城市生活固体废弃物管理的国际比较
时间：2021-01-21 08:02:04 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘要：基于城市生活固体废弃物的综合管理理念，从管理目标、利益相关者、废弃物的收集处理和管理方式四个方面综合对比分析了美国、日本、巴西三个不同区域、不同经济发展程度的国家之间的城市生活固体废弃物的管理。结果表明：城市生活固体废弃物的管理应当与城市或地区的发展相适应；以政府为主导，遵循废弃物管理分级原则设定管理目标；统筹考虑所有的利益相关者在每一处理阶段所涉及到的财政、环境、社会因素，实现利益相关者参与的多元化；实现城市生活固体废弃物的市场化、社会化管理。
关键词：城市；生活固体废弃物；利益相关者；废弃物管理分级
中图分类号：F293文献标志码：A文章编号：1673-291X（2011）01-0156-03
城市生活固体废弃物管理（Municipal Solid Waste Management，简称MSWM）在可持续的废弃物综合管理理念（Integrated Solid Waste Management，ISWM）的推动下，已经由零散的、以末端处理为主的处理方式转变为综合的废弃物处理体系。旨在通过最大限度的降低成本并增加环境保护和公众的接受程度，同时具有足够的灵活性以适应变化的情况，制定使各个部分效益最大化的城市生活固体废弃物管理体系。
因此，目前的城市生活固体废弃物管理应当涵盖所有的废弃物产生部门以及所有的处理阶段（源头分离、收集和运输、废弃物转移及材料回收、处理和资源回收、处置），最大化每一阶段的管理效率，提高可回收、可重复利用的材料及能源总量，从而吸引更多的私人部门参与其中。基于以上理念，本文将从管理目标、利益相关者、废弃物的收集处理和管理方式四个方面对城市生活固体废弃物的管理进行比较分析。
一、 管理目标
不同于传统的产生—收运—无害化处理的管理体系，综合的废弃物处理体系的提出基于城市化的加快、城市人口增长和富裕程度的提高所带来的城市生活固体废弃物数量、性质及构成的变化；人们对高质量的生活环境需求的上升以及传统的填埋、焚烧和堆肥技术潜在的环境负效应的日益体现以及处理成本的不断增长。
因此，为加速实现城市生活固体废弃物（以下简称MSW）的减量化、资源化和无害化，各国普遍制定了法律、经济、管理相结合的政策体系，将MSW的管理目标定立为可持续的综合管理，并依据“废弃物管理分级原则”（见上页图1）向源头减量化延伸，以从根本上实现MSW的减量化。
以源头减量—重复使用—循环利用—堆肥—处置为处理体系，目前的MSWM提倡废弃物管理的最佳途径是首先尽量减少废弃物的产生量，并在源头对可循环利用物质进行分离，提高重复利用可用资源的质量。对于不能减量的应该尽可能重复使用、回收和循环利用，从而减少MSW的最终处理量。基于“废弃物管理分级”的原则，资源化、减量化、就近、自产自销以及污染付费已经成为相关法律法规制定的普遍原则。
二、利益相关者
基于城市生活固体废弃物公共性的供给特点，综合的MSWM强调利益相关者的多元化参与。即：所有主要利益相关者都参与全部废弃物系统内容的综合规划过程（从产生点到最终处置，并包括这两点之间的所有步骤：废弃物减量、循环利用、重复利用和资源回收）并对系统的各个方面都予以重视（如机构、财务、监管、社会和环境方面）。
具体而言，在城市生活固体废弃物的管理过程中起重要作用的主体包括政府、工商业企业、个人以及各种压力组织和非政府组织。改变这些主体行为的政策制定对于减少甚至是改变废弃物的排放随着社会财富的增加而增加的现状具有重要的意义。
在大多数欧洲国家中，政府在整个社会的MSWM中起主导作用。除此之外，各种社会中介组织对于城市生活垃圾的管理和运营的影响力逐渐提高。如，德国的DSD、法国的私营企业Eco-Emballages和荷兰的协调组织AOO是欧盟国家中具有代表性的。意大利的民间组织由OS和CONAI组成，希腊则为由工业界共同建立的非盈利性机构HERRA。在瑞典，私人公司或部分国有股份的私人公司也已经转变为负责垃圾废物收运处理的主体。
三、MSW的收集处理
各国MSW的收集处理方式集中体现为以市场化方式运营，以资源最大化和处理的无害化为原则。对于收集而言，分类收集已经成为各国MSW收集的基本原则。基于各种影响因素的不同，在这一部分中本文选取了美国、日本和巴西三个国家的垃圾收集方式进行比较分析（表1）。
从表1分析得出，这三个国家废弃物收集方式的共性表现为：（1）收集主体的变化。各国收集MSW的主体已经从政府部门转移到诸如企业、贸易协会、社区团体、非政府组织等利益相关者。政府、企业和社会三方全面分工、通力合作，在转变废弃物回收方式的同时，促进再生资源回收利用效率的提升。（2）利用经济杠杆。收费制度作为废弃物收集中的有效经济杠杆，是影响废弃物减量化和改善管理状况的“市场手段”之一，同时也使居民以市场化方式参与到废弃物该体系中，形成良好的社会规范。在美国，居民每月将垃圾处理费用交给市政管理部门，然后再由市政管理部门与废弃物处理企业签订合同。收费标准则根据家庭和非家庭分别以户为单位和以废弃物体积为标准收取。（3）MSW源头分类。尽管国家之间源头分类的标准不同，分类收集成为各国实现源头减量化的重要方式。源头分类收集不仅有助于减少废弃物收集的压力，而且有利于提高废弃物的回收利用率、降低废弃物处理和最终处置的压力，同时避免了废弃物的二次污染。
对于MSW的处理而言，鉴于其产生性质、构成、城市（地区）概况、经济发展水平、技术可靠程度、环境污染的危险性、城市环境等因素的不同，各国的处理方式并不统一。即便是同一国家的不同地区也采取不同的处理方式，但最终都以减量化、资源化和无害化为处理目标。在经历了由单一填埋到填埋、回收和焚烧等多种方法并用的转变，城市生活固体废弃物的处理更加注重废弃物在物质和能源方面的回收利用及能源转化，向多元化综合处理发展，针对不同的类型采用相应的处理方式。
欧洲各国已经广泛使用新一代清洁垃圾焚烧设备，将垃圾转化成热能和电能。丹麦的清洁垃圾焚烧厂走在前列。在美国，城市生活固体废弃物处理模式中，回收占30%，焚烧占14%，填埋占56%。目前，美国填埋场总量在减少的同时，平均填埋量却在增加。根据《美国2008年城市固体废弃物产生、回收和处置报告》显示，自1990—2008年，城市生活固体废弃物的填埋总量从1.423亿吨下降到1.351亿吨。回收、堆肥和氧化后的固体废弃物废弃率每人每天为2.43磅。而氧化所得的资源回收一直处在稳定水平。在新的管理模式下，填埋场采取了生物反应器装置，增加了填埋场的沉降深度，将废弃物的降解年限从三十至五十年缩短到五至十年。
四、MSW的管理方式
1.美国的以市场化为主导的商业运转模式。在美国，城市生活固体废弃物的收集、回收、处理、加工及销售已经成为一个系统的产业，依靠商业模式来运行。美国政府以市场化为经营原则，通过刺激竞争、签订长期合同和采用集装箱化技术等手段，吸引私营部门投资，降低成本，提高效益，确保MSW管理模式的高效运营。本文将以美国“再生银行”为例来阐述美国MSWM的创新型商业模式。
“再生银行”作为美国典型的商业运转模式，通过向居民提供带有RFID检测装置的垃圾桶，通过该检测系统检测居民可回收废弃物的投递量并转化为积分以供居民在指定商家消费时享受折扣优惠的方式，构建了一条居民、商家、政府等利益相关方和企业同处的利益链条。根据“再生银行”官方数据，费城自2003年与“再生银行”合作以后，政府对于MSW的处理费用从4 000万美元降低到补助1 200万美元。而在其进入威尔明顿之后，送往填埋场的废弃物减少了40%，政府每年因此节约的80万美元与“再生银行”五五分账。另外，“再生银行”还与回收公司合作，为他们提供原材料，由此获得的收入同样与政府平分。
2.日本的以循环经济为基础的循环利用管理模式。日本的固体废弃物的循环利用管理模式以“就近处理原则”（Disposing of waste close to its origin）为主要原则，在日本强大的再生利用法律体系的支持下，充分动员了社会民众的理解和支持并实现了企业再生利用技术的大力开发。无论是政府负责还是商业化运作，快速通畅的回收系统都保证了废弃物的及时回收处理。随着小型填埋场的关闭和处理成本的增加，日本的MSW管理政策趋向于区域化，即城市之间分享废弃物管理设施。在日本，地方政府主要负责居民的生活固体废弃物，所需的费用来自地方税收。日本政府内部经济企划厅、经产省、环境厅等各个部门分工合作，通过“节能与资源国民运动地方推进会”，编制废弃物再资源化、减量化种类的目录，利用“地球环境基金”得到循环经济活动经济上的支持，从而实现日本废弃物循环利用管理模式的有效运行。
日本MSW的收费制度实行从量制和定额制两种形式。目前，日本约有1/3的地区对家庭排放实行收费制度。从量制是根据垃圾的实际排放量收取其费用，并通过购买指定有偿垃圾袋的间接方法来实施。定额制是指不管垃圾排放量多少都只征收固定费用的方式，具体的收费方式包括按照家庭征收和按照家庭成员人均定额征收两种形式。此外，日本MSW的收集和转运根据各区MSW种类的不同，由各区负责综合考虑季节性MSW产量的变化制订合理的收集计划。可燃垃圾将直接进入垃圾焚烧厂进行焚烧，不可燃垃圾经过中间处置中心处置、破碎和分选，回收可再生利用物质后进行最终填埋。
3.巴西的“赛普利”模式。赛普利（CEMPRE），巴西再生资源利用协会，又称拾荒者合作社。早在1992年就由利乐、可口可乐、百事可乐等公司发起成立，致力于城市固体废弃物的综合治理。巴西的城市废弃物管理体系强调政府、企业和社会三方的积极参与合作。在这一体系中，当地政府提供免费场地，非政府组织赞助设备，企业提供废弃物分类培训。居民在MSW产生后，先将其初步分为干垃圾和湿垃圾两类。市政环卫部门专门上门收集干垃圾后无偿地把收到的废弃物送到合作社分拣，之后再卖给在合作社等级的提供不同回收的厂家。湿垃圾则运往填埋场进行填埋处理，或者运往焚烧厂进行焚烧。
五、结论
城市生活固体废弃物的管理趋向于管理目标的源头减量化、过程最大限度的资源化和处理的无害化；利益相关者参与的多元化及参与程度的不断深化以及管理方式的市场化、社会化。综上所述，美国、日本、巴西三国城市生活固体废弃物的管理优势表现为：
1.美国的MSWM呈现出以控制垃圾源头为先、垃圾再循环和堆肥处理居次、填埋或焚烧垃圾最后的多层次管理模式，并具有典型的商业化特色。市场化推动了美国MSW管理的发展，地方政府和州政府对MSW的管理承担主要责任，联邦政府则不参与其中。
2.日本的MSW管理模式以“就近处理”为原则，结合社会发展的特点构建了与城市同步发展的管理模式，缩短了垃圾从产生到处理的距离。各级政府控制体现在MSW管理的各个层次。中央政府提供资金和政策导向，地方行政区域则成为主要的政策执行者。
3.巴西“赛普利”模式作为发展中国家循环经济的典范，其优点在于：成本低、效率高且易于被民众所接受。与此同时，作为劳动密集型的产业，此模式也成为解决巴西高失业率的有效途径之一，形成了独特的社会化、市场化的垃圾处理模式。
然而，从普遍意义来讲，城市生活固体废弃物的管理应当注重以下几个方面：第一，MSWM管理目标的设定应当遵循废弃物管理分级原则，以政府为主导，统筹考虑所有的利益相关者在每一处理阶段所涉及到的财政、环境、社会因素，制定与城市或地区的发展相适应的管理方式。第二，扩大利益相关者的横向和纵向参与，通过利益相关者的共同努力实现废弃物管理的有效性。具体措施如：实现政府管理和规划职能与运营职能的分离；推动政府与私营机构的合作管理；实行良好的废弃物管理行为规范推动社区参与的效益最大化。第三，在MSW的收集处理以及管理过程中充分运用市场化手段（如废弃物收费制度）实现MSW的成本回收以及管理过程的可持续的资金运作。
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