论中国大学管理传统与制度创新

摘 要： 中国高等教育经过百余年的现代化，模仿西方发达国家的大学管理模式，初步形成了自己的高等教育体系和官方主控、集权管理、科层组织等管理传统。大学内部管理受传统文化和高等教育体制的影响，体现出缺乏独立性、政治化和官僚主义的管理文化传统，制约着中国大学管理的现代化。在建设世界一流大学的过程中，必须创新大学管理理念和文化传统，建立现代大学制度，推进大学管理改革和高等教育的现代化。

关键词： 大学管理;文化传统;组织属性；制度创新

中图分类号： G647文献标识码： A 文章编号： 1673-8381（2008）05-0026-06

我国高等教育经过一百余年的发展，已成为世界上规模最大的高等教育体系之一，对世界高等教育发展产生着重要的影响。由于我国高等教育具有后生外发与依附发展的特点，在高等教育现代化过程中，主要是模仿教育发达国家的大学办学经验和管理模式。在一百多年的曲折发展中，官方主控、集权管理等管理传统和现代大学制度之间的张力一直存在。

在我国高等教育发展的历史新阶段，要实现建立高等教育强国和建设世界一流大学的远大目标，我们就必须改革我国的大学管理传统，不断创新大学的管理理念和管理文化等，建立现代大学制度，以此推进大学管理改革和高等教育的现代化。

一、对我国大学管理传统的反思

我国办大学的历史源远流长，从西周开始已有数千年历史。但现代意义上的大学则是以1898年京师大学堂的建立为标志，1904年颁布的《奏定学堂章程》为各级新式学堂的兴办提供了基本蓝图和法律保障［1］。这样算来，我国现代大学只有短短的100多年。

尽管我国现代大学起步较晚、历史短暂，但由于有悠久的办学传统，加上近现代大学自始至终受到国家政治的强烈干预，形成了不同于西方现代大学的管理传统与特点。中国大学成长于自己创造的文化传统之中，大学管理传统也对大学发展产生着重要的影响。

（一）什么是大学管理传统

传统是指能影响现在人类生活的文明成果。传统在连接和传衍中会发生变异，会不断被赋予新的内容。只有后来者不断为既存的传统增添新的内容和新的典范，传统才更充实、更有价值，才有可能不着痕迹地融入现在，成为活着的传统。文化传统在传承的过程中，不仅需要增添新的内容、新的典范，通过对不同质的文化传统的吸收和融合，可以使固有传统因注入新的血液而勃发生机，并变得更健康、更有免疫力［2］。大学管理传统就是在大学发展过程中形成的管理思想、大学制度、管理文化等。中国现代大学的产生与西方大学不同。如果说西方大学的产生具有“内生性”的特征，是大学内在逻辑发展的结果，那么，中国现代大学则是外力推动的结果，具有外生性的特点。我国现代大学是西方列强文化入侵和洋务运动“师夷长技以治夷”以及“教育救国”的产物，更多是由于“御敌强国”的政治目的而非文化发展的结果。由于中国近代社会后发外生现代化的道路选择和外在压迫，现代大学的起源与“明明德、亲民、止于至善”的中国大学传统发生了断裂，但大学管理中还是流淌着中国传统文化的“血液”，中国现代大学的发展在传统文化与现代大学制度的张力中艰难地“掘进”。

中国自古以来就有“学在官府”，“以吏为师”的办学传统，学校自产生之日起就被统治者作为政治教化的工具，儒家文化被奉为经典处于垄断地位，形成官学一体的管理传统。中国文人自古讲求“格物、致知、修身、齐家、治国、平天下”，求学的最高目的是进入仕途，实现“治国平天下”的政治理想。政府办学也是为了治国兴邦，大学被作为“政治组织”加以管理和严格控制。及至清末民族危机的关头，大学堂处于“办学救国”之需得以兴建。新中国建国初期，教育更是成为政治稳定和经济发展的工具，高等教育发展为政治和经济服务，强调教育的政治功能和经济功能，及至1980年代，又提出“科教兴国”的发展战略。从“教育治国”、“教育救国”到“科教兴国”，大学的工具价值日益彰显，政治论高等教育哲学和国家主义教育观一直支配着高等教育的发展，大学成为政府的附庸。可见，中国现代大学的发展和管理传统与中国文化有着一脉相承的关系。

（二）中国大学管理的主要传统

我国大学管理传统内涵十分丰富。顾明远教授认为，中国高等教育建立起了爱国和革命的传统、追求真理和重视学术的传统、既重视吸收外来文化又重视保存中国民族文化的传统［3］。突出表现在“五四”运动、抗日战争和解放战争中，表现在大学前赴后继为民族独立的不断抗争中。这些传统是大学管理的文化基础，并通过百年办学实践形成了以下主要的大学管理传统。

1．中国大学对政治和经济的过度依附。政治性是大学得以存在和发展的基础，特别是现代社会，每个国家都不可能放弃对高等教育的干预和控制。布鲁贝克认为，“对高等教育在政治上的合法地位用不着大惊小怪，所有伟大的教育哲学家都把教育作为政治的分支来看待”，因为，“当高等学府卷入日常生活的时候，必然会遇到如何确定目标和如何行使权力来实现这些目标的争论。而这些争论自然具有政治性。”［4］15中国在历史上就是一个统一的中央集权国家，大一统的政治体制形成了国家对教育的高度控制，文治教化成为维护统治的主要手段。新中国成立后，为适应人民民主专政的政体和计划经济体制，建立了高度集权的教育管理体制，形成了国家办高等教育的单一模式，进一步强化了大学的国家主义和同质化倾向，导致大学对政府的过度依赖。大学成为政府机构在教育领域的延伸，唯政府指令是从，在政治和经济上对政府高度依赖，甚至可以说是一种附庸关系，中国大学没有独立性可言，更难形成独立的“人格”。随着中国市场经济体制逐步完善，政治体制改革要求政府职能必须转变，给予大学独立法人地位和更多的自主权，大学通过市场机制获得资源，逐步减少了对政府的依赖，形成自我约束、自我监督的发展机制。可是，现实情况并不乐观，传统文化和习惯势力仍在发挥作用，中国大学获得独立的地位和自主发展的能力还需要不断地努力。

2．大学的政治化和官僚主义。由于国家主义的高等教育价值观，我国现代大学具有强烈的政治化倾向，大学承担着重大的国家使命。随着大学规模扩大和日益复杂化，科层管理成为普遍的大学管理制度设计。我国大学内部事务可分为党务、学术事务和非学术事务，相应的，大学实际存在政治权利、行政权力和学术权力三个中心。“对中国高校而言，如果说行政权力体现在以校长为首的行政系统，学术权力体现在各级学术评议机构，那么政治权利则集中体现于党委会。”［5］由于中国传统官本位文化的影响，我国大学存在行政权力泛化倾向，行政权力压制学术权力。建国初期，为适应大规模经济建设的需要，大学系统进行了院系调整，综合大学被改组成文理科大学和专门学院，并在大学建立了党的基层组织。文化大革命时期把大学办成“无产阶级专政的工具”，导致大学的政治化和军事化。改革开放后，高等教育管理体制不断改革，但都是在政府主导下进行的，高校习惯于政府领导和指令性管理，并按照政府机构设置相应的组织结构，政治统治和行政管理不断强化，而学术组织流于形式，难以发挥作用，以党代学、以政代学的情况比较普遍。中国高度集权的政治体制渗透在社会生活的各个领域，官僚主义倾向在大学组织的外部关系和内部关系中都有体现。在高等教育管理中政府发挥主导作用，整个高等教育系统层次分明，高等学校严格按照政府计划发展，大学几乎没有办学的自主权。在大学内部，根据党政对口管理原则设置校内党政机构，并按照行政体制实施科层制管理，学术权力被抑制，学术事务没有地位，现代大学的核心价值难以体现。而且，官僚主义在中国大学有蔓延趋势，已经成为学术管理的痼疾。现在，大学办学规模无限扩大，动辄3—4万人，学科门类齐全，专业数量庞大，职能不断扩展，虽然实行校、院、系三级管理体制，中层职能部门不断增加，党政管理队伍膨胀，官僚主义作风严重制约着大学的管理效率。

（三）对我国大学管理传统的反思

在中国近现代社会的重大变革中，由于大学是改造社会的重要力量，政治对大学的控制日益加剧。自1898年京师大学堂建立到百年后建设世界一流大学目标的提出，大学发展都由政府直接推动。新中国成立后，出于政治稳定和社会发展的目的，政府把大学作为文化事业单位管理，实行党对全国大学的集中统一领导。20世纪80年代以后，我国多次对高等教育管理体制进行改革，但政府干预的力度实际上并没有减弱，大学看政府的眼色行事，没有独立性和自主发展的可能。

当然，中国大学内部还是涌动着大学内在发展的潜流，只是一直没有合适的条件释放出来。民国时期，中国大学以“研究高深学问、培养宏学硕才以应国家需要”为使命，与此相适应，内部设置由教授组成的评议会为最高立法和决策机构，建立教授治校制度，同时呈现思想自由、兼容并包的文化特征。民国时期，大学以“切实陶融为国家社会服务之健全品格”为使命，改大学评议会为校务委员会，政府加强了对大学的直接控制，但还是出现了西南联大等追求学术自由的范例，显示了大学作为学术文化组织的独立性和精神追求。五四时期的北京大学形成了“思想自由，兼容并包”的大学文化，推进了权力分散、教授治校的行政管理结构的形成，评议会成为大学最高立法和决策机构。改革开放后，校长负责制试点积累了大学自主管理的有益经验。20世纪90年代以来，学术生产力的作用日益显著，学术权利得以张扬，大学纷纷成立学术委员会，对大学的学科设置、教师职务的评定与晋升、学生毕业资格的审定等学术事务进行决策。在大学自主权日益扩大的过程中，政府与大学的关系得到调整。

按第三部门理论，大学属于非政府、非赢利的第三部门，处于政治经济之外的文化领域，政府应尊重大学的组织特性，逐步把大学办学权交给学校，大学内部学术事务管理权交给学者，使大学组织按照文化的逻辑改革与发展。教育价值观的转变正在唤醒大学的文化自觉和主体性，拥有更多的办学自主权已成为大学管理发展的趋势，自主管理有助于大学的可持续发展。

二、对大学组织属性的再认识

大学是一个非常复杂的组织，目标多元，职能多样，组织成员和内部结构复杂，其发展受多种内外部因素的影响。作为一个重要的社会机构，大学不可能脱离社会而存在，社会也从来没有放弃过对大学的干预和控制，否则，大学也不会有坚守“象牙塔”的精神追求。我们在关注大学管理方式改革时，必须首先思考大学的组织属性、价值追求和内在发展的逻辑，理性看待大学职能“变”与“不变”以及为何“变”与“不变”的实质。

（一）大学组织的学术性

每个组织都有它特殊的活动领域和使命，为保持组织的个性必须坚守一定的组织边界，大学组织发展的边界就是学术发展的内在逻辑。“每一个较大规模的现代社会，无论它的政治、经济或宗教制度是什么类型的，都需要建立一个机构来传递深奥的知识，分析、批判现存的知识，并探索新的学问领域。换言之，凡是需要人们进行理智分析、鉴别、阐述或关注的地方，那里就会有大学”［4］13。现代大学发端于中世纪，就是为了满足当时社会对专门知识的迫切需要和人们对新知识的热切向往。柏林大学确立的“教学与科研相统一”原则，将学术性视为现代大学最本质的特性，标志着现代大学组织的成熟。大学通过学术活动实现发展高深知识、培养社会人才的使命，并通过学术创新拓展了服务社会的职能，赢得社会对大学学术活动的支持。“从历史的角度看，社会对大学的‘需求’和‘角色期待’之所以能成为‘现实的需求’和‘可能被满足的期待’，是因为它们符合大学组织发展的内在逻辑，尊重大学组织的学术个性。社会对大学的‘需求’和‘角色期待’也主要是学术性的‘需求’和‘角色期待’。大学正是以‘学术性产品’满足社会需要，推动社会发展。”［6］可见，大学组织的发展水平最终取决于其学术发展的水平，大学组织发展的实质是学术的发展。

现代大学已经走入了社会“中心”，在扮演重要角色的过程中与社会的互动日趋频繁，相互联系日益加深，离开社会的资源支持大学将举步维艰，社会政治经济状况对大学的制约和干预加剧。但大学不是风向标，不是什么流行就迎合什么。大学应拥有一条属于自己的“边界”，把尊重学术发展、弘扬学术精神作为大学组织发展的基本逻辑。从大学的发展历史来看，传统大学的规模、形态和功能都不可能与现代大学同日而语，但大学历久弥新、薪火相传的研究“高深学问”的办学宗旨一直没变。尽管现代大学受到越来越多的外部因素的干扰，甚至经费成为制约大学发展的“瓶颈”，但学术性仍然是大学组织的边界和需要坚守的“道德底线”。

（二）大学组织的复杂性

大学是一个开放性组织，作为社会组织系统中的一个子系统，不仅与社会其他组织关系密切，而且自身组织结构非常复杂，表现出多主体、多目标的特点。在现代社会，由于大学服务对象的日益复杂性和社会需求的多样性，大学组织日益巨型化和复杂化。随着高等教育成本分担带来的大学经费来源的多样化、大学投资主体和办学模式多样化，导致内部权利结构的多元化和对抗，学生、教师、管理部门、校内社团等都有自己独特的利益和权力诉求，大学管理改革不能只关注来自国家、政府、学校和教师的问题，也应该更多地关注学生和家长的困境和想法，大学管理改革的难度和复杂性不断增加，分权管理成为大学组织管理改革的必然选择。一些大学已经增加民主管理机制，开始了学生参与大学管理的制度设计，凡与学生有关的重要决策都要求听取学生的意见，吸收学生参与管理和决策，争取学生的大力支持。

而且，大学在组织功能、目标和结构上日益复杂，反映在对大学性质和内部关系的重新理解上，表现在传统大学理念和现代大学发展观念的冲突中。传统大学组织中教师处于主体性地位，“由于他们最清楚高深学问的内容，因此他们最有资格决定应该开设哪些科目以及如何讲授。此外，教师还应该决定谁最有资格学习高深学问（招生）、谁已经掌握了知识（考试）并应该获得学位（毕业要求）。更显而易见的是，教师比其他人更清楚地知道谁有资格成为教授。更重要的是，教师必须是他们的学术自由是否受到侵犯的公证人”。然而，现在的情况已经发生了根本的变化，大学早已突破了单一主体决定的局面。“就像战争意义太重大，不能完全交给将军们决定一样，高等教育也相当重要，不能完全留给教授们决定。”［4］31-32政府、管理者、教师、学生都在大学管理中发挥着重要的作用，管理主体的相互制衡成为理性的制度设计，政治权利、行政权力和学术权利的对抗与协调使大学的内部关系扑朔迷离，大学组织的非线性发展特征越来越明显。

（三）大学的自组织性

大学还是一个底部沉重、结构松散的无政府组织，具有相对独立性和自组织的特性。所谓自组织，就是一个系统即使不存在外部指令，系统也能按照相互默契的某种规则，各尽其责而又自动协调地形成有序结构。由于大学追求学术自由，大学自治和自主运行成为大学组织目标实现的必要保证。“的确，大学组织结构的中心是在基层，这不仅是因为基层作为操作部门，承担了大学基本的教学、科研和社会服务职能，更重要的是，高度的专业化使系所间的联系更趋于松散，甚至造成同一系所内部不同专业间的分裂倾向愈来愈突出。”

［7］由此可见，大学作为实施高等教育的机构，有着自身学术和文化的特点，以学术权力为核心的大学自治制度，使大学保持与社会、政府的一定距离，拥有了相对的独立性和学术自由。高度的专业性和复杂的学术分工，导致大学内部系所林立，各自为政，成为一个既有统一组织要求又目标多元的“联合国”。

大学的自组织性使其呈现出目标的或然性、技术的不明确性和参与人员的流动性，在组织运行中存在多种活动规则和要求，如学术组织、行政组织和学生组织的工作目标和运行规则都不一样。学术事务的运行强调学术权威的作用，由教授把握学术发展的方向。教授作用的发挥体现在学术组织中，围绕专业、学科加强学术组织的实体化和建制化，发挥学术委员会、教授委员会等学术组织的决策作用，会激发教师的主体意识和独立精神。行政组织强调民主机制和科层管理，畅通民主参与的渠道，提高管理效率和服务质量。行政人员是行政事务的执行者，教师是管理者的伙伴，学生则是学校的参与者、合作者、支持者。

三、大学管理传统的变革与制度创新

对我国大学管理传统而言，必须结合民族传统文化和社会历史发展来对其加以认识。当然，大学管理传统的立足点是高等教育本身，特别是我国近现代高等教育管理传统，对大学内部管理的影响是非常大的。所以，必须正确对待已经形成的管理传统，在继承和发扬传统的基础上推进大学制度的创新。

（一）正确对待我国高等教育管理传统

我国高等教育管理体制的改革经历了管理权“下放”与“集中”的几次反复，但高度集权和行政化的管理传统并没有实质性改变。为什么管理传统具有如此巨大的张力，需要我们客观地加以分析和对待。在高等教育管理改革的实施中，我们不仅要检讨传统的不足与局限性，还要看到管理传统存在的价值，充分发掘高等教育本身的管理文化，继承大学有价值的管理传统，高等教育管理传统既是大学管理改革的依据，也是现代大学制度完善和提高管理水平的前提。

高度集权的高等教育管理传统是基于我国高等教育公益性的特点而形成的。我国有国家办教育的传统，无论是从办学经费、人员配置，还是教学设备与资源配置，或是从管理体制上都是国家全面包办、全面负责，高等教育成为公共事业最重要的组成部分。在计划经济时代，社会的一切事务都是自上而下地进行统筹管理，高等教育管理体制是一种国家集中计划、中央部委和地方政府分别办学并直接管理的体制，这个体制基本上满足了计划经济时期经济建设和社会发展对专门人才的需要，有助于保护高等教育的发展。特别是在我国经济落后的情况下，能够集中国有资源，统一配置和有效利用有限的教育资源，有利于穷国办大教育。集权化的传统主要以中央集中而直接的管理为主，高等教育事业主要事务的决策权和最终决定权在中央，地方政府根据中央的决定执行，有利于全面统筹和提高管理效率，维护高等教育系统发展的均衡性。但这种管理传统已经不适应社会主义市场经济和高等教育发展的新要求。

几十年来，我国对高等教育的管理以行政手段为主。即使是拨款、规划、信息服务和政策指导等都带有强烈的行政手段意味。高等教育管理行政化传统导致行政管理具有科层管理和人员干部化的特点。不仅管理人员干部化，教师也被纳入到干部管理序列，行政化管理有利于大学的稳定和教师建立对大学组织的归属感。但负面作用也是巨大的，这一制度抑制了学术自由的风气，教师个人的积极性和创造性被扼制；大学管理墨守成规，官僚化使管理效率低下，不利于创新；大学人浮于事，机构臃肿，管理成本增加，形成了一个完全封闭的管理系统。封闭式管理强化了政治权力，导致社会参与管理程度较低，人才培养质量缺少科学的评估和反馈系统，严重影响了大学教学、科研和社会服务等功能的发挥。

（二）基于管理传统的大学制度创新

大学管理传统是我国大学发展的文化基础，但随着高等教育的发展和大学组织的演变，大学管理传统必须创新，否则就会阻碍大学管理改革。大学管理改革首先表现为大学制度的变革，大学通过制度创新在内部产生约束变化的力量，形成自我控制和维护稳定的机制，推进大学的不断发展。

1．不断强化办学自主权。大学管理传统的突出问题是大学缺乏办学自主权。大学在专业设置、招生规模、招生方式、人事编制、校园规划等方面都缺乏决策权，学校无法根据社会的需求进行及时主动的调节。由于集权出现的统一评估体系和考核制度，学校无法自主决定学校定位、专业设置、教学计划、课程内容、学生选拔、学籍管理、教师职称评聘、教师工资晋升、干部考核等内部事务，严重影响了学校的办学积极性和办学特色的形成，制约了学术发展和教学质量的提高。随着我国高等教育管理体制改革的深入，办学体制改革、管理体制改革、投资体制改革、招生和就业体制改革及学校内部管理体制改革有了较大进展，大学办学自主权已经有了法律依据。但要扩大和保障大学的自主权，还要做很多工作。首先，必须做好立法及其配套的实施工作。通过制定宏观规划以及相关法律，协调和指导高校的发展，保护高校的权益不受其他社会部门的侵害。其次，规范拨款与筹款方式。政府要设法保证高校办学经费在政府预算中应有的比例，开拓高校向社会筹集办学经费的渠道，解决高校财政上的后顾之忧，并通过拨款发挥政府对大学的导向作用。再次，加强社会和民间组织的评估与监督。政府应设立大学办学方向和办学水平的权威性评估机构，对大学的办学方向和办学质量进行制度化的监督和引导，形成高等教育竞争的良性机制。

2．推进大学制度创新。大学是一个文化组织，既要传承大学管理传统，又要能不断地发展和创新传统。“单纯的传统不能称之为传统，传统必须伴随创造。任何一所大学的传统或历史都是‘人’创造的，同时又是‘人’继承和发展的。”［8］所以，大学必须坚持自主办学的独立精神，以鲜明的办学理念凝聚人心，树立共同的价值观，不断推进大学制度建设。随着我国宏观高等教育体制改革的不断深入，大学内部管理制度必须做出相应的调整。大学是整个教育系统的一个环节，系统的任何变化都构成对大学的影响，如果不对大学组织的文化、机构、职能等进行改革，大学极有可能失去存在的理由和价值。所以，大学必须关注外部环境的变化，积极主动地调整内部结构，增强组织的适应性，建立自我发展、自我约束的运行机制。我国高等教育改革在“规模、结构、质量、效益”协调发展方针的指导下，大学办学规模日益巨型化，大学内部组织管理层次、学科专业结构都要做出调整，以适应复合型、创新型人才培养的要求。一些大学设立了跨学科的研究中心、项目组，矩阵式组织的出现适应了学科交叉、渗透和融合的趋势，有利于培养复合型人才和优化办学资源，并进一步强化了大学的学术功能。大学的管理重心开始下移，基层学术组织获得较高的地位和权利，大学普遍建立了学术委员会、教授委员会等学术组织，改变了以行政权力为主导的格局。随着大学自主权的增加，大学内部的教学管理制度、教师聘任制度、人才培养制度等体现出更多的自主性，大学开始根据发展目标和自身文化传统构建大学制度，为高效的大学管理提供制度保障。

参考文献

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(责任编辑 张向凤)