民族区域自治制度是实现西藏长治久安的根本保障

[摘要]西藏的长治久安是在新的历史时期坚持和完善民族区域自治制度的新实践，也是西藏发展的一个基本目标。要实现西藏的长治久安，民族区域自治制度是根本保障，因此，西藏民族自治地方应从实际出发，勇于解放思想，大胆探索，创造性地运用民族区域自治制度，从完善自身地方立法体制、强化自治法规体系建设、完善法律实施的监督机制和监督环境等方面不断深化和发展，以有力推进西藏社会局势长治久安的形成。

[关键词]西藏；民族区域自治制度；长治久安

西藏的民族区域自治制度已经走过了近半个世纪的光辉历程，在这期间,西藏实现了社会制度的历史跨越，所取得翻天覆地历史性巨变与民族区域自治制度齿唇相关。在我国全面建设小康社会进入关键时期、西藏跨越式发展进入关键阶段党中央、国务院召开的第五次西藏工作座谈会，明确了西藏今后经济社会发展的战略目标、具体任务和政策措施，为进一步推进西藏跨越式发展和长治久安做出了战略部署。因此，我们要把实行民族区域自治作为解决西藏民族问题的一项基本政策和实行人民民主的一项基本政治制度抓好、办好，必须坚定不移地坚持和完善民族区域自治制度，使西藏各族人民和睦相处、和衷共济、和谐发展，以有力推进西藏实现长治久安。

一、民族区域自治制度是西藏长治久安的牢固基础

西藏的长治久安，要靠全区各族人民的共同努力和奋斗，要充分发挥民族区域自治这种政治制度的优势和作用，要充分发挥民族区域自治制度的优越性，要全方位地保障西藏民主政治和民主政治制度的发展和更好实现，确立民族区域自治制度在西藏社会主义政治文明建设中作为一种基本政治制度所应有地位和权威。

（一）民族区域自治是西藏长治久安民主政治的基本内容

社会局势的长治久安，首要的一点就是民主法治的社会环境，表现在民族地区就是民族区域自治制度的充分发展和完善。西藏民族区域自治的核心内容就是在西藏民族地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权，让西藏各族人民参与对国家事务的管理。根本目的在于以国家制度和法律的形式保障西藏各族人民当家作主的平等权利，充分调动他们的积极性，在国家的帮助下，加快西藏民族地区经济社会的发展，实现全区各民族的共同繁荣。这样的民主才是真正的民主、有说服力的民主。推进西藏长治久安，离不开民族地区的民主政治建设，作为我国处理民族问题正确的政治制度，民族区域自治是西藏长治久安民主政治的基本形式。西藏自治机关的自治权，是西藏自治区的人民代表大会和人民政府根据本民族、本地区的情况和特点,自主地管理本民族、本地区的内部事务的权利。这种自治权，是国家根据统一和自治的原则赋予西藏自治地方的权利，也是西藏各族人民根据平等自治的原则应该有的权利。它并不是恩赐，也不意味着特权，只是一种平等权利、民族权利。[1]西藏的自治机关既行使《宪法》规定的地方国家机关的职权，又行使《宪法》《民族区域自治法》规定的自治权。

民族自治地方自治权的基本内容有以下几点：自主管理本民族、本地区的内部事务；享有制定自治条例和单行条例的权力，有权对国家有关法律变通执行；使用和发展本民族语言文字；尊重和保障少数民族宗教信仰自由；保持或者改革本民族风俗习惯；自主安排、管理、发展经济建设事业；自主发展教育、科技、文化等社会事业；培养和任用干部的权利(如由实行自治的民族的成员出任自治地方的行政首长)；组建公安部队的权利等。[2]由此可见，自治权是少数民族当家作主，自己管理本民族内部事务的主要标志。自治权的实施和实现程度，直接体现着西藏民主政治的发展水平和状况。同时，它又是衡量民族区域自治程度的尺度。只有西藏各族人民自己管理本民族内部的事务，才会有西藏自治地方真正的民主政治和民主制度，才会有西藏长治久安的实现。西藏自治地方的自治权不仅是民族自治地方自治机关的重要职权，更是西藏长治久安民主政治的基本内容。在推进西藏长治久安的过程中，一个十分重要的任务就是充分保障西藏自治地方自治机关自治权的享有和实现。

（二）民族区域自治制度是西藏长治久安民主制度的保障

任何一个民族的民主、法治和自治权利的行使都要有民主的制度来保障，民主和法治是不可分离的。中国民族区域自治是党和国家根据我国的实际情况用特殊措施保护少数民族合法权益的一项基本政治制度，是中国共产党把马列主义民族理论与中国民族问题的实际相结合，解决中国国内民族问题的基本政策,是具有中国特色的解决中国民族问题的基本形式。民族区域自治制度确立了主权统一、民族自治的基本原则。它体现了中国自古以来就是一个多民族的统一国家的历史特点，有力地保证了自治地方政府与中央人民政府之间的从属关系，民族区域自治制度的建制始终以维护国家主权的统一与社会的稳定为基本前提。[3]我国的民族区域自治制度既是推进西藏长治久安的民主制度形式，又是民主制度保障，作为民主制度保障，它保障着西藏各族人民的平等权利和自治权利，保障着西藏各族人民自主地管理本民族、本地区的内部事务的权利。

2001 年2月28日, 全国人大常委会《 关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》, 将序言中民族区域自治“是国家的一项重要政治制度”修改“为 是国家的一项基本政治制度”，并与人民代表大会制度, 共产党领导的多党合作、政治协商制度一起被列为我国的三大政治制度,这就标志着民族区域自治制度在国家政治生活中被置于非常重要的地位。实行民族区域自治有利于保障少数民族当家作主的权利,邓小平同志指出：“少数民族的事应该由他们自己当家, 这是他们的政治权利。”因此, 一定要尊重少数民族的自治权利。他认为, “少数民族自治地方的政治、经济、文化等, 所有这一切工作, 都要掌握一个原则, 就是要同少数民族商量”，[4]这就明确地指出了民族区域自治的核心问题。我们要充分认识到，在新的形势下，坚持和完善民族区域自治制度，是深入贯彻落实科学发展观重要思想的根本要求，是西藏全面建设小康社会、推进有中国特色社会主义事业的迫切需要，是推进西藏长治久安、确保国家安全的一个制度保障。

二、新时期坚持和完善民族区域自治制度，为西藏的长治久安提供制度保障

西藏长治久安是西藏民族区域自治制度建设的首要目标，然而社会局势的长治久安又必须依靠法律制度，因此，我们必须大力健全西藏的民族法制，用先进的法律制度引导和保障西藏长治久安的形成。发挥民族区域自治在推进西藏长治久安中的作用, 最重要的是要进一步坚持和完善民族区域自治制度。西藏必须认真贯彻落实中央第五次西藏工作座谈会精神，紧紧围绕推进长治久安这个主题，切实从本身的实际出发，突出区域性、民族性和针对性地运用民族区域自制制度，为西藏的长治久安提供制度保障。

（一）强化自治法制建设，完善西藏的自治法规体系，确保民族区域自治制度的运行

事实证明,没有完善的民族法制的保障, 民族区域自治制度就很难落到实处，因而西藏要从保障经济跨越式发展、推进社会长治久安的大局出发，强化民族法制建设, 首要的就是加强西藏民族自治地方立法。西藏应根据《宪法》和《民族区域自治法》的精神，以及国务院实施《民族区域自治法》若干规定，制定出适应西藏的具体实施区域自治制度的自治条例、修改完善单行条例及相关变通规定。要强化西藏民族地区自治机关的自治意识，结合新的历史时期新任务要求，对自治机关进行必要的职能定位，改变以往偏重仅作为与内地相应的一级地方政权机关的角色认识，明确西藏民族地区自治机关的职能和保障充分行使自治权的机制，不断深化行政体制改革，促进科学执政、民主执政、依法执政。

自治条例是综合性的法规，涉及内容广泛，具有纲领性、方向性的要求，所以，我们在制定自治条例时，要做到以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持走有中国特色、西藏特点的发展路子，围绕经济建设这个中心，抓住西藏全面建设小康社会的有利时机，充分发挥资源优势和区位优势，解放思想，更新观念，遵循自治区“十二五”计划和长远发展规划，充分体现中央对西藏民族自治地方实行的特殊优惠政策。要改变过去那种过分强调稳定的粗线条和原则性的制定方式，将宪法等法律原则性的规定加以细化，使之具有可操作性。不仅要关注西藏的民族文化、语言文字、风俗习惯等方面的事务，更要关注西藏的基本建设、自然资源的开发利用、环境保护、财政税收、边贸等领域，切实从西藏地方特点、民族特点和长远利益出发，制定出具有地区特色的自治条例。

单行条例是专项的自治法规，我们应结合各个方面的具体情况和特点，有针对性地规范相关行业和部门。由于自治条例涉及面广，较有原则的特点，目前恐难一时出台，而单行条例与其相比具有内容的单一性和制定的相对灵活性等特点，笔者认为，西藏应充分发挥单行条例这种立法形式的作用，用好用足中央赋予的这项权限，制定出切合实际的地方法规，对保障和促进西藏长治久安将会起到积极推动作用。对于这方面的工作以前已经作了一些，现在主要是对以前所制定的法规按照新自治法的要求进行删改，并结合中央第五次西藏工作座谈会精神的实际，制定当前所需的条例。在规范市场主体方面包括：鼓励外商和华侨港澳台同胞投资、私营企业发展、乡镇企业发展、股份合作制企业的发展、民族手工业发展、藏医药发展、农牧业和农牧区发展、设立地方商业银行等相关的单行条例。规范经济管理方面包括：关于边境经济贸易、经济开发区管理、高新技术产业、建设过程中的招投标管理、旅游管理、反垄断及不正当竞争、反价格欺诈、公路交通运输管理、人才流动、税收减免优惠等相关的单行条例。规范环境和自然资源方面，主要是根据国家颁布的土地管理法、草原法、矿产资源法、水法、野生动植物保护法等制定相关的实施细则或条例，并可有针对性地对组织和鼓励植树种草，特殊自然景观、特种矿产资源做出单行条例。规范社会保障方面包括：失业保险、医疗保险、养老保险、社会福利与救济、贫困人口最低生活保障等相关的单行条例。规范社会发展和宗教活动管理方面包括：民族人口发展、民族用品生产贸易、民族教育、民族语言文字、民族文化工作、民族风俗习惯的、民族干部培养、民族宗教场所的设置、宗教财产的保护、宗教教职人员的待遇等相关单行条例。[5]

变通或补充规定，调整的范围较窄，只变通执行一个法律法规中某些具体特殊规定，都是由某一法律法规授权来进行。统观我国法律的规定，先后共有12部法律法规，对民族自治地方以特别授权可制定变通或补充规定，即《刑法》、《民法通则》、《民事诉讼法》、《婚姻法》、《继承法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《收养法》、《全民所有制工业企业法》、《传染病防治法》、《森林法》、《婚姻登记管理条例》。西藏目前进了变通规定只有《民事诉讼法》和《婚姻法》（还只是在两法修订前的变通规定）。这并非说明其他法律在西藏民族自治地方完全能够适应当地的政治、经济和文化情况，只能说明西藏民族自治地方未能充分运用国家赋予的权利。这些法律法规与西藏的经济建设和人民生活息息相关，同时又具有在民族地方实施的特殊性，因此，西藏应加强这方面的工作，做好变通的协调安排，尽快做出变通或补充规定，这不仅是全国法律能在西藏更好地贯彻实施的重要问题，而且也是更好促进西藏社会经济发展、加强民族团结和平等、恐固边疆的重要措施。

（二）勇于开拓、大胆探索、创造性地运用民族区域自治制度

《民族区域自治法》第6条第2款规定：民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。因此，西藏在法律的保障下可创新的空间是非常大的，其远远大于一般地方行政区域。因此，西藏民族自治地方要敢闯、敢试、不能坐等国家给政策、给优惠，要用创造性的思维探索适合我区发展的方法和途径。如在目前经济学家普遍认识到我国长期以来实行的户籍制度严重制约了人才、劳动力等经济资源的配置，效率低下，经济资源浪费现象严重，而西藏正面临严重的人才缺乏的情况，西藏如能充分运用自治法的授权，制定相关的单行条例，恰当地放开户籍管理制度，给予优厚待遇吸引内地各类人才到我区工作，必会给经济注入活力。在不违背宪法和法律的原则，对有利于经济发展的做法我们都应大胆的尝试，如所有制改革，西藏的实情是地广人稀，自然条件相对恶劣，实行家庭联产承包责任制后，仍有大量的荒山、荒沟、荒滩、荒水、荒地，造成很大的资源浪费，在这种情况下，自治区政府若能在不违背社会主义基本原则的前提下，大胆寻求公有制的多种实现形式，充分发挥承包、租赁、转让等经营方式对经济的激活作用，引进其他地方的法人或公民来我区开发经营，[6]为扩大投资可鼓励经济发达地区在西藏民族地区创办经济实体所给予的贷款、税收等方面的优惠政策等，这一切必会给西藏经济带来新的增长点。同时，加强符合西藏特点的社会保障立法，是推进西藏长治久安的一个重要方面，为防止各民族社会利益群体的过度分化和对立,应研究制定与完善适合我区社会保障方面的法律制度，把建立健全农牧区社会养老保险、农牧区合作医疗保险和农牧区最低生活保障制度作为重点,推进各项保障制度的完善和创新。西藏的社会保障立法,要充分考虑我区经济不发达、民族家庭子女多等特殊情况。在社会保险经费筹措上尽量缩小各阶层实际收入的差距。社会保险费用的发放,应倾斜于各民族低收入家庭。我区的社会保障法制建设,更要充分体现缩小贫富差距,维护社会稳定的功能。要切实解决我区最需要援助群体的基本医疗、住房、法律援助及其子女就学等问题。

（三）大力提高西藏各族人民的法律意识、法治观念，增强依法办事的能力

法律意识、法治观念是影响法律实施的个体因素。当人们有较强的法律意识、法治观念时，人们就会是基于内心的信仰，自觉自愿地遵守法律，而不是迫于法律的强制性而遵守法律，这种结果是很有利于法律的实施，民族法律法规要发挥最大的效果，必须依靠全体公民的普遍遵守。因此，我们要采取多种形式在西藏广大干部群众中广泛开展民族区域自治法制和党的民族政策的宣传教育, 努力提高西藏各族人民的法律知识、法律文化素养，从而逐步建立起人们的法律意识、法治观念，自觉守法和执法, 真正使民族区域自治法的贯彻实施做到有法必依, 执法必严, 违法必究。在这其中要特别加强对西藏各级领导干部的法律学习的要求，使他们充分认识到完善运用民族区域自治制度来依法施政，在中国宪政体制中的特殊地位和作用，牢固树立为法律实施甘当先锋，为经济发展保驾护航的观念。建议可在每年自治区定期组织县处级以上领导干部法律知识考试，就是一个很好强化法律学习的，提高自身法律素质的措施。实现以上目标的重要途径，就是在当前加强西藏法律人才的培养，保障民族区域自治制度的充分实施，需要源源不断地将具备法律知识又懂得行政管理的高素质人才充实到我区各个地方，所以，西藏应将民族法律人才的培养作为民族高等教育的重点是十分必要的，应在全区各大专院校突出法律教育的重要性、紧迫性，强化法学教育，为西藏培养输送具有创新观念和能力的高级法律人才，以提高我区人民的法律文化素养。同时，西藏还应重视和加强民族法制理论研究，其对西藏的民族法制建设实践具有提供理论依据和进行理论指导的作用。特别是要加强对对推进西藏社会局势长治久安目标下民族法制理论研究，争取用较成熟的理论指导西藏民族地区民族立法实践。必须加强民族立法机构的建制和立法专门人才的配置，增加从事民族法学和民族法制研究工作的吸引力, 建立一支包括一定数量的专职研究者或研究机构的高质量的骨干队伍。

（四）加强民族法律法规贯彻落实的监督机制

西藏的民族法制监督是全国实施民族区域自治法律制度监督的一个重要组成部分，一般包括立法监督、司法监督、行政监督、舆论监督、群众监督等。目前除了在国家民族立法监督方面稍可启动外,其他的监督机制几乎没能走上正轨，处于一种空白状态。在法制建设中，法律监督是一个重要的环节，在民族法制建设中显得尤为重要，这是由民族法制的特征决定的。从执法的角度讲，民族法并没有一个特定的执法机关（这和其他法规有很大的不同），而是由相应的国家机关根据自己的职责所涉及的范围分别负责执行。[7]因此，在西藏民族法制监督中行政监督色彩较为明显，各级党委和政府的有关部门既是民族政策贯彻落实的执行者，又是督促检查该项工作的执行者，把执行者和监督者合为一体，对政策贯彻执行过程中存在的问题不能及时发现，不能客观处理。导致监督检查工作与贯彻执行工作各行其是，未能形成合力，达不到相互促进、共同提高的目的。民族法制监督机制是一个系统工程,根据西藏区域自治的特点, 针对西藏民族法制监督存在的问题, 强化监督, 充分发挥国家机关监督、司法机关监督、社会舆论监督和人民群众监督的作用, 采取执法检查、代表视察、民主评议、听取工作汇报或述职报告、办理代表议案和建议、接待或督办转办人民群众来信来访、调查研究等形式依法加强权力机关监督工作。为了认真贯彻自治法中“上级国家机关的职责”，以便群众监督和舆论监督，笔者认为目前最急需的应当是“政府监督”实体,即应当在中央人民政府建立一个“民族区域自治法贯彻实施监督委员会”,主要行使监督国务院有关部门贯彻实施民族区域自治法的“职责”和民族自治地方行使自治权的“职责”，同时在民族自治地方人民政府设立相应的监督委员会，监督本级行政机关贯彻实施民族区域自治法的“职责”，这样有利于克服民族区域自治法执行者又是监督者的现象，只有这样才能确保民族法律法规能够在少数民族和少数民族自治地区发展的实践中得到很好的贯彻落实，使民族自治法律法规成为好的法律和有效的法律，为西藏全面建设小康社会、推进长治久安保驾护航。

综上所述，西藏的长治久安是事关国家安全的重大问题，而推进西藏的长治久安又是一个动态循序渐进的过程, 西藏民族区域自治制度实施近五十年的实践证明, 通过坚持这一制度,实现了西藏各民族的平等团结、国家的统一和社会的安定。在新的历史时期，我们要继续坚定不移地坚持和完善民族区域自治,发展民主政治,完善民主政治制度,保障西藏各族人民当家作主的权利,保障自治机关的自治权,协调好西藏各民族关系,协调经济社会发展。只有这样, 才能维护好、发展好西藏人民的根本利益，才能确保西藏经济的跨越式发展和社会的长治久安。

[参考文献]

[1]金炳镐.试论自治机关的建设与自治权的行使[J].民族研究.1988(2).

[2]中华人民共和国国务院新闻办公室.中国的民族区域自治[N].人民日报,2005-3-1.

[3]赵虎敬,刘亚芹.西部打开发中民族区域自治制度的完善[J].人民论坛.2010(3).

[4]邓小平.邓小平文选:第一卷[M].北京,人民出版社,1994.

[5]黄林.充分行使民族区域自治权与

和谐西藏的构建[J].黑龙江民族丛刊.2008(2).

[6]陈宝宜.从民族区域自治法的修改谈民族地区经济的发展[J].西南民族学院学报,2002(9).

[7]阿丽亚.阿地力江.浅议民族地区法制建设[J].西藏发展论坛.2010(2).

[作者简介]黄林（1967—），男，四川成都人，西藏民族学院财经学院副教授，研究方向：经济法学。

[基金项目]本文系西藏自治区高校人文社科重点项目“西藏长治久安的法治保障研究”（项目编号：ZJRWZ07) 阶段性成果。