电信改革遭遇三大险阻（下）
时间：2020-12-06 08:01:19 来源：达达文档网 本文已影响 人 
险阻之二：
市场引导与政府调控能否有效统一
（续）政府对电信市场进行管制既要有先进的理论指导，又要有集中完整的管制体系和富有效率的管制机构和政策，否则很容易陷入管制的“误区”。从中国电信市场的现实来看，市场准入、电信资费就是两个最容易产生问题的高风险领域。以下举例阐明在这两大政策领域，政府管制机构面临的重大困扰。
展开讨论以前，需要明确我国电信市场的独特性，其一是国有电信公司主导的微观市场基础，其二是需求层次和支付能力差异巨大的电信市场环境。
首先是电信市场准入政策。目前国内已经形成基础电信市场“两大两中两小”相互交叉竞争、增值电信市场8000余家群雄并起的局面，表面看来在每一个业务领域均出现两家以上的市场主体，但业内外人士公认，有效的竞争格局远未形成。其表现是电信企业实力相差悬殊，强弱分明，主导运营商具有显著的市场控制力量，市场竞争并未明显促进技术进步和消费者福利的改进。挖掘原因，在基础电信业务领域实施严格的市场准入政策，限制全国性电信运营商的数量是一个前置条件。更加严重的是，对固定电话、移动通信、国际通信、卫星通信等基础业务领域实行分类的市场准入和监管，又导致了专业性垄断和区域性垄断并存的局面。由此，社会各界对现有的市场准入政策议论纷纭，希望在新的《电信法》中改变管制思路，从业务准入转向资格准入，从事前管制转向事后管制。
有专家建议，在今后一段时间内，应该实行更加宽松的市场准入制度，废弃无效的许可证管制，代之以登记备案和事后监管，同时改变无线电频率资源的分配方法，尽量采用拍卖等市场化的手段，避免政府干预导致的消极作用。上述观点与现行管制思路的主要分歧在于，前者认为，在决定市场准入和竞争结构方面，市场机制的引导比政府宏观调控更加有效。政府部门目前的想法正好与此相反，认为政府事先调控是绝对必要的，需要完善的是科学的准入条件和透明严格的审批程序。管制部门为什么会忧虑放开市场准入的后果？首先是可能立即诱发盲目重复建设和巨大的资源浪费，其次是形成基础业务领域的过度竞争，最后是可能降低全行业的盈利能力。反对者争辩说上述结果不会发生，只要新进入者和市场竞争主体是拥有清晰产权结构和强硬预算约束的电信企业。所以，放宽市场准入政策的前提是对微观市场基础—电信企业进行产权改造。我国电信管制机构在市场准入政策领域面临的最大困扰是，在国有电信公司制度改造以前设计一套更有效率的、市场引导和政府调控相结合的准入制度。
其次是电信资费政策。尽管我国电信业务市场资费的形成机制正在迈向市场化，但基础电信业务领域的政府定价、政府指导价仍然主宰了90%的市场价值。增长速度最快、潜力最大的移动通信业务领域的资费政策受到社会各方面的抱怨，消费者认为资费标准偏高、结构不合理、计费方式不科学，企业认为资费标准弹性过大恶化了价格竞争，投资者认为资费标准扭曲了资本要素的流动，各级地方监管部门则认为缺乏必要的监测手段，价格监管基本失效。在此背景下，政府电信管制部门正在考虑系统化的解决方案，准备整体解决基础电信业务资费的市场化形成机制问题。按照微观经济学市场供求均衡的理论模型分析，如果一项产品或者服务拥有足够多的供应厂商和需求者，而没有一方能够控制产品或者服务的数量，就能够通过市场竞争的方式来达到均衡，从而自发形成相对均衡的价格；行业技术进步可以促进供给需求曲线发生位移，进而改变（降低）均衡价格水平。以此来衡量，移动通信业务市场的供求均衡正在形成，但还有一些条件没有满足，包括：供给主体数量不足、网间互联结算方式和成本尚未理顺、政府对市场竞争行为干预较多、通信技术进步尚未得到充分反映等。因此，国家电信主管部门在确定新的资费体系和管理机制时非常谨慎，力图兼顾消费者、企业、投资者和出资人的利益。虽然在长期发展中，上述利益主体的利益取向一致，但在短期却会厚此薄彼。强调市场竞争对价格形成机制起决定作用的人士很难理解推进电信资费改革中的种种利益权衡，而习惯于谴责宏观调控对于价格机制的扭曲，要求电信管制机构尽快退出该领域。我个人以为，这是无视中国电信市场竞争现实的草率观点，在电信企业改革到位、资费成本结构清晰、互联结算价格为各方接受和市场竞争格局更加均衡以前，政府部门仍然需要对关系到亿万消费者利益的基础电信业务资费水平进行必要的干预，特别是约束不完全竞争状况下资费水平的上涨以保护消费者的利益和降低社会成本。
根据上述分析，没有人可以否认市场引导是我国电信产业今后的主要动力，但政府适度的宏观调控依然必要。从作用方式和领域来看，市场和政府本身就是互补大于排斥。未来的挑战在于，在更加多元化的市场竞争格局下，调控对象、重点和方式需要适时改变，应着力提高管制政策的透明度和效率。
险阻之三：
内外开放与跨国经营能否相互切合
2001年12月，中国成为世界贸易组织成员国，正式承诺对外开放电信服务市场。同时，各种国内社会资本对电信业也拥有了更大的投资空间。然而三年即将过去，电信市场的对内对外开放并未结出丰硕的果实。同时，作为国际贸易的正常表现，电信企业跨越国界提供运营服务与我国经济实施“走出去”战略保持一致，同样没有显著的进展。是电信业的整体实力使然，还是电信改革存在不到位的环节，这里需要细致的了解和深入分析。
先看对外开放的进展。入世开放承诺按照业务范围、经营地域和股权设置进入门槛对跨国公司选择投资领域与合作伙伴形成了一定的约束；《中华人民共和国外商投资电信企业管理规定》等相关国内法规不太完善，对审批管理等实践活动缺乏指导性，从而影响了设立中外合资电信公司的积极性；欧美电信企业及主要投资者经过2000年发生的衰退，刚刚摆脱财务困境并恢复对电信市场的投资信心；国内电信企业初步完成第二次电信拆分以后的市场布局，这些主客观因素影响了对外开放的实际业绩。到2004年初，仅有1家（联通时科公司）新设立的全国性电信增值企业获得批准，另外有几家外资企业通过资产收购的方式完成了设立审批手续。诸如AT&T、BT、NTT等电信巨头近期正在加强与国内企业的密切接触，有的已经成为国内基础电信运营商的合作伙伴，预计在未来1至2年内将会出现规模实力更大更强的合资电信公司。
在对内开放方面。随着电信增值业务市场的逐渐繁荣，民间资本已经通过参股控股、合资、独资等多种方式参与到电信市场之中。但绝大多数企业仍然固守在增值业务领域，这些企业资产、收入和利润规模较小，对电信市场的发展方向影响甚微。但是，电信领域的民营高科技企业是创新最为活跃的主体，目前全国有数千家之多。而民间资本参与电信市场的广度、深度，却受到电信市场准入政策、基础网络运营商的合作意愿以及企业和投资者自身实力的制约。预计在未来2至3年内会发生较大规模的并购，通过业务联合以及与外资嫁接，可能会形成一批较有实力的电信企业集团，最终参与到电信基础设施和基础业务领域。
再看电信业跨国经营方面的进展。2004年，信息产业部提出在世界第一通信大国的基础上，加快由“电信大国”向“电信强国”的转变，这一战略性的奋斗目标激起了社会各界的热烈响应。电信强国战略需要强大的电信企业作为支撑，是否拥有国际竞争力、并能够对全球电信市场发挥巨大影响的跨国电信公司，应当成为衡量强国战略目标是否实现的指标之一。迄今为止，除中国电信、中国网通、中国移动在海外融资、签署国际业务合作协议、寻找战略合作伙伴等方面取得了一些进展外，真正能够体现国际竞争实力的、在境外市场直接设立合资或者独资企业的公司寥寥无几，这距离拥有相当规模的国际客户、占有较高国际市场份额的跨国电信公司的目标相去甚远。信息产业部早在2001年就组织相关机构研究提出了国际化战略的指导实施意见，其后不断召开了政策研讨和经验交流会，力图推动电信运营商的跨国经营，但是收效甚微。通过企业调研发现，阻碍企业积极实施国际化经营的原因主要有四类：其一是市场比较优势的吸引，中国国内市场的发展潜力大于国外市场，而投资风险低于后者；其二是体制政策的约束性影响，在货币信贷、外汇、投资审批、税收、人员管理等诸多环节，存在不利于企业对外投资的因素；其三是企业自身实力的局限，各大电信企业尽管资本和技术实力较强，但在驾驭市场、控制风险、制度完善、人才储备等方面均与跨国电信公司存在差距；其四是目标市场和投资方式的限制，高回报的欧美亚太市场基本占领完毕，非洲、拉丁美洲等发展中国家市场处于培育期，部分国家对投资方式存在诸多限制。由于上述原因的综合作用，我国电信业的跨国经营还停留在研讨试探的初级阶段。
对于政府部门和管制机构而言，电信市场内外开放和电信企业的跨国经营没有取舍问题，只有先后顺序和优先选择的问题。两者之间存在一定的关联，后者以前者为前提和基础。总结过去几年的经验，我国电信业国际化经营进展不理想，重要的原因之一是基础电信运营商没有积累好足够的人才资源、管理团队和运营经验，因此强化国内多元竞争有利于推动企业迈向国际市场。
当今世界，电信业是国际化程度最高的行业之一。无论是电信网络资源、技术标准规范、产业资本、技术管理人才等生产经营要素，还是电信企业、监管机构、消费者和投资者等利益主体，均带有深刻的国际烙印。没有任何一家电信企业，能够脱离国际市场独立生存。因此，国际电信设备贸易、服务贸易以及与此相关的资本流动，每天都在发生。中国的电信企业已经在设备贸易、资本流动等方面取得了重大进展，下一步需要在电信服务贸易方面取得新的突破，这需要电信业界诸多企业携手，发挥彼此优势、互利互惠，而政府部门的引导、扶持和配合也就更显重要。
电信改革并非完全内向性的使命，不可能脱离国际市场环境孤立完成。发达市场经济国家和众多发展中国家不断加强双边交流，并通过国际电信联盟等国际化组织开展多边合作，吸取各自的经验教训，总结出适合自身的改革发展道路。就中国电信业而言，实施内外开放和推动跨国经营既是电信改革的阶段性目标，也是推动继续深化改革的重要动力，尤其是在企业改革和市场改革层面。
从持续发展的角度来看，改革与发展互为表里，因此电信改革不仅不会中止，而且还会不断螺旋型上升，在取得新突破后也面临新的问题和使命。业内外人士应该认识到，电信业不能片面强调经济增长，必须承担推动经济社会转型的独特责任；市场机制和政府调控均非万能，两者有效结合才可以促进有效竞争，并正确引导发展方向；内外开放和跨国经营既是电信产业发展的必然阶段，也是电信改革的阶段目标和重要动力。跨越三大“险阻”，明确目标、重点和动力，将引领中国电信业的改革和发展步入新的坦途。
