保障高等教育质量:中国政府在行动

主持人言：长期以来，我国高等教育改革与发展的主要推动力是来自政府。政府年复一年不断地出台政策以指导和控制高等学校的行为。即使是在我国已由计划经济时代转变为市场经济时代的今天，政府对高等学校的干预似乎仍然有增无减，并且有愈加深入到学术研究和教学领域的趋向。本期刊登的政府关于本科教育质量和教学改革政策的分析就是一个实例。

文章显示，政府关于本科教育质量和教学改革的“质量工程”政策实施以来已经取得了明显的成效，但同时也存在一些问题。其一，会使读者感到政府似乎有些越俎代庖之嫌。高等教育质量的高低应当主要是高等教育提供者的职责。就像市场上商品的质量应当由生产者负责一样。政府的责任是向高等教育的提供者或生产者提供一种相对公平的优胜劣汰的制度环境，而不是直接参与产品的生产过程。其二，质量工程政策是一项关于本科生教育质量的综合的、一揽子计划，内容包括所要达到的“九项目标”、实施的“六大举措”和拟建立的“七大系统”，但对于决定本科生教育质量的关键因素是什么在政策文本中却不甚明了。其三，质量工程政策对于什么是高等教育质量、如何评估本科教育质量以及如何检验质量工程的质量似乎都采取了回避或模糊的策略。

(特约主持人陈学飞，贺武华)

摘要：“高等教育质量工程政策”这一重要高教政策的出台有着深刻的社会背景和时代因素。从完成政策既定的目标来看，高教质量工程政策两年来的贯彻执行已经取得了明显的成效。然而，对质量工程政策本身做更为深入的文本分析，不难发现政策设计中所存在的核心概念厘定不清、专业设置导向有失偏颇以及重点建设与均衡发展难于平衡等问题，进而可进一步反思政策的实效问题。

关键词：高等教育；质量工程；政策文本分析

中图分类号：G420；G473 文献标识码：A 文章编号：1673-8381(2010)01-0012-06

2007年1月22日，教育部、财政部联合发布了《关于实施高等学校本科教学质量和教学改革工程的意见》(以下称“高等教育质量工程”或“质量工程”)，提出要在全国的高等学校开展本科教学改革，以促进教学质量的提高。26天以后，教育部又下发了《关于进一步深化本科教学改革全面提高教学质量的若干意见》，明确规定了质量工程所要达到的“九项目标”、实施的“六大举措”和拟定建立的“七大系统”。本文试图探寻该项政策制定的原因，分析现阶段的实施情况，并对该项政策的内容等做些反思。

一、质量工程政策出台的背景

高等教育质量工程政策出台有着深刻的社会背景和时代因素。它是在政府推行高校扩招政策实施近十年以后，高等教育面临规模扩张带来的质量下降、学生和公众日益增强的高等教育质量诉求和大学生就业危机的社会背景下中央政府所采取的重大应对行动。

(一)高校扩招政策

1992年以来，对于高等教育如何发展虽然有不同的看法，但坚持“内涵发展”基本成为共识。高等教育规模的平均年递增为8.9％，与国家经济发展的平均速度基本持平。然而，从1997年起，扩大高等教育规模的呼声高涨“1999年初，一些经济学家提出把加快发展高等教育作为扩大内需的重要手段并引起经济学界的广泛讨论”_]J。与此同时，教育界不少人士也在为扩大高等教育规模建言献策，大鸣大放。1999年6月，国务院出台了高校扩招政策，中国的高等教育走向了规模急剧扩张的发展道路。

从1999年到2006年，高等教育毛入学率由10.5％跃升到22％，招收的本专科学生人数也由159.68万增加到546.05万，高等学校在校生总数达到2600余万(见表1)。规模的快速扩张也给高等教育带来了一系列突出的问题。

1　师资短缺。从表1中的生师比情况可以看出，在扩招政策实施前我国高等学校的生师比是11.62：1，到了2002年这一比例上升到了19：1，其后数年由于新教师的大量引进，这一比例虽然有些下降，但却仍然保持在16：1以上。

2　高等教育财政经费投入明显不足。高等教育扩招后，高等教育经费在全国教育总经费当中的比例不断上升。1998年，这一比例为20.28％，到了高等教育质量工程政策出台前的2006年，该比例上升到了31.03％。这种经费的增量部分大多来自于学生支付的学费，而政府的公共财政经费占高校经费收入的比例却由1998年的64.16％下降到了2006年的42.60％(见表2)。此外，国家财政性教育经费支出占GDP的比例偏低的状况一直没有改变。尽管由于统计口径的争议，这一指标与1993年《中国教育改革和发展纲要》所要求的公共教育经费应占GDP 4％的目标差距究竟有多大难于准确回答，但政府用于高等教育的财政性教育经费明显不能满足教育规模扩大的需要则是不争的事实。

3　学科专业结构有所失调。高校规模的扩大必然对高校的专业设置，人才培养等提出新的要求。但是面对高等学校扩招政策的全面铺开，许多高校来不及对专业进行调整，仓促招生。一方面导致一些师资富余但社会需求量原本就很小的专业招收了过多的学生；另一方面，导致一些高校追求短期效益，不顾其师资与设备充足与否，办了许多市场“热门”的应用型专业、短线专业。总体情况来看，农、林、水、地、矿、油、信息、生命科学等国家急需学科和未来优势学科的人才培养不足，而法学类、管理类专业的毕业生则出现结构性过剩。

4　重科研轻教学的高校评价机制。近年来，由于“建设世界一流大学”和“国际知名的高水平研究型大学”等高等教育发展诉求的相继提出，提升高校科研水平被提到了前所未有的高度。从1999年到2008年，国家在科研上的经费投入增长了近5倍(见图1)。再以科研产出为例，到2007年，北大、清华等学校的SCI文章数量已达到校均2300多篇，略低于哈佛、耶鲁等学校校均2700篇的水平。

对科研工作的重视导致了各学校对教师的评价指标严重向科研倾斜，忽视了对其教学工作量、课堂教学技能与效果的评价。在这一评价指标的指引下，高校教师普遍忽视课堂教学质量，而过分注重科研，出现了“名师不上课”、“教授不上讲台”等不良现象。然而，传承知识培养人才也是大学的重要使命之一，国家需要使用政策手段引导高校和教师对教学的关注和重视，提升高等教育的质量。

上述师资短缺、经费不足、专业结构失调和重科研轻教学等使本科高等教育的质量出现了相当程度的下降，就业问题凸显。在高等教育规模扩大的同时如何保障和提高其质量，成为我国高等教育发展迫切需要解决的尖锐问题。

(二)国民对高等教育质量的要求

国民对高等教育质量的要求一方面是高等教育实行成本分担机制以来，学生对其所购买教育的质量要求；另一方面也是就业问题带来的利益相关者对高质量的高等教育的诉求。

教育成本分担是指政府、个人及其他相关主体分别承担教育成本的制度安排及比例构成，其中重点是政府与个人之间的分担结构。1997年至2000年，是个人分担高教成本制度正式形成期，此间高等学校学费年均增长率达到了27.65％。2001年至今是高等教育成本个人分担制度的稳定和完善时期，普通专业学费基本上维持在4000元到6000元左右，个人分担的教学成本大约占教育总成本的25％。在这样的政策现实下，大学生负担了一部分自己的学费，从某种意义上说扮演了一个教育消费者的角色，高等教育带有了某种“商品”的属性。大学生自然就会计算自己接受高等教育的成本收益问题，因而，他们对高等教育目标、内容、质量等方面提出了更多现实要求。

学生对高等教育的质量诉求主要是源自于他们巨大的就业压力。据中国社会调查所在上海、北京、深圳、石家庄、郑州、成都、沈阳、武汉、厦门、哈尔滨、西安等地对应届大学生的抽样调查显示，到2009年5月为止，2009年大学生就业率整体为35.6％。已就业者总体满意度为38％，有35％的人认为工作一般，仅有约27％的人表示对工作满意。大学生面临的这种就业难的困境与高校扩招带来的高等教育质量下滑有着紧密的关系，学生迫切需要接受到优质的高等教育，以帮助他们在就业市场上找到满意的工作。

此外，高等教育也面临来自用人单位的质量诉求。用人单位对大学生在岗位上的满意度一直都是一个受到普遍关注的问题。在广东省高等学校毕业生就业指导中心和华南师大心理应用研究中心公布的《2005年大学生择业状况及心态调查报告》中显示，五成单位表示对所在单位“近3～5年来所招应届毕业大学生的工作表现”“一般满意”，近四成单位持“比较不满意”态度。调查表明，用人单位最看重大学生素质指标中的专业知识和技能。许多用人单位因为大学生专业素质低下而陷入无人可用的境地。

上述高等教育质量问题的突显，学生和就业市场对高等教育质量的诉求以及关于高等教育质量的各项前期政策分别形成了高教质量工程政策的问题流、政治流和政策流。随着社会经济发展对优质的高等教育的需求日益迫切，这些源流逐渐汇聚，构成了高等教育质量工程政策的出台的背景和时机。

(三)质量工程政策出台前的相关探索铺垫

针对高等教育规模扩张过程中出现的种种质量问题，教育部在2007年的高教质量工程政策之前，就曾经以“意见”的形式出台过多项旨在提高高等教育质量的政策。

2001年，教育部颁布了《关于加强高等学校本科教学工作提高教学质量的若干意见》(4号文件)，就加强教学工作明确提出了12条针对性很强的要求。2004年12月，教育部召开了第二次全国普通高等学校本科教学工作会议，会议围绕“大力加强教学工作，切实提高教学质量”的主题，研究了加大教学投入，强化教学管理，深化教学改革，以更多的精力、更大的财力进一步加强教学工作的政策和措施。2005年1月，教育部下发了《关于进一步加强高等学校本科教学工作的若干意见》，就高等教育的发展提出16条要求，强调高等教育必须坚持科学发展观，实现高等教育工作重心的转移，在规模持续发展的同时，把提高质量放在更加突出的位置。可见，高教质量工程政策是对前期政策的一种整合、延续和升级，它的出台带有渐进性政策变迁的明显特征。

二、高校质量工程政策的内容和实施情况

(一)高教质量工程政策的主要内容

高教质量工程主要的政策文本是教育部和财政部联合发布的2007年1号文件，以及教育部的2007年2号文件，明确提出要在全国高校开展本科教学改革，促进教学质量提高。具体说，这项政策主要包含“九项目标”、“六项举措”和“七大系统”。

1　九项目标。开展本科教学改革，促进教学质量提高是高教质量工程的总体目标，具体细分以下“九项目标”：(1)让信息化手段与技术在人才培养中广泛应用，改变现有人才培养模式，实现课程、图书、实验设备等优质资源的全国共享；(2)初步实现专业设置和社会需求的互动，建立专业设置预测系统；(3)通过开展资助学习、研究性学习和对实践教学改革，提高学生的学习和研究兴趣，培养学生动手能力和创新精神；(4)用信息技术实施英语教学，4年后使60％以上大学本科毕业生解决英语听说问题；(5)推进各种科技和有益健康的体育协会、俱乐部活动，建设和谐校园，培养学生的社会主义人文精神和创新精神；(6)建设一批教学团队，完善教授上讲台的政策机制；(7)初步建立用于网络教育的公共服务体系，打通普通本科教育和网络教育的课程体系；(8)不断完善高等学校教育质量定期评估制度，改进评估手段和方法；(9)通过对口支援，为西部高校培养师资和教学管理干部，促进高等教育的协调发展。

2　六项举措。为了实现上述“九项目标”，质量工程规定了以下“六项举措”：(1)专业结构调整与专业认证；(2)课程、教材建设与资源共享；(3)实践教学与人才培养模式改革创新；(4)教学团队和高水平教师队伍~i,St；(5)教学评估与教学状态基本数据公布；(6)对口支援西部地区高等学校。

3　七大系统。为了实施“六项举措”，高教质量工程将建立并依托以下“七大系统”：(1)专业设置预测系统；(2)教学基本状态数据库系统；(3)大学英语与网络教育网上考试系统(4)网络教育资源管理和质量监管系统；(5)精品课程共享系统；(6)立体化教材数字资源系统；(7)终身学习服务系统。

(二)高教质量工程的衡量标准与实施情况

依托上述的“七大系统”，通过“六项举措”，高等教育质量工程在全国的高等学校当中开展起来。为了衡量“九项目标”的实施情况，在政策当中具体规定“10组数据”作为依据，它们分别是：(1)资助15000名学生自主开展创新性试验；(2)建设10000种高质量教材；(3)建设3000门国家级精品课程；(4)建设3000个特色专业点；(5)资助3 000名教师和管理干部开展对口支援交流；(6)遴选100个国家级教学团队；(7)建设500个实验教学示范中心；(8)建设500个人才培养模式创新实验区；(9)建设500门国家级双语教学示范课程；(10)奖励500名国家级高等学校教学名师。

这10组数据将质量工程的进展情况进一步细化为了可以度量的指标。唐景莉在中国教育报发表的《坚定迈出提高质量新步伐——高校本科教学质量与教学改革工程实施进展综述》一文对该工程在全国的实施情况做了综述，并公布了相关数据。这些数据能够反映出高教质量工程在全国的实施进展情况，本文根据该文提供的数据绘制以下对照表(表3)。这些数据反映出，高教质量工程政策的贯彻已经取得了明显的成效，高等教育的一些基础性设施、

学科建设以及师资配备已经有了数量上的显著提高。其中如国家级精品课程、人才培养模式创新实验区、国家级双语教学示范课程、国家级高等学校教学名师的完成程度都已经达到了八成；高质量教材和国家级教学团队建设分别以超过预期指标的1 000种和300个完成；其他各项内容也都完成了超过五成；只有对口支援教师和管理干部的人数只达到了预期的两成多，距离完成任务还需要较大的努力。

三、对高教质量工程政策的反思

已获得的数据说明，质量工程正在全国逐步推进。但通过深入研读和分析这项政策的内容和实施的现状，不难发现它存在着质量厘定不清、专业设置导向有所偏差以及重点建设与均衡发展难于平衡等问题。

(一)政策内容和质量评价指标的模糊性

在质量工程政策中，明确给出了高等教育质量建设中的十组要在数量上达到的目标，这似乎是一个评价高等教育质量是否得到提升的指标，有把数量指标等同于质量标准的倾向。这些数字包括建立精品课程的门数、特色专业点数量、国家级教学团队数量等等。为了增加这些标志性指标的数量，不少高校都在想方设法竞争，重申报轻建设，重入选结果轻过程投入，其中也存在相当的“人造”现象。

高等教育质量工程政策文本中，并没有对“高等教育质量是什么”的明确界定。就是说高等教育的质量到底是什么以及究竟如何评价高等教育的质量并没有一个完整、全面的指标体系。而这样的界定和指标设计在高等教育质量工程政策中应该具有核心的、关键的作用。否则，就可能出现以数量求质量，以数量代替质量等舍本求末的状况。

(二)专业设置导向的误区

质量工程政策规定：“根据科学技术发展的特点，紧密结合我国高等教育实际，研究建立适应国家经济与社会发展需要的本科专业设置和调整制度，制订指导性专业规范，构建专业设置预测机制，定期发布各类专业人才的规模变化和供求情况，为高校优化专业布局和调整人才培养结构提供指导。”可见，质量工程“专业设置预测机制”的建立是根据市场的变化来及时地调整专业，体现着专业设置的市场化导向与短期内迅速变动的特点。然而，对一些专业人才的社会需求不一定是在人才市场反映出来，就是说，市场需求不等于就是社会需求。市场需求一般反映的又往往是短期而非长期需求。基础性研究的专业人才，不论是自然科学还是社会科学，很难通过市场来反映社会对它的需求状况。如果专业设置以市场导向来预测，很可能造成高等学校专业设置的不断变动，专业人才的培养无法满足国家长远发展的需要。

(三)重点建设与均衡发展的矛盾

高校质量工程建设的是精品课程，国家级教学团队等举措实行的是项目制管理，学校自主申报，教育部评审并给予优秀项目建设资金。但是高校因自身师资力量、生源质量、教学经费投入等方面的差异，那些学科实力雄厚、优质资源丰富的学校在项目竞争中具有更多的优势。精品课程也好，国家级教学团队也好，质量工程建设在很大程度上是在做“锦上添花”的事情。好的大学，好的专业，好的师资团队往往又能先行一步，再获得一杯羹。以北京大学为例，截至2008年9月，除教学名师奖获奖人数和国家级精品课程入选数量(28门)高居全国高校榜首外，北大还获得了国家级教学团队7个，人才培养模式创新实验区3个，特色专业建设点25个。上述各类项目北大均名列全国高校和北京市高校之首。2009年的国家级教学团队和人才培养模式创新实验区仍在评审过程中，北大分别还有4个和3个项目参加竞争。与此形成鲜明对比的是，根据质量工程官方网站的数据，云南省全省在质量工程当中一共获得了32门国家级精品课程，17个特色专业建设点，国家级教学团队3个，人才培养模式创新实验区3个。

从上面的数据可以发现，在质量工程实施过程中面临着重点建设和均衡发展的矛盾，实际上产生了一种马太效应，可能会导致好学校获得更多的项目投资，有更好的发展空间，水平相对落后的学校却总是无法得到资金来获得发展，质量工程的覆盖面可能主要还是限于某方面实力相对雄厚的高校、专业或教师等。