张他们有权以武力来保护美国海外国民及财产或者依照共同安全协议采取行动，这意味着美国总统的权限范围实际上在后来演变中反而大大扩展了。所以，在越战时期国会和民众都认为总统滥用了权力，国会并于1973年通过了对总统进行战争权力加以限制的《战争权力法案》（War Powers Act），可是此后，美国国会又通过了470余部制定法将这样或那样的紧急权力授予总统，这些法律所涉及的紧急事态范围极为广泛，包括了自然灾害、劳工冲突、紧急危机直至威胁国家安全的事件。1976年为防止总统任意行使宣布紧急状态的行政权，美国国会制定了《全国紧急状态法》（National Emergency Act），成为了美国当今紧急状态法制的核心。但2001年“9·11”事件后的《爱国者法》（Patriot Act）再度掀起需要自由的宪法抑或安全的宪法的大争论，著名学者阿克曼率先认为美国宪法无法在紧急状态中发挥功能，所以，“我们非常迫切需要新的宪法概念来设计公民权的保护”，即紧急宪法（Emergency Constitution），以免国家为应对袭击而不断制定出各种压制性的法律直到彻底侵蚀了公民权，而从实施效果来看，他认为需要根本性地修改《全国紧急状态法》，考虑一个更新的成文法框架。事实上，美国除了紧急状态基本法制外，还建立了完备的维护海外公民权益的特别法制和专门法制，仅以救助境外犯罪致害美国公民的情形为例，就有6部单行立法保障，另外，美国和其他国家有大量双边或多边协议，这些条约（Treaty）和协定（Agreement）仅罗列名称就有500多页，充分展现了美国在境外公民保障法制上的完整性和专业性。

而在体制上，美国维护海外公民权益的机构主要是国务院和所有驻外大使馆、领事馆，每个外交机构都必须建立一个应急行动委员会（Emergency Action Committees），其最大的责任就是保护美国海外公民。在国务院内还有领事事务局（Bureau of Consular Affairs），该局下属海外公民服务处（Office of Overseas Citizens Services）由三个办公室构成：美国公民服务和危机管理办公室（American Citizen Services and Crisis Management），儿童事务办公室（Children’s Issues）和法律事务办公室（Legal Affairs），美国公民服务和危机管理办公室具体负责协助美国公民以下事务：国民死亡、逮捕、疾病、伤害，以及交通事故、自然灾难、民间暴乱、驱逐出境。另外，还提供其他方面的帮助，例如房地产、个人财产、投票权和裁判公民资格的取得和丧失。

领事保护和外交保护是母国进行海外公民保护最重要的两大机制。国际法文献实际并未给二者以明确的定义，但根据1963年《维也纳领事关系公约》第5条，领事保护指一国的领事机关或领事官员，根据本国的国家利益和对外政策，于国际法许可的限度内，在接受国内保护派遣国及其国民（个人和法人）的权利和利益的行为，这些权益主要包括：人身安全和财产安全、合法居留权、合法就业权、法定社会福利、人道主义待遇等，以及当事人和母国驻当地使领馆保持正常联系的权利。领事保护的功能在于协助或帮助境外公民，手段也仅是向驻在国反映要求和提出建议，敦促公平和公正、妥善地处理等软方式，显然这对于保障海外公民权益来说作用有限。

而外交保护根据1961年《维也纳外交关系公约》第3条，是指一国针对其国民（个人和法人）因另一国的国际不法行为而受到的侵害，依照所在国法律用尽了一切当地的行政和司法救济仍不能获得补救时，以国家的名义为其采取外交行动或其他合法手段以解决争端的行为。国家对本国国民进行外交保护包括要求该外国进行救济或承担责任，行使的硬方式大体上分为外交行动和司法行动：外交行动如向国际不法行为国提出交涉或抗议，为解决争端要求进行调查或谈判以及实施制裁等；司法行动包括诉诸国际法院等国际司法机构或其他国际仲裁机构。外交保护是属人管辖权的重要体现，本质上是处理主权国家间关系的制度，是将接受国与派遣国国民之间的事情转化为两个国家之间的事情；无论本国公民是否提出请求，国家都可以自行作出保护或拒绝保护的决定。外交保护经常适用的情况有：（1）国民被非法逮捕或拘禁；（2）国民财产或利益被非法剥夺；（3）国民受到歧视性待遇；（4）国民遭受“司法拒绝”等。

虽然同为海外公民权利保障机制，但外交保护与领事保护二者具有本质区别：（1）适用前提不同。外交保护针对的是外国不法行为，并采取措施追究外国国家责任。领事保护则不是针对国家，而是协助本国国民适用当地救济，如普通民事纠纷或刑事案件，甚至当本国公民或法人利益尚未受到现实侵犯的情况下，均可实施领事保护。在此意义上，领事保护可以防止接受国实施国际不法行为，避免有关问题上升为国家间的争端。（2）实施主体不同。外交保护以国家名义行使，而领事保护并非总以国家的名义行使，有些情况下更直接代表被保护公民或法人从事某些行为。（3）自由裁量不同。对是否行使外交保护，国家有自由裁量权，无需被保护者提出请求或征得被保护者同意。而领事保护一般是一国驻外使领馆应被保护公民或法人的请求或经其同意后才予以提供。由此可见，外交保护的行使条件近乎苛刻，导致迄今实践中较少运用，而领事保护又基于内在要求和外在障碍反致实效性大打折扣，例如我国在联合国193个成员国中仅设立了80多个领事机构，亚洲、非洲和南美洲地区只有39个，我国包括外交部领事司的150多名干部和驻外使领馆负责领事侨务工作的600多名工作人员，总计750人左右，而能够专司领事保护者更少，即便粗略计算目前我国每一位驻外使领馆领事官员每年都要服务18万海外公民，这个数字是美国的30余倍，倘若具体到个别使领馆的工作强度更远远超过这一平均值。与此同时，世界上还没有哪个国家制定了单独的《领事保护法》。所以，作为民选政府核心的一项公共职能，母国应当责无旁贷在至关重要的海外公民权利保障法制、体制和机制上积极作为，而由于人权发展和保障既有国家角色的责任也有非国家角色的责任，故此在维护海外公民权益上，国家也应当注重增强与非政府组织、商业机构、专业人士之间的往来合作。

二、海外公民权利保障的外国人法路径

国家管辖是指国家法定权力机关通过制定和实施规则，自主对人、财、事、物进行治理，国家管辖可以与其他国家的管辖一起发生或者是单独发生。出于主权原则，母国对于国民保护享有属人管辖的法理，但同样出于主权原则，居留国对于外国人享有属地管辖的法理，尤其是母国的领事和外交保护必须以穷尽当地救济为前提，所以，居留国的外国人权益保障法制地位优越也更为直接。但居留国构建外国人法的基点在于外国人待遇，这则如同国际法中诸多议题一样颇具争议。主要来自两派国家间的冲突，发达国家主张“国际最低保障标准”，即必须所有国家统一最低标准一样对待外国人，发展中国家主张外国人仅能基于“国民待遇”，即国家给予外国人自己公民一样的待遇。无论最低标准还是国民待遇，各国目前共同都认可的是，国家法不能控制外国人各个活动领域中所有的待遇问题，这终于为各国建立符合各自国情和理念的外国人法提供了共识依据。

美国的《外国人侵权请求法》（The Alien Tort Claims Act）可谓开启外国人法的先河，该法根源于1789年《司法法》第9条，经过几次修订后，目前编纂在《美国法典》第1350条，该法规定：“对外国人仅基于所实施的违反万国法或者美国缔结的条约提起的任何侵权民事诉讼，联邦地方法院具有初始管辖权。”该条款制定出来后基本上处于沉寂状态，直到1980年美国第二巡回上诉法院在佛朗提格案中的判决让该法走上了复兴之路，同时也在学术界掀起了对于该法出台背景与立法目的的争论。一般认为，《外国人侵权请求法》通过的直接原因是回应马博思（Marbois）事件等外交危机，避免因“拒绝司法”而陷联邦政府于不利地位。最终，在宪政体制上联邦主义占据主导，联邦法院成了审理涉及外国人的案件的主要司法机关。该法规定诉讼主体的原告必须是外国人，即不具有美国国籍；至于被告的身份，起初都是针对外国政府及其官员，后来针对美国政府及其官员以及跨国公司，个人的诉讼案件不断增加。通过行使管辖权，《外国人侵权请求法》发挥着重要的影响和作用，让行为人承担责任，有助于威慑潜在的行为人、救济受害人，并且为人权法的发展作出了巨大贡献。事实上，其他国家也遭遇着违反国际法的侵权诉讼案件，但普遍没有类似立法。

相比之下，亚太国家更为重视外国人在土地、工作、投资方面的法律管理，如日本1925年4月1日就颁布了《外国人土地法》，于1926年11月10日起开始实施，日本1999年还修正《外国人登记法》以及《外国人渔业规制法》。韩国1998年6月24日全文修正了《外国人土地法》，对外国人在大韩民国领土内取得土地的相关必要事项做出规定。韩国2007年7月27日最新修正了《外国人投资促进法》，旨在通过向外国人投资提供支持与便利，推动外国人投资从而促进国民经济的健康发展。第3条对外国人投资的保护等除法律有特别规定外，还规定外国投资者和外国人投资企业在经营方面与大韩民国国民或大韩民国法人享受同等待遇。泰国1973年开始实施《外国人工作法》，该法要求所有在泰国工作的外国人在该国工作前都需取得工作许可，该法几经修改，对工作许可证的签发、延期程序，以及禁止外国人从事的39项工作种类制定了负面清单。此外，泰国1999年《外国人经商法》被2007年4月10日内阁通过的最新修正草案所取代，主要变化在于修改了“外国法人”的定义，修改了处罚规定，调整《外国人经商法》附件中的第三类行业目录，将外国人经商委员会的委员人数从原来25名减为17名等。这些修订也许在短期内对大多数现有外国投资者不会造成太大的打击，但从长期上看，会影响外国投资者对泰国整体投资环境的评估和信心，从而将对泰国未来的投资环境产生较大影响。澳大利亚1975年《外国人收购和接管法》规定，投资在房地产、金融、保险、航空、媒体、电信、机场等敏感行业的外资项目需要进行申报和审批，澳政府对投入到这些敏感行业的外资项目还设定了限制措施。

而欧洲国家更为重视的是外国人工作、居留和移民的法律规制。如德国1990年7月9日发布了《重新调整外国人权力法》，1991年起正式实行。该法包含《外国人入境和居留法》、《联邦哺育金法的修正》等共十五个部分，《外国人法》为第一部分，其基本内容又有8章共105条极为详细，包括第一章总则，第二章居留准许证的签发和延长，第三章居留和护照的法律规定，第四章居留的结束，第五章逾越国境，第六章程序规定，第七章简便入籍，第八章刑罚和罚款规定，在第48条“特别的保护”中规定“一个外国人只能出于重大的公共安全秩序的原因被驱逐出境”。瑞士2006年9月24日就难民和移民问题举行全国公民投票，68%的瑞士选民投票赞成联邦政府提出并经议会批准了目前全世界最严厉的《避难法》和《外国人法》，分别强化了外国人申请避难和进入瑞士劳务市场的条件，于2008年起开始实施。《外国人法》是对1931年瑞士颁发的《关于外国人居留和移民联邦法》修改的结果，新《外国人法》进一步限制了外国进入瑞士就业的人数。这项主要针对非欧盟和非欧洲自由贸易联盟国家的法律规定，对来自欧洲以外的人士，只有专家、高级管理人员和特殊行业、具有高等专业知识的人员才能进入瑞士劳务市场。因而，在给予每个外国人某个工作许可之前，都必须首先证明没有瑞士人、欧盟或欧洲自由贸易联盟国家的人员可以胜任这个工作。该法律赋予各级行政机构在打击雇佣黑工、假结婚以及非法居留等现象方面以更大的权力。法律同时简化了已在瑞士工作的外国人调动工作、搬迁住所等所需办理的手续，他们一般不再需要另行申请许可。另外，他们在家庭成员团聚和其他有关待遇等方面将得到改善；对他们子女的早期教育，也将更多考虑到其今后的工作和如何更好融入瑞士社会等问题。罗马尼亚议会2007年3月13日批准了新修改的《外国人紧急法令》，但对于外国人办理签证、居留的有关条款变化不大，不过表述更为明确、严谨。

21世纪新兴国家则对外国人立法方面显示出了强劲的后发优势，通过颁行专门法律对外国人的基本原则、法律地位、权利义务、入境、居留、过境、出境、签证、居留、遣返、避难、移民、违法违规、法律责任、外国人管理机关和工作人员及其权限与保障等全部事项进行了详细规范。尤其是外国人的权利这一核心部分，主要有两种立法模式：一种是概括加特别式，例如2004年5月24日在委内瑞拉玻利瓦尔颁布的《外国人及移民法》，第13条概括规定了“位于共和国领土上的外国人拥有与本国国民相同权利，仅受委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法及法律限制。”随后在第15条还延伸规定了“获得有效法律保护的权利”：“外国人在所有与其外国人身份相关、或其本人卷入的行为中，均有权得到有效的司法保护。在涉及外国人的行政程序中，在任何情况下都应尊重委内瑞拉玻利瓦尔共和国宪法及法律规定的有关行政程序、特别是与行为的公布、纠纷、当事人的出庭及裁决理由等方面的保障。根据本法及所适用的行政程序法规之规定，可对与外国人相关的行政行为及裁决提出上诉。同样，与外国人身份和司法处境相关的行政程序的执行应符合本法及可适用的行政程序方面的法律规定。”再例如2010年9月1日蒙古国实施的《外国人法律地位法》第7.2条原则规定“外国公民与蒙古国公民享有同等权利、自由并承担义务”，同时在第7.3条专门规定了四项特别权利：居住权、工作权、政治避难权、法定其他权利。

另一种是概括加列举式，例如2006年7月1日生效的格鲁吉亚《外国人法律地位法》第五章“在格外国人的权利和义务”中，第27条概括规定了“外国人在格享有与格公民相同的权利、自由和承担相同的义务”，接续的20个条文具体化了外国人的权利，即第27条平等权、生命权、人身权；第29条归化权：第30条投资经营权；第31条劳动权；第32条休息权；第33条保健权；第34条社会保障权；第35条财产权和个人非财产权；第36条受教育权；第37条文化财富使用权；第38条加入政治和社会团体的权利：第39条婚姻和家庭权；第40条言论、思想和宗教信仰自由；第41条迁徙和居住权；第43条外国人个人权利的保障；第44条外国人权利的保护；第47条邀请权；第48条申请避难权；第49条特权与豁免。

三、海外公民权利保障的国际人权法路径

无论是海外公民的国籍国法律保护还是居留国法律保护都属于国家法范畴，而在国际法范畴上，海外公民既作为普遍价值的个人（individual）也作为特别主体的外国人（alien），自二战之后就开始被置于联合国人权保障机制的庇护之下。事实上，二战前国际法就认可“国家的一项基本原则是，国家有权利保护其属民，当由他国违反国际法的行为造成属民损害，又无法从该国正常渠道获得满意救济之时，国家可以提起控诉。”今天由于这一义务，国家机关或国家公务员若是没有能够阻止或救济（包括作为和不作为）由私人行为造成外国人的损害后果，则会产生法律责任，当然，国家更要对政府官员教唆或放任私人暴力造成的损失承担责任。但二战之前的“个人”多数情况下只被视为外国人或本国人，尤其是殖民地法律往往还对外国人赋予了包括“治外法权”在内的特别保障，但对本国人仅仅属于主权国家国内管辖范围，一战之后通过公约曾努力保护过少数族裔和宗教人士，但是对于“个人”的保护依旧没有尝试过。直到二战爆发后，国际上才集中关注了这一问题，人权保障也因此成为了联合国奋斗目标之一。1945年《联合国宪章》赋予了成员国实现和保障人权的义务，但《联合国宪章》本身并没有对国际人权保护的具体内容、范围、机制等作出规定。所以，联合国成立后大量有关人权国际保护的国际组织决议、宣言、国际条约、协议和规则开始出现，例如1948年《世界人权宣言》和1966年《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》这三部文件共同构成了世界人权宪章，奠定了人权国际保护的基本法律框架。此外，联合国及其成员国还制定了诸多专门性的国际人权公约，以及大量在不同问题和不同程度上涉及人权保护的国际与区际条约。然而，仅有国际人权公约规则本身是不够的，还需要有实施和监督机制来保证公约的规定得到切实和全面的遵守和履行。为此，国际人权公约都分别设置了监督和促进国际人权保护的机制，并在此基础上逐渐形成了非常复杂的人权条约监督机制，而这对海外公民的国际人权法保护来说却可谓是有利有弊。

优势在于联合国经过长期实践逐步形成了包括审议缔约国履约报告、处理国家控诉、审议个人来文、调查和定期查访、国际法院管辖在内的多种人权监督和保护方式，可劣势在于不同方式的法律效果迥异、受理条件差别、程序专业复杂以及救济旷日持久等都会损害国际人权保障的权威度和信任感。如定期报告制度是最基本和最重要的机制，十大条约机构（Treaty Bodies）将在综合各方面意见和信息的基础上发表“结论性意见”（concluding observations），各自对缔约国的定期报告作出评价，对取得的成果予以肯定，对存在的问题和挑战给予关注，并对缔约国应当进一步采取哪些方面的行动和措施提出意见和建议，但这些“结论性意见”并没有法律上的约束力。再如个人来文和申诉机制是有关个人通过国际机构维护自身权利，促进有关国家（特别是来文者本国）履行国际人权义务的重要程序，根据这一程序，人权条约机构有权接受并审议条约缔约国管辖下的个人声称为该缔约国侵害条约所载任何权利的受害者来文，但个人申诉如要被特定条约机构接受通常要满足肯定性和否定性两方面的严格条件，而且包括人权事务委员会（Human Rights Committee）在内的受理机构没有管辖的强制权力，也没有对其做出的裁决赋予有法律拘束力的性质，使得个人来文机制的功能发挥受到极大限制。由于当前联合国自身建制还存在诸多不足，人权条约机制又由于“系统缺陷”（system deficiency）和“能力亏缺”（capaci-ty deficit）而面临困境，所以，联合国迫切需要创造一个激励缔约国实施和履行人权公约的法治环境，然而这一改革必将是一项长期的、复杂的系统工程。

比较联合国文弱的人权条约保障机制而言，国际人权法还允许国家合法使用武力为海外公民提供援助，尽管理论上同样聚讼纷纷。原本《联合国宪章》第2条第4款规定：“各成员国在其国际关系上不得威胁使用或使用武力，或以与《联合国宪章》宗旨不符之任何其他方法，侵害任何国家之领土完整或政治独立。”所以，惟一的“正义战争”将是抗击侵略者的战争——由受害国自卫、由受害国之外的其他国家或所有国家进行集体自卫。然而，20世纪80、90年代不断有国家主张绝对禁止性规定存在例外，例如人道主义干涉、为支持民族自决而进行的干涉、为民主而进行的干涉等，即允许出于某些“善意”目的进行武力干涉。著名国际人权法专家亨金仅认为，在当地国不能或不会解救别国人质的时候，别国有权采取行动。而当今国际社会根本无法认同一国有权以武力干涉颠覆他国政府或占领其领土。即使这些对于终止暴行或解救被扣人员确属必要，如果说恩德培行动（Operation Entebbe）尚可接受，那么越南占领柬埔寨则不能接受。至于美国入侵和占领格林纳达，即使的确是为了保护美国国民的生命安全，也还是招致了广泛质疑，而美国对利比亚的轰炸则更被广为谴责，其辩护理由被普遍否定。但面对人权灾难发生急需救助的情况下，为躲避人道主义干涉不被普遍接受的尴尬，在新世纪初国际上提出了一定创新性的保护责任原则（Responsibility To Protect Doctrine）。2001年12月，加拿大“干预与国家主权国际委员会”发布了《保护的责任》的研究报告，该报告指出“主权国家有责任保护本国公民免遭可以避免的灾难——免遭大规模屠杀和强奸、免遭饥饿，但是当该国不愿或者无力这样做的时候，必须由更广泛的国际社会来承担这一责任”。作为国际社会承担保护的责任的方式，报告中特别提到了军事干预的方式。此后关于该概念的国际性讨论日益增多，“威胁、挑战和改革问题高级别小组”的报告、2005年联合国秘书长的报告都对它作了注解，不断推动这一概念向前发展，最终将之载入了《2005年世界首脑会议成果》，这是国际社会首次以宣言形式表明：世界上大多数国家大体上接受国际社会整体对陷入特定情势的人民负有保护的责任。但迄今为止，围绕“保护的责任”仍在进行大辩论，目前国际社会所达成的共识是：国家负有首要的责任，国际社会只有在国家因主观或客观原因而无法承担这一责任时才有义务行动；联合国，尤其是联合国安理会在行动过程中扮演着非常重要的角色；如需采取行动，应该从非强制性措施逐渐过渡到强制性措施，军事手段应该作为最后手段而使用。如今在此共识下的焦点问题逐渐转向为如何实施该原则，但尚未达成充分的一致意见。

责任编辑：王雨磊