中国政府过程的特殊性

摘要：政治用语，是指常态政治生活中惯常使用的话语或术语。不同的政治用语反映了不同的政治生活和政治文化。政府过程学说旨在研究和揭示政府实然运行的过程，而中国的政府过程明显有别于西方国家的政府过程。从政治用语的视角来看，具有中国特色的政治术语彰显了中国政府过程的特殊性。当然，在现实的政治生活中它既有其独到的优点，也不乏一些问题和不足，在以后的发展中应当着力完善和改进。

关键词：中国；政府过程；政治用语

中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1004-1494（2011）03-0069-05

一、政治用语及其特点

作为语言中的政治现象和政治文化，政治用语同时具有语言和政治文化的双重角色。一方面，它是汉语言系统中的一个子系统，反映了汉语词汇和语言文化在政治生活中的特殊运用和发展趋势；另一方面，它折射了中国政治生活以及社会、经济、文化的发展变化，并对之进行了真实的记录。有学者认为，政治用语是“政治文献或政治活动中尤其是党和政府的文件和工作报告里的惯常用语，或使用频率高并在全国范围内广为流行，被广大人民群众所熟知的词语、短语或术语”[1]75。本文中的政治用语，是指常态政治生活中惯常使用的话语或术语，尤其是描述动态的政府过程的那些术语。它抽象反映了一定时空下某些具体的社会政治生活，具有表达和传达的功能，是现实政治文献中最重要也是最活跃的组成部分，不同的甚至是相同的政治用语彰显了不同的政治文化内涵，可以说它昭示了政治生活最真实和最写意的一面。在中国政治生活的特殊情境中，加之深受传统政治文化的熏陶和影响，政治用语有着中国化的本土特色。

政治用语的特点可以从以下几个方面来认识。首先，政治用语具有语言运用所要求的一般性特点，例如要表达准确而无歧义、简洁实用而不显冗杂堆砌、规范客观而又不失灵活。其次，变化性与稳定性相统一，既能够反映时代发展和社会变迁，如从“毛泽东思想”到“邓小平理论”，再到“三个代表重要思想”和“科学发展观”的发展；又能够保持核心用语的稳定性，如坚持“一国两制”、“四项基本原则”等。再次，通俗性与正式性并存，既简洁形象、通俗易懂，能够为广大公众所认知和接受，同时兼顾了政治用语的权威性、严肃性和规范性，如“百花齐放、百家争鸣”，“科学执政、民主执政、依法执政”，“立党为公，执政为民”等。最后，本土化与传统性相结合。中国政治生活的很多用语往往带有传统文化和政治文明的影子，一些惯常术语体现了深深的本土色彩，例如坚持“党管干部原则”，“为人民服务”。不仅如此，一些话语还随着社会的变化、政治生活的丰富化和民主化不断地与时俱进，不断思辨创新，反映时代要求和中国特色，如从“三个代表”的要求到“三个代表”重要思想的变化[1]75-76等。

二、中国的特殊国情与政府过程

任何实际运行中的政府都会与宪法和法律的规定性产生不同程度的偏离。它不仅仅是静态层面上的一种体制、一个体系，而且还是动态意义上的一种过程，反映了政府运行的实然状态。政府过程是现代政府学说和政治理论中的一个重要概念，也是研究政府行为和政府职能的一种重要方法。作为一种研究方法，政府过程是相对于政治传统中强调政治制度和政治结构的反动而出现的[2]。 从政府过程角度研究政府，其核心过程是意见表达、意见综合、决策制定和决策实施，信息传播和监督贯穿其中。西方国家的政府过程，其核心概念是“利益集团”、“压力”、“接近”，体现了政府与政府之外的团体之间的互动行为和“能量交换”，而且“一个特定的政府过程，甚至是整个社会过程就是一个集团的活动、一种利益的表现以及一种压力的行使”[3]3-9。

现代政府作为一个开放系统必然与其所处的社会进行互动和能量交换，中国与其他国家一样，也客观地存在着政府的运作过程、运作机制和运作程序。但是，中国的特殊国情，决定了中国的政府过程超乎寻常地复杂。首先，很多学者认为，中国的政府过程最难以忽略和最难以处理的就是如何规范党政关系的问题，这在西方国家是根本不存在、不用讨论的。而在中国，党政关系是需要加以研究和规范的主要关系和主要问题，因而中国的政府过程最重要的不是利益集团问题，也不是“接近”问题[3]16-17。 其次，中国虽然是一个单一制国家，但是不可否认，相比其他国家，中国的国情更为复杂。不仅地大人多，而且制度不完善、地区发展不平衡、城乡二元结构等问题由来已久。再次，中国的经济飞速发展与政治改革和社会建设滞后并存，各种社会问题突出。马克思主义经典理论有关物质—意识关系和经济基础—上层建筑关系的理论似乎在中国出现了悖论，政治改革的缓慢推进以及社会建设的滞后似乎没有影响经济的发展，中国经济仍然以每年接近两位数的速度持续增长。虽然经济发展不断推动政治改革和社会建设，但是从经验和实践来观察，这必然需要一个相当长的时期。最后，长期以来，中国的管理倾向于以行政为主导，虽然历经多次行政体制改革，却还是不得不面对“西西弗斯式”的无奈。控制有余、管理和服务不足，注重结果、忽视过程，重权力拥有、轻权力运作，人治色彩浓而法治化不足……这些问题的存在制约中国政府过程的优化和制度化发展。

三、政治用语视角下中国政府过程的特殊性

（一）“信访”：从问题到议题

从当前的实际来看，信访的意义在于它是下情上达、信息沟通的中间环节，是从问题到议题的桥梁，甚至是催化剂。社会中似乎形成了这样的逻辑，即对于社会公众而言，尤其是底层的弱势群体，只有敢于上访，把事情闹大，引起高层的重视，问题才能进入政策过程，才会有一个比较满意的解决结果。这折射出信访制度存在的悖论，它包括两层含义：一方面是指信访存在制度性的缺陷和困境；另一方面是指虽然在制度设计上允许公众上访，但在实际考核中却将低上访甚至无上访作为衡量标准。在西方社会，意见表达的基本形式无疑是各种压力团体，是为实现某种政治主张所组成的特殊社会集团，其特点就是能够系统表达意见、通过合法施压的途径“接近”政府[3]79。在当前中国，团体利益表达的主要形式是各民主党派和人民团体。作为公众意见制度化表达的重要的和特殊的渠道，信访是指社会公众通过来信、来电、来访等形式，向党政机关或人民团体反映情况，提出建议、申诉。信访设计的初衷是为公民提供一种制度化的政治参与渠道和权利救济机制。但是由于信访制度的不完善，造成在实际运作过程中出现信访渠道淤塞，群访、越级上访、闹访、截访等现象不断。近年来，中国的信访潮接连不断，有人甚至戏称为“信访洪峰”。据权威部门统计，中国的信访总量，由20世纪90年代初每年约200万件次，逐年攀升，2000年已经突破1000万件次，2005年《信访条例》修订实施后，情况虽然有所好转，但仍然处于高位运行态势[4] 。有学者认为，中国的信访制度主要存在三个方面的缺失：首先是信访体制不顺、机构林立造成各种矛盾和问题向上集中；再次是信访功能错位、责重权轻，导致政府权威消解；最后一点是信访程序缺失，立案、终结不规范，使小问题、小矛盾不断升温、膨胀[5]。

（二）“代”：领导人交替的非规范用语

西方民主政体中的政府领导人一般都以“届”来指称，在当前中国的政治话语中则用“代”。在中国政治生活和政治宣传中，已有四“代”领导集体，即以毛泽东为核心的第一代，以邓小平为核心的第二代，以江泽民为核心的第三代和以胡锦涛为核心的第四代。“代”明晰化、具体化地用于中国共产党政治话语中是从邓小平开始的。自中国共产党建立以来，历经17届领导人，今后还会产生第18届领导人，但是在政治舆论和社会宣传中到目前只有四“代”领导集体。“代”的提出和使用具有一定的科学性依据和特殊意义。划分领导人的标准“不是年龄，不是某一事件，更不是如封建王朝般的世系相传的辈次，而是结合党的各届领导班子‘从政的经验、斗争的经验’提出的”[6]47。这就是邓小平提到的断“代”的两个标准：一个标准是稳定而成熟的领导集体以及存在一个领导核心；另外一个标准是有着明显“独立的东西”[6]46。从中可以看出，“代”反映了中国共产党不断走向成熟的发展过程，表现了中国不同时期，革命和经济建设的特殊性，同时也折射了社会主义制度在中国的探索历程。从现实来看，考虑到中国现实政治的特殊性以及政治宣传和继承性的需要，它的使用或许还会持续比较长的一段时期。但即便如此，中国政治话语中的“代”也有着明显的局限性。首先，“代”是一个历史的概念，它是在总结党的领导集体“从政的经验”和“斗争的经验”的标准上提出来的。其次，“代”与“届”是分属于两个不同层次的概念，“代”不是简单对中共领导人次第接续的表述，而是对“届”的总结，因而是一个高于“届”的政治学概念[6]47。 再次，随着党的发展和成熟，对领导人的任期做出了明确规定，党的领导人交替将越来越走向制度化和规范化。最后，根据现代政党制度和政治实践，领导人的更替也多以“届”来表述。因此，就长远的政党和政治制度建设以及政治发展而言，对党的领导人的指称也应该更加规范化。

（三）“一把手”：权力监督难题

所谓“一把手”，就是在党政领导班子中居于首位的负责人。这种制度体现了中国文化中“火车跑得快全靠车头带”的韵味，有着事权集中、责任明确、防止扯皮推诿、指挥统一、运转灵活、行政运作效率高等优点，能够有效提供各种公共服务，及时完成行政任务。“一把手”在一个机构、一个部门、一个地区的管理体系中有着举足轻重的地位和作用。就如同人的五指中的拇指，“一把手”明显属于“四不靠”的一个，现有的行政体系赋予了“一把手”过多的权力，对其限度却不甚规范，显性权力弹性过大，没有明确可控制的边界，而且同时存在滥用隐性权力的问题。“一把手”在权力分配体系中处于近乎“弱监”或“无监”的状况，实际中掌握了很大的决策权、人事权和财务权。“一把手”机制虽然有利于提高行政效率，领导班子团结，完成工作目标，但是显而易见的是，不受制约的权力是一种危险的权力，权力欲的膨胀必然滋生腐败。在现实的行政组织中，家长制作风盛行，在班子内搞“决策一言堂”、“用人一句话”等，民主元素的淡化，服务意识的缺失，权力走向异化，突出的表现在“一把手”腐败案件增多。例如，在2009年查处的贪腐案件中，“一把手”的犯案比例超过了50%。在当前的决策和施政过程中，必须对“一把手”进行监督，对其权力进行稀释和分解，强化制度化控权，加强权力运行的透明化。

（四）“两会”：协调党政、接入社会

“两会”是全国人民代表大会和全国人民政治协商会议的简称。除新中国成立初期全国政协会议代行全国人大的职权以外，自1959年开始，两会几乎同时召开，文革期间经过短暂的动荡，从1978年至如今，两会已趋于制度化和规范化。现在，每年3月份定期举行的两会已经成为中国政治民主生活中的重大事情，其产生的作用和影响力日益扩大。在两会期间，人大代表列席政协会议，政协代表同样列席人大会议，参与小组讨论，听取报告、讨论议案、提出建议和意见、互相监督、参与决策。两会机制的形成有利于整合政治资源、有效地实行民主协商、确保决策的民主化和科学化、探索中国特色民主政治的发展道路。从政府过程的视角看，两会提供了更为广泛和直接的制度化表达平台；是进行重大政治决策的关键环节；是社会“接入”政府和政府“回应”社会的转换中枢[7]。 当然，两会机制还没有走向成熟，有些问题还有待探索和研究，例如闭会期间的作用，提高代表的“代表性”，提案如何更加富有针对性、现实性，关注民生、社会公正，明星提案不再被人戏称为“鸡肋”、“小儿科”，等等。

（五）“小组”：决策过程中的协调机制

“小组”是中国政治生活中特有的一种政治组织模式。它是“广泛存在于中国各级党政机关中以议事协调机构和临时机构名义存在的一种特殊组织模式，主要包括各级各类各种名称的领导小组、协调小组、工作组和部分委员会、办公室、指挥部等”[8]。 从横向对比来看，“小组”是中国政府过程中的一个特有板块，是中国政治运行中的一种普遍形式，展现了一种不同于西方社会决策过程的特殊工作机制。从性质上来说，“小组”是一种协调性、承接性和起铺垫作用的机构，基本上不对外行使职权。从存续时间上看，它在多数情况下是中共中央内部常设性的机构，而有些是在举行重大的会议、决策之前或应对重大突发事件的紧急情况下出现的临时性的政治实体。中国政治决策的经验和实践显示，会议决策只是民主决策过程中最终的程序性步骤，而这之前召开的多次会议才是真正的酝酿过程和决策过程。在这个前期运行阶段中，“小组”无疑发挥了至关重要的作用。从政府过程角度分析，在从意见表达到意见综合到制定决策再到决策实施的整个过程中，“小组”发挥了决策评估、决策咨询、协调监督的功能和作用[9] 。“小组政治”作为一种本土化的政治学研究资源，虽然是当前中国政治生活领域中非常重要的政治现象，但是到目前为止对它的研究仍显不足。“小组政治”中有关党政关系的问题、“小组”的运行程序问题、社会焦点如何进入“小组”讨论以及“小组”中的权力结构和责任监督问题等等，都需要进行深入地挖掘，相信“小组政治”的不断发展和成熟必将引起学界的重视和讨论。

（六）“文件”：文本的政治解读

相对西方民主政体是依赖宪法和法律运行，中国的政治和政党体系主要依赖文件的表达。党通过制定和颁布文件实现政治领导和全局领导，各级政府通过学习文件和细化文件进行具体化的施政。学理上的文件，是指法定组织依法制发的用以处理各种公务活动、具有特定格式并且要求行为客体具体实施的书面文字资料。但是在中国，文件却具有特殊的含义和指代，它的实际意义远远不是“文件”这个词所能表达的。简单说来，中国政治话语中的文件，一般是指党政系统制发的规范性文件。针对这种现象，有学者认为中国是“文件治国”[10]，有学者将其概括为“文件政治”[11]24。吴国光认为，文件政治首先是一种政治现象，中国的党政系统自上而下依赖文件进行管理，中央领导集体取得一致性决定，然后通过制定政治文件的方式获得意识形态的合法性；其次文件政治还是一种政治制度，它沟通联结了抽象的意识形态与日常的政治生活，是维系党政系统正常运作的润滑油[11]25-35众所周知，文件在当代中国政治生活中主要扮演了重要的角色，即建立政治原则，通过讨论政治生活中的关键问题和重大事项，明确政治发展方向和指导方针；指导行政事务，通过逐级文件颁发和文件学习，领会中央意图和政策精神，建立日常行政的原则和基础；提供传递信息，文件的制定就是一个从信息输入到信息输出的处理过程。

（七）“单位”：政府的“非政府延伸”

单位，是一种极具中国特色的组织和制度形式，在西方社会中很难找寻与之类似的情况[12]。 在中国，人们习惯于把公共机构、社会团体和具有公有制性质的学校和国有企业称之为单位。单位是中国政治、社会和经济生活中带有特色性的社会共同体，体现了一种身份归属关系。政府过程从纵向上来看，西方国家政府过程的最末梢是最低一级层次的政府或其派出机构，而中国政府过程则不是如此，大量的单位是各级政府的“非政府延伸”。不仅如此，单位有着自身的特殊性，如它是一个基层法人，可以独立承担民事责任；有着自己独立的财务系统；在性质上是全民或集体所有的；有一定的行政级别等。单位是中国政治和社会生活中最基本的组织形式，承担了大量的政府职能。一般说来，中国的单位具有以下基本职能：单位是社会整合、社会控制和资源分配的制度化组织形式，是联系国家和社会成员之间的重要纽带；单位是社会成员政治参与的重要渠道；单位为其成员提供了各种福利和服务；单位赋予社会成员各种社会行为的身份、权利和合法性，满足其各种需求，表达并维护社会成员的利益，等等。市场经济的不断深化以及政治改革、社会建设的逐步推进，中国传统的单位制度开始走向消解，单位的各项职能渐渐弱化，随之个人的自由权利提高，利益分歧形成和加剧。谁来替代单位，公民社会的发展和成长给出了答案——社会组织，这需要全新的社会治理理念和社会控制方式。

（八）“运动”：非制度化治理的写照

这里的运动并非政治、社会、文化等领域发动的规模较大的、有目的、有组织的群众性活动。它是指为实现某一特定目标或针对某个领域、某种问题，依靠公权力实施的有组织的专项整治活动，具体表现为“某某行动”、“某某风暴”、“某某专项整治”等。作为一种治理方式，运动式治理在世界其他国家同样广泛存在，并非中国所特有的现象。但是，它在身处转型时期的中国有着惊人的生命力，有着广泛影响和特殊意义。从积极意义上而言，有其可取之处：作为社会治理的一种重要途径和方式，它在某种程度上能够实现有效的治理，特别是面对突发事件和在应急管理中，效率高、效果明显；它能够雷厉风行，在短时间集中力量办大事，对引起社会普遍关注的顽症和焦点问题加以集中治理和专项整顿，降低损害，消减不良影响，缓和社会不满情绪。但是，任何事情都应该一分为二地看待。作为一种非常规化的治理方式，从制度化建设角度而言，运动式治理无疑是一种不规范的管理，是实用理性主义指导下的短期收益行为。因此，在现实的治理中要避免存在这样一些问题，例如在一些常发、易发问题上，这种治理往往容易陷入治乱循环的怪圈；其次，急风骤雨般地治理虽然高效，但容易出现“一刀切”和强制行为，淡化社会公正、民主和程序正义的元素，往往会遭遇激烈对抗或是结果反弹；最后也是至为重要的一点，就是频繁的运动式治理可能会在不经意中削弱法律和制度的权威性，造成政府公信力的基础逐渐式微。从长远考虑，制度化的治理才是正确的道路和选择，即逐渐从非常态的治理转向或过渡到规范的日常管理。因此，当前应当在提升运动式治理效果的同时，在治理的有效性中积累合法性，不断地探索规范化途径，并最终实现制度化的治理。

（九）“试点”：施政过程中的实验主义

试点，即典型试验，在政治用语中专指为在正式、全面地开展某项工作之前，首先选择某些区域进行试验以找到不足、总结经验。从政策实施的角度看，这是一种稳扎稳打的施政策略。从决策的角度来讲，它是渐进决策的重要一环。通过典型试点，避免草率施政可能引致的水土不服；可以发现政策制定中存在的问题以及时修正；树立成功的实践经验以扩大推广。自改革开放以来，几乎每次推行重大的政治、经济和社会决策都要先期进行试点，如近期推行的“新农保试点”、“大部制改革试点”、“房产税试点”、“教改试点”。先试点、后推广，几乎已经形成了中国政策实施过程中的制度惯性。总结起来，中国的试点明显表现出几个特点，如施放政策信号，一般说来，在中国的政治惯例中，如果某项政策进入试点阶段，即说明该政策已基本确定实施，因此，试点既是政策制定或决策的一个要素，也是某项政策准备实施的起点；有针对性的选择试点地区，必须具有一定的代表性，如改革开放的经济试点，选择了有一定经济基础和占据沿海有利位置的广东和沿海城市；试点地区与非试点地区的对照性研究，试点不仅仅是对所选择地区的验收评估，相反在相同条件下的非试点地区的对照同样具有重要的政策意义。

四、结论与探讨

正如要用一分为二的观点看待存在的任何事物一样，对这些耳熟能详的政治用语也要辩证地分析。一方面，它们鲜活地反映了中国政治生活中的常态现象，彰显出不同于西方政治过程的特殊性。例如，信访作为具有中国特色的一种权利救济机制，同时也是一种公民参与的具体形式，为社会与政府之间传递社情民意提供了一种制度化的渠道。但是，另一方面，它们也反映出在现有背景下中国政治体制和政治生活中存在的问题。仍以信访为例，越级上访、群访、缠访等现象的存在，大量群众反映的问题得不到及时解决，信访渠道的阻塞，又反映出制度设计的悖论，需要进一步的完善与改进。因此，不是说有特色就一定是好的、有效的，也不是说西方的就一切都好，更不是说之前有效，现在、将来也必然会有效。时代和社会的发展要求我们要与时俱进，只有在发展中不断去芜存菁，实现制度化、规范化的运作，在坚持优良特色基础上胸怀阔达，才能实现持续有效的治理。

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责任编辑任浩明

On the Particularity of Chinese Governmental Process

——Based on the perspective of political language

WEI Chang-wei

(Nankai UniversityTianjin 300071)

Abstract: Political language refers to the political words or terms commonly used in the normal political life. Different political languages reflect different political life and political culture. Governmental process theory aims at studying and revealing the real process of government. It is significantly different between China and the west. In the perspective of political language, political terms with Chinese characteristics highlight itself special nature of the governmental process. Of course, it has not only its unique advantages, but also some problems and shortcomings, which should be focused on improving in the future development.

Key words: China; governmental process; political language.