美国对印度尼西亚军政关系民主化改革的影响
时间：2021-02-08 08:03:40 来源：达达文档网 本文已影响 人 
[内容提要]美国政府行政和立法部门及非政府组织为推动印度尼西亚军政关系民主化改革都做出了努力。美国政府在双边高层交往中不断对印尼政府和军方施加外交压力，促其改革；包括国务院、国际开发署、国防部、司法部等在内的行政部门，实施了一系列项目，旨在推动印尼的军政关系制度建设，支持培育印尼民主的军政关系文化；国会以立法手段或向行政部门施压的方式约束美国对印尼的军事援助及两国军事关系，意在通过制裁和压力迫使印尼进行军政关系改革；美国的非政府组织也以各种方式参与了推动印尼军政关系改革、促进形成民主的军政关系文化的活动。这些部门和组织广泛而深刻的卷入，在很大程度上推动了印尼的军政关系民主化改革，也可以充分说明美国在对外扩展民主时投入之大、关注之广、手法之细腻。
关键词：美国外交 印度尼西亚 民主化改革 军政关系
西方学者在研究第三世界国家民主化的著述中大都把军政关系民主化改革作为民主化进程中的重要一环，把文官控制军队的程度作为衡量民主化和民主巩固程度的一个重要指标。所谓军政关系，广义上指的是作为组织机构的武装力量与它所植根其中的社会各部门之间的互动。一般而言，军政关系主要是指一国政府与其武装力量之间的权力的相对划分。推动对象国在军政关系方面进行改革，实现文官对军队的控制，是美国对外扩展民主时着力甚多的一个方面。
军队在印度尼西亚民主转型之前是其国家权力和社会控制的主要支柱，承担着“双重使命”(dwifungsi)：一是作为军事力量，“发挥严格意义上的国防作用”，二是作为社会政治力量，“发挥社会政治作用”。作为一种社会和政治力量，其活动涵盖了意识形态、政治、社会、经济、文化及宗教等领域：第一，通过重组军队地方管理系统，建立与文官官僚机构平行的地区司令部，由军队控制文官官僚机构，监控各地区人民的政治活动；第二，大量军官被指定为各级立法机构代表，退休军官在行政部门担任要职；第三，一些现役和退休军官被安插到执政的专业集团党并保持着对它的控制，军队还监视其他政党内部的工作、监督媒体并干预劳资冲突等；第四，很多高级军官被任命为国有企业主要领导人，军队高度卷入商业领域，建立起自己的商业帝国。通过这些方式，印尼军队高度卷入到社会政治生活之中，其特权还被以法律形式确定下来。1982年20号法令第28款规定，军队有责任确保在国家发展和提高人民生活水平方面取得成功。军队长期介入印尼政治和社会生活，逐步形成了一种根深蒂固的军政关系文化：“双重使命”原则被印尼军方视为其灵魂，为大多数军官所接受，成为为军队介入政治提供合理性的工具；在界定印尼的政治文化时，印尼政府往往是把印尼文化描述成不同于西方国家的独特文化，宣称印尼坚持既非自由主义民主、也非“有领导的民主”的潘查希拉民主，并进一步引申出文官最高权威或文官控制等是属于西方式自由主义民主的观念，不适合印尼的情况；军队的社会政治角色被视为以印尼传统哲学为基础、建立在相互支持观念之上、为印尼所特有的观念。
军政关系民主化改革在印尼民主转型(1997～2007)中处于重要位置，是决定印尼未来能否长期稳定的一个关键因素；同时，影响印尼军队也很可能是美国影响印尼未来政治发展的决定性因素。因此，军政关系民主化改革成为美国推动印尼民主转型时的重点关注。
一
美国在与印尼的高层对话中施加外交压力
美国政府行政部门在处理与印尼的双边关系时，一直高度关注印尼军政关系民主化改革。一方面，对印尼军方可能采取的任何可能破坏民主发展与巩固或导致民主化进程发生逆转的举动适时施加压力；另一方面，在两国间历次高层接触中，特别是在与印尼军方高层接触时，美方都会表达关切，对印尼政府和军方施加压力，敦促其采取切实有效地行动进行改革。需要指出的是，美国对该问题的关注开始于印尼民主化进程启动之后。冷战结束之际，美国对外扩展民主重点关注的是前苏东地区，与印尼的苏哈托政权还维系着既有关系。1991年11月12日的东帝汶事件之后，美国曾一度停止国际军事教育与培训项目(IMET)对印尼的军事培训和援助，但此时它关注更多是印尼军队侵犯人权的问题，并未把政权变更作为对印尼的政策目标，更未把军政关系民主化改革明确列入双边关系议程之中。
亚洲金融危机引发了印尼全面危机。印尼社会动荡，学生运动爆发，1998年5月起发生了多起骚乱。5月12日，雅加达一所私立学院数名学生被印尼安全部队枪杀。克林顿政府起初呼吁印尼政府和军队保持克制，但数月内苏哈托对美国特使及其他国家领导人的呼吁一直置若罔闻。于是，克林顿政府派出由海军上将约瑟夫·W.普理赫率领的高级军事代表团，要求印尼军队结束对示威平民的打击，避免暴力事件失控。但克林顿政府此时的关注也仅限于此。在印尼政局走向不明之时，它一直避免就苏哈托的去留采取明确行动，担心激怒这个印尼强人会损害美国在印尼和东南亚的现实利益。直到苏哈托下台后，克林顿政府对印尼民主转型的态度才变得明朗。美国依然关注印尼军队侵犯人权的问题，但已更多从民主化这一角度关注印尼军政关系民主化改革，并把它作为解决人权问题的途径。
鉴于军队是印尼最有权力的机构，且可能决定印尼的未来走向，克林顿政府于1998年8月派出以国防部长威廉·科恩为首的代表团访问印尼，意在通过这一高层访问影响印尼军方。科恩与印尼总统哈比比(Bacharuddin Jusuf Habibie)及武装力量总司令维兰托(Wiranto)将军特别就地区安全与稳定及印尼民主改革等问题进行了坦率的讨论，并敦促他们调查军方在此前的暴力行动中的责任。次年9月科恩再次访问印尼，与哈比比总统、维兰托将军、代外长费沙旦翁(Feisal Tandjung)及吉南加尔·卡尔塔萨斯米塔(Ginandjar Kartasasmita)部长等官员进行了会谈，并会见了梅加瓦蒂夫人和一些人权团体及非政府组织代表。他在所有会见中都表示，“美国支持一个民主、稳定、强大、繁荣和统一的印尼……军队必须在文官控制之下行动，必须在印尼全国表现出克制和对人权的尊重。”
1999年10月当选印尼总统后，瓦希德(Abdurrahman Wahid)领导的“民族团结”政府在若干问题上与军方存在严重分歧。印尼国民军发言人苏德加(YayatSudrajat)少将在1999年底就警告瓦希德总统，如果他同意在亚齐举行全民公决，可能会发生军事政变。2000年1月初，苏德加少将又公开表示，如果政府的政策不能解决马鲁古省的教派暴力，军方将行使权力。此时，印尼已政变传闻四起。1月14日，美驻联合国大使理查德·霍尔布鲁克(Richard Holbrooke)针对印尼可能发生军事政变的传言在纽约发出一系列警告。霍尔布鲁克说：“我们看到了印尼可能发生军事政变的报道，将会保持最大可能的关注……政变会给印尼造成巨大甚至可能是无法弥补的伤害……我希望这些传言是假的。考虑军事冒险的任何印尼陆军军官或任
