基于资源依赖理论探析中国大学自治

大学自治是大学的精神,是世界一流大学最根本的特征,但大学的发展离不开外部的支持｡现阶段中国政府作为大学的举办者,掌握着影响大学发展的资源,对大学的生存与发展具有巨大的影响｡本文以国家“985工程”建设为例,从资源依赖的视角审视政府与大学的关系,探析大学自治在大学与政府的关系中的定位,寻求政府与大学在资源交换中的有效平衡,实现政府对大学的期望,实现大学对自治的追求｡

[关键词]“985工程”;资源依赖;大学自治

[中图分类号]G40 [文献标识码]A [文章编号]1004-518X(2011)02-0238-04

李红宇(1967—),女,博士,中国人民大学发展规划处副处长、副研究员,主要研究方向为项目管理、高等教育理论｡（北京 100872）

大学之所以需要自治是因为大学具有学术性,承担着探索真理、追求知识、传承文明的使命,而高深学问的探索,需要学者能够深入地思考,并为之进行独立探索,所以大学自治最根本的目的,是保障学者进行知识探索、知识传播,这是大学不同于其他社会组织的特点｡大学自治同时是有限权力的自治,大学既不是一个完全自治也不是一个完全受控制的组织｡大学作为社会组织的一部分,需要从政府和社会获取巨大资源维持其自身发展｡而提供资源和实施影响总是伴随在一起的,大学必须依靠自身智慧,在外界提供的各种选择物中做出理性的判断和选择,谋求自治发展与满足国家、社会需求的平衡和一致｡

现阶段,中国政府通过相应法律、法规,为大学发展提供环境资源保障,通过相应的物质资源,特别是财政拨款,为大学发展提供物质支持｡为了建设一批世界一流大学,中国政府于1998年开始实施“985工程”,并向实施“985工程”的高校投入巨额资金,但在“985工程”经费的投入与使用中,存在如何平衡政府意志与学校自治关系等需解决的问题｡本文试从资源依赖的视角审视政府与大学关系,探析大学自治在大学与政府关系中的定位,寻求政府与大学在资源交换中的有效平衡｡

一、资源依赖理论与“985工程”

(一)资源依赖理论

资源依赖理论认为,组织是一个开放的系统,没有任何组织能够自给自足｡[1]组织必须依赖外部环境为其提供资源,即资金、人力、信息、社会合法的支持等｡组织的结构及其活动方式结果必须置于相关的环境中,为了维持其生存与发展,组织必须引进、吸收、转换各种资源,而这些资源往往来自于环境中的其他组织,因此形成了组织间的资源相互依赖的关系网络｡

资源相互依赖理论的两个核心概念是:（1）组织的外在限制,即组织会对外在环境中掌握重要资源的其他组织的需求做出回应｡（2）外部依赖,即组织的管理人员为了确保组织的存在与延续,要尽可能地管理组织对外在环境的依赖情况,如果可能的话,就从外在限制中得到尽可能多的自主性与自由度｡[2]

从资源依赖理论可以看出,组织是开放性系统,任何组织都要与外部环境进行交换,以此获得生存｡组织之间的关系并不完全是单方面的顺从与服务关系,而是彼此相互依赖,这是由于它们都掌握着某些重要的资源｡从办学视角看,大学要求有人力资源、财力资源、法律法规资源及空间资源,这些资源都来源于大学内部与外部不同的组织｡在中国,大学特别是公立大学作为国家的一个组织,其资源基本来源于政府,因此大学与政府之间的关系不是简单的顺从和服务的关系,而是一种基于对方资源的相互依赖的关系｡资源依赖理论为我们分析大学与政府的关系提供了新的视角,有利于理顺大学与政府之间的关系,建立一种和谐、共赢的关系｡

(二)“985工程”

“985工程”是中国政府为建设若干所世界一流大学,一批国际知名的高水平研究型大学实施的高等教育建设工程,将大学的发展与国家需求、国家意志相结合,国家通过加大对部分大学的投入,实现其建设世界一流大学的国家意志,使大学在国家经济、社会发展中担当重任,影响和推动国家经济、社会、科技、教育乃至军事等各个领域走在世界前列｡

从这一点来看大学已经不单纯是学术机构、学术组织,它已经处于复杂的社会关系之中,需要完成各种复杂的社会、政府意愿,大学自治受到越来越多的挑战｡大学自治通过提高其传播知识、探索知识的能力,积极为社会提供服务,在有关经济、政治、社会和文化条件下,更加出色地担当社会赋予它的角色｡

二、大学自治与政府资源依赖模型

(一)大学所拥有的资源

大学所拥有的资源主要包括师资力量、学科整体水平、优势学科、条件设施、财力、校园环境、学校声誉、历史传统与文化、知识产权、科研成果等要素以及大学与外部的关系等｡并通过资源的交换获取大学存在和发展的新资源｡大学获取资源的能力与其提供的资源数量和质量密切相关,与社会对大学的需求紧密相关｡

(二)政府所拥有的资源及其与大学的关系

政府所拥有的资源包括资金、设备、场地、政策、法律法规等｡资金、设备、场地作为大学办学的必备资源及政府提供供给的主要形式,在大学的发展中发挥了重要作用;政策、制度和法规等资源为大学的生存与发展提供了必要的环境保障｡为了生存,组织需要资源,为了获取资源,组织就必须与控制管理的组织相互交往,在这个意义上,组织就会依赖它们的环境｡由于组织对它需要的资源没有控制力,资源需求就会成为问题并具有不确定性｡[1]在中国,政府是大学最大的财政来源,但是政府的投入相对有限,造成大学资源供给的不确定性｡

(三)大学自治与资源的关系

大学自治是办好大学的内在本质要求｡高等教育机构旨在最好地服务于社会整体,那么它们应该独立地决定自己的目标和优先顺序,并将之付诸实施｡如果要使高等教育机构持续地成功实现其探索、拓展、应用和传递知识和理解的基本功能,大学自治具有至关重要的意义｡[3]同时,大学是探究高深学问,传承文明的知识性组织,只有把知识领域的问题交给学者自主地解决才能使探究活动的成本最低,效率最高,成果最准确｡

随着社会经济的发展,大学从最开始认识未知世界、探索客观真理、传播高深学问、培养和造就高素质的创造性人才的职能,逐步转向为人类解决面临的重大问题,推动知识创新、科学技术成果向现实生产力转化,传播民族优秀文化并与世界先进文明成果互相交流借鉴｡

大学已经从社会的边缘走向社会的中心,成为整个社会系统中一个有机的子系统｡这就要求学校一方面自主地治理学校,自主地处理学校内部事务;另一方面最大限度地选择与外部环境的互动方式,为社会提供高质量的服务,并以此获得生存与发展的资源｡特别是随着社会经济的发展,资源的有限性,大学如何获得用于发展的资源,成为大学得以生存与发展的关键｡在中国,大学基本上都是由国家投资兴办的,政府成为大学获取所需资源最重要的来源｡政府在不断加大对大学投入的同时,力图把大学和广泛的国家需求联系起来,也通过各种可能的途径和方式影响大学的办学｡大学自治的传统开始受到来自政府控制或干预的强烈挑战｡

(四)大学对政府的资源依赖

在中国大学基本上由国家投资兴办,是公共性组织,大学对政府的资源依赖主要表现在政策法规、财政资助两个方面｡这两个方面是大学融入社会系统并从中不断获取支持的关键的稀缺性资源｡

政府通过各种形式的法律规范为大学发展提供法律保障,减少了国家对大学不必要的行政干预｡大学可在法律规定范围内按自身规律发展｡以法律形式,明确规定大学的价值标准、人才培养目标和高等教育事业发展方向,是国家对大学发展提供的最重要的政策法规资源｡

财政资助是国家支持大学发展、调节高等教育运行的重要手段｡在现阶段大学的财产是政府出资的结果,政府在经费、物资、人力等资源方面给予高校直接的投资及行政管理上的支持｡从当今世界各国的情况来看,政府的财政拨款已然是大学收入的主要来源,如法国大学60%经费来自政府财政,加拿大的大学95%的基建费、75%的事业费由政府拨付｡

大学是以追求高深知识为己任的学术组织,对学术的忠诚和追求成为大学组织最本质的价值观,是大学组织最重要的资源｡大学正是将上述资源应用到研究和教学活动,保存和传承人类文化的精华,创造人类的文明,形成自身的价值理性,促进社会形成并保持共同的价值观、道德观以及相应的行为准则,促进社会进步及提升社会文明等;大学通过教育培养经济发展所需要的多样化的高级专门人才,为社会经济的发展提供智力支持｡

三、“985工程”建设中的大学自治与政府关系剖析

如何在未来“985工程”建设中妥善处理好政府与大学的关系,使政府成为大学发展强有力的支持,同时又能使大学保持自治,是今后“985工程”建设中面临的主要问题,笔者试图利用资源依赖理论来进行一些探索｡

(一)适当缓解资源垄断与大学自治之间的关系,实现“985工程”建设目标

在现实的社会分工结构中,作为一种学术性组织,大学要完成其使命,必须与环境进行资源转换与交流,因而是一种“资源依赖型”社会组织,大学的生存与发展离不开政府和社会资源｡这不仅是由于大学是一种学术组织的特性所要求,也是大学的使命所需｡由于大学和政府在整个社会中所扮演的不同职能角色,尤其是政府自身具有社会管理者、资金提供者和教育生产者三维一体的职能模式,决定了政府的选择行为必然是主动的,大学的选择行为只能是被动地适应｡[4]

政府通过公共投资所带来的对公众所产生的效益最大化,实现其公共行政绩效,实现自身利益最大化｡因此追求学术自由,而保护大学自治,未能及时回应大众、政府的利益要求,政府过度强调绩效,而忽略大学自治创造性的需求,就成为大学与政府产生冲突的原因｡

“985工程”的建设目标是建设若干所世界一流大学,虽然不同时代,世界一流大学具有不同时代特征,但大学自治与学术自由在任何时代都是世界一流大学最根本的精神理念与制度｡大学自治被认为是处理大学与政府和其他社会关系应遵循的重要准则,大学自治可使大学免受政府与其他社会组织的过多干预｡大学质量与大学所享受的学术自治程度呈正相关,一流大学正是比普通大学享有更多的自治才成为一流大学｡[5]

在“985工程”建设中,教育行政部门掌握着政府投入高校的经费,同时决定这些资源的使用方式、投向和目标,及与此相关联的评估考核模式｡

频繁的考核与评估,项目资金与科研产出的数量相结合,使学校不得不把学术研究、人才培养当成实现“急功近利”目标的工具｡受“评估”、“考核”影响,科学研究模仿跟踪多,创新突破少,在关键领域创新能力不足,已成为制约大学发展、社会进步的突出矛盾｡所以政府投入经费的多少、投入模式,直接影响大学组织的活动能力及其功能发挥｡如果在未来“985工程”建设中,不改变现状,势必妨碍“985工程”建设目标的实现｡

(二)改变“985工程”的绩效拨款方式，充分考虑大学的特色

绩效拨款方式是政府在资源有限情况下,集中有限的财政资源,重点扶持基础较好、实力较强的大学和学科,提高拨款效率和效益,推动办学和科研水平迅速发展｡其中最重要的是要有相对合理有效的评价体系、绩效指标｡绩效指标不仅是衡量绩效或分配资金的技术工具,而且是期望带来特定成果的政策工具｡它反映了政府对大学关注的方向,并将假设、目的或价值渗入指标的选择和构建中,促使大学将注意力置于规定范围内的绩效,将政府为大学选择的优先发展战略加于大学｡[6]

在中国现阶段,高等教育资源仍比较稀缺,政府是高校资源的主要提供者,由于试图从政府那里得到资源的高校众多且得到资源的途径相对有限,而政府专管部门却完全掌握和控制着资源的占有权和分配权,因此大学要获得生存与发展就必须按照政府上级主管部门的行政规则运作,实现主管部门下达的计划和相关指标｡

由于政府财政性经费投入的总量有限,多元化的投入体系不健全,在政府有限经费的“盘子”里,以“怎么投入”为核心的拨款机制就显得特别重要｡“985工程”在不同程度、不同阶段将拨款与绩效结合,实行绩效拨款｡

同时,“教育资源采取行政化分配方式,某些大学是根据它们过去的声誉和被期待的贡献,而不是根据它们当前的表现来得到教育资源分配中的有限权｡不平等深深根植于某些大学应该得到较大份额的国家分配资源的传统观念中”[7]｡

“985工程”的专项资金总控制数是政府根据既往印象协商确定,而不是直接根据建设项目可行性报告的论证结果,特别是不是根据学校特点,学校发展的长期规划、目标,建设内容而确定,限制了大学的自治与发展｡

资源依赖理论认为,组织的脆弱是由于单个交换依赖造成的,最直接的解决办法就是将组织发展成为依靠各种交换,较少依赖单个交换的状况｡因此大学应坚持多元化资源依赖渠道,在依赖政府提供资源的同时,拓展其他资源依赖渠道｡同时政府通过完善政策法规,建立合理有效的资源供给机制,特别是经费拨款机制,使大学能在追求高深知识与完成政府意愿间寻求平衡｡引入“因素法”,在拨款方式上改变以绩效指标为主的评价方式,充分考虑大学特色,大学发展趋势及规划,让大学回归本源,实现探索真理,追求知识的大学职能｡

(三)改善资源依赖关系,寻求政府适度控制与大学自治的平衡

大学在保障科学活动是一种精神活动,需要必然的自由和不受干扰的同时,其活动原则已经符合国家需求和为人们所广泛接受的社会标准｡同时政府通过运用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政手段,在关乎大学发展的宏观性、战略性、前瞻性的问题上,对大学进行适度的控制和干预,给大学以必要的外在规制力,促使大学在自主办学的过程中认真考虑并切实履行其对国家及地区社会发展所应当担负的责任｡

现代大学已走出象牙之塔,日益成为社会的“轴心机构”,成为社会政治文明、经济发展、科技进步的动力之源｡为了国家的长远利益,政府、社会和大学应当共同努力,采取适当方式,既为大学提供足够支持,又能够理解、宽容和维护它的自治,使大学自治的维护与国家最高利益一致｡同时大学在谋求自身独立性和价值中立性的基础上,对社会、国家和个人发展承担义务和责任,促进大学在多样化环境变化中的自我控制和自觉性｡

(四)改善“985工程”评价体系,给予学校更多自治

现有“985工程”评价标准不确定,缺乏学校的自主性｡评价体系缺乏相对客观性,有的强调要建设一流的学科,引进与培养一流的教师、一流的学生、一流的管理、一流的设备等;也有的从大学的任务和功能角度,强调一流大学要培养高层次创造性人才,出高水平原创性科研成果,有杰出重要的社会贡献等｡评价往往强调重点学科、科研论文等,特别是每年一次的预算评估,强调目标的完成并产生有影响的成果,导致学校在执行政策过程中,缺乏长远规划,把科研成果作为完成任务的目标,盲目追求论文数量,结果学校运转失灵,失去原有的特色,成为完成任务的机器和工具｡在中国创建世界一流大学,最重要的是要理解世界一流大学最本质的东西,并将之化为自身的内在特性｡

在未来“985工程”建设中,政府从宏观政策上加以引导,进一步明确国家“985工程”建设的指导思想,为建设世界一流大学创造良好的政策环境｡各学校则应做好“985工程”建设的总体规划;同时将评价标准的制定交与学校,将评估工作交与第三方机构,保证学校的自治和自主发展,提高“985工程”的建设质量｡

(五)通过大学自治建设世界一流大学

大学应该有一种精神，一种宽松活跃的学术氛围，使人们在这里积极探求真理，使大学能够通过不断的知识创新和理论创新去引领民族精神,引领社会发展｡

大学需要自治,但大学自治应该是一种积极自治｡大学应确立积极自治的理念,形成自我激励、自我完善、自我发展的办学体制,建立自律、自控和自我约束机制,努力与社会、国家需求相结合,调整自我,完成大学的职能｡

总之,在中国建设世界一流大学进程中,要妥善处理大学与政府关系,特别是在资源交换过程中,寻求有效平衡,实现大学对自治的追求及政府对大学的希望｡

[参考文献]

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【责任编辑:王立霞】