区域公共管理“泛行政化”现象初探

摘要：目前政府主导的区域公共管理模式导致了“泛行政化”现象的出现，对我国区域公共管理的科学化进程造成了较大的影响，就目前的发展趋势来看，“去行政化”已成当务之急。因此，有必要对区域公共管理“泛行政化”现象的表现、产生的影响及其成因进行深入分析，着力采取转变执政理念并培养区域意识，转变政府职能并合理定位政府区域公共管理角色，扶持第三部门发展并创造主体有效参与区域公共管理的条件，健全相关法规体系并保证各主体有序参与区域公共管理，创新区域公共管理模式等一系列举措，防止“泛行政化”现象进一步扩散。

关键词：区域公共管理；政府职能；“泛行政化”

中图分类号：D 035.5　文献标识码：A　文章编号：1008-3758(2009)02-0143-06

近年来，“泛行政化”现象在司法、教育、经济等领域不断出现并大有蔓延之势，引发了社会普遍关注。而在区域公共管理领域，同样也出现了“泛行政化”现象。

所谓区域公共管理，就是在“复杂性社会”生态环境下，区域内多元主体通过多中心混合治理模式，提供优质公共服务，为实现区域公共利益最大化而进行的治理制度安排。区域公共管理是应公众日益增长的解决区域公共问题诉求而产生的一个新领域。区域公共管理的内涵十分丰富，从价值导向上来看，推崇合作治理与公共服务精神；从管理主体上来看，涵盖了政府组织、民间组织与私人部门；从治理模式来看，包括科层制、市场机制、合作机制、自组织制或其混合模式。区域内各主体间需要各扬所长，各避其短，密切合作，“形成区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局”，才能保证区域公共管理组织的科学运行。但是，目前我国区域公共管理组织中各级政府成为绝对主体，严重挤占了其他主体的发展空间；各级政府也没有根据区域公共管理的性质和特点适时更新管理观念、模式与方法，仍旧运用固有的行政模式进行区域公共管理，导致了这一领域“泛行政化”现象的产生。我们需要对此进行深入研究。

一、区域公共管理“泛行政化”现象的具体表现及影响

1、区域公共管理“泛行政化”现象的具体表现

“泛行政化”是指经济社会转型时期在政府行政组织以外的社会组织中广泛运用政府行政思维、模式与方法来对本组织进行管理的一种现象，是公共行政思维与模式在非公共行政领域的延伸。从目前的实际情况来看，区域公共管理领域出现了较为严重的“泛行政化”现象，许多区域公共管理组织已经带有了较浓厚的行政化色彩。

第一，组织目标行政化。区域公共管理组织以解决区域性公共问题为目标，其组织构架、人员构成、运行模式均以有效实现这一目标为准绳。但是，目前的区域公共管理组织大多作为地方政府区域性公共问题解决机构中的协调机构而存在，只是政府在区域公共管理的延伸，其组织目标与其他政府组织的目标无异，即以完成上级领导或主管部门的任务与本组织的发展壮大和升级为基本目标和追求，导致了组织目标的异化。

第二，组织权力来源行政化。区域公共管理组织是应公众解决区域公共问题的诉求而由社会自发组建形成的社会管理组织，这种组织主要依靠组织间、组织与公众间合作与运行过程中形成的权威而存在，这种权威是多元、多向、分散的。但目前的区域公共管理组织权力基本上来自于政府授权。这种权力自上而下运行，以行政化手段加以保证。例如，作为协调长株潭一体化的区域性公共组织，长株潭经济一体化协调领导小组办公室便是设在湖南省发展改革委员会下的一级政府机构。

第三，组织机构设置行政化。为应对不断变化或新增的区域公共问题，区域公共管理组织结构应表现出灵活、任务型、扁平式等特点，体现出向网络化、多中心模式发展的趋势。但许多区域公共管理组织挂靠在政府部门之下，确定了组织内各部门的行政级别(有的还分处、科、室等)，形成了稳定的官僚组织结构，初步体现出层级节制的特点，因此在架构设置上与政府机构基本一致。

第四，组织运行方式行政化。区域公共管理的本质特征要求区域公共管理组织形成伙伴性质的、多形式的协作与谈判机制，因而协商、交流、谈判、合作是其主要工作方式。但在实际运行过程中，由于大多数组织领导者与组织成员直接或间接来自于行政组织，加之组织目标、架构和权力来源与政府组织并无二致，因此行政指挥、行政命令、行政规章等带有浓厚行政色彩的工作方式很自然地在多数区域公共管理组织中“克隆”下来，并成为主要的工作方式。

2、区域公共管理“泛行政化”现象产生的影响

区域公共管理“泛行政化”现象给区域公共管理的运行与发展带来了巨大的影响，这种影响有积极的一面，譬如，在目前的体制环境下，区域公共管理行政化可以在很大程度上提高组织的权威性，既可保障组织运行所需人、财、物的供给，同时也能有效地促进地方政府问的合作，从而有效推动区域化发展。但是，这一现象也带来了巨大的负面影响。区域公共管理“泛行政化”直接削弱甚至破坏了区域公共管理的基本特点，严重影响了区域公共管理组织运行的科学性、有效性。

第一，“泛行政化”现象妨碍了区域公共管理“平等、合作、共赢”精神的贯彻。区域合作讲求平等协商，追求互利共赢。但是不少地方政府官僚行政等级思想严重，不愿与能通过区域合作实现共赢但行政级别比自己低的政府合作；有的地方政府总是倾向于条块分割、自搞一套，在合作过程中不断设沟置坎，使区域合作难以推行，导致公共利益的流失。

第二，“泛行政化”现象扭曲了区域公共管理的宗旨。区域公共管理组织的宗旨就是提供有效的区域公共服务，迅速解决区域公共问题。但是，行政权力的注入导致了区域公共组织内部利益分配规则的行政化，有些官员将其当成了拉帮结派、钩心斗角、争夺权力的“新战场”，以获得权和利为宗旨；不是认真进行区域公共问题的调查和研究，寻求解决之道，而是醉心于厚黑之学、谄媚之术等官场痞气的研究，严重损害了区域公共管理宗旨的实现。

第三，“泛行政化”降低了区域公共管理的回应性。目前已被行政化了的区域公共管理组织大多结构稳定、分工明确、人员构成单一，不可能针对不断出现的新的区域公共问题，迅速组成专业背景多元的队伍，及时回应区域内的公共需求，有效地提供区域公共服务，从而大大降低了区域公共管理组织的回应性。

第四，“泛行政化”现象弱化了区域公共管理的时效性。目前我国正处于经济模式的探索与转型时期，各地经济、社会发展模式变更较快，区域合作的可能性、必要性往往因时因地而异，因此区域公共管理的时效性极其重要。但是，一些组织因循守旧、不思进取、决策迟缓，导致有些区域合作的机遇白白流失。更为严重的是，不少地方政府随意在区域公共管理组织中安插人员，有的甚至将政府部门退休或裁减人员安置其中，使得组织机构臃肿，严重影响了组织的时效性。

二、区域公共管理“泛行政化”现象产生的根源

我们注意到，占据绝对主导地位的各级政府将公共行政的理念与模式移植进区域公共管理领域，是造成这一领域“泛行政化”现象产生的直接原因。在“移植”行为的背后，存在着深层次的经济、政治、文化与制度根源。

1、商品经济的不发达是其产生的经济根源

在我国现实经济生活中，小农经济的生产方式及其行为方式仍然存在，计划经济与市场经济体制并存，政府职能定位不科学，政府过多、过深干预区域公共管理组织，导致了“泛行政化”现象的产生。

从经济活动方式来看，适应了农耕文明社会、存在了两千多年的小农经济无疑在很大程度上推动了“泛行政化”现象的产生。马克思在《路易·波拿巴的雾月十八日》一文中曾形象地描述过小农经济下的社会状态：“一小块土地，一个农民和一个家庭；旁边是另一小块土地，另一个农民和另一个家庭。一批这样的单位就形成一个村子；一批这样的村子就形成一个省。……好象一袋马铃薯是由袋中的一个个马铃薯所集成的那样。……由于各个小农彼此间只存在有地域的联系，由于他们利益的同一性并不使他们彼此间形成任何的共同关系，形成任何的全国性的联系，形成任何一种政治组织，所以他们就没有形成一个阶级。……他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。他们的代表一定要同时是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底，小农的政治影响表现为行政权力支配社会。”一直以来，占中国绝大多数人口的农民组织性差，力量薄弱，无法汇成制约政府的力量；思想封闭，难以形成独立精神，缺失自治意识。因此，农民对当政者的权威存在一种天然的依附，并自觉维持这一权威。这成为政府权力无限膨胀、职能无限扩张，公民社会难以形成的经济根源，而这些恰恰就是“泛行政化”现象得以产生的必要条件。

另外，社会转型时期市场经济体制的不完善也为区域公共管理“泛行政化”提供了条件。我国正处在由计划经济向市场经济转轨的过渡期，具有计划与市场的双重特点。一方面，计划经济体制运行过程中建立起来的庞大而复杂的政府机构、上下一般粗的职能部门、社会高度服从政府的政社关系，造成了政府支配绝大多数社会资源的局面，导致了市场、企业、社会发育不健全，政市、政社、政企之间关系畸形，政府的市场与社会角色定位失当；另一方面，在市场经济体制尚未完善的情况下，市场与社会无力约束政府，反而必须依赖于政府，这造成了政府在市场、社会领域的“越位、缺位、错位”。而政府的“越位”和“错位”，导致了区域公共管理“泛行政化”现象的产生。

2、传统官僚制式的政府管理体制转型滞后是其产生的政治根源

在转型时期，政府管理体制既面临着市场化大潮中日益强大的改革创新的诉求，又受到了专制统治传统与自身利益强有力的束缚与牵制，形成了“上改下不改，形改实不改，想改又不想改”的胶着局面。在区域公共管理领域，政府出于满足公众需求的目的，参与了区域公共管理，但同时又囿于传统统治与管理的理念和基于自身利益的考量，只能运用公共行政理念来加以治理，导致了“泛行政化”现象的产生。

从历史的角度来看，产生并适应于农耕社会的专制统治思想与模式的残留，是“泛行政化”现象产生的重要政治根源。在农耕社会，社会公共事务不算复杂，政府的主要职能是政治控制与军事专制，与此相适应的统治与管理的理念在经过两千多年的强化之后，已深入政府骨髓。虽然改革开放的30年，是政府力图与旧有统治模式决裂的30年，但事实证明，30年不足以扫清两千多年以来不断强化的专制统治残余。专制统治思想与模式的残余，体现在以下两个方面。一是统治与管理思想的残留。随着工业文明特别是全球化时代的来临，政府逐步增加并强化了公共服务与社会管理职能，与这两种职能相适应的是服务理念。但是体制转变滞后的政府很自然地将公共服务的理念湮没在其统治与管理的思维惯性中，严重妨碍了包括区域公共管理组织在内的诸多公共管理组织的科学运转，损害了公共利益。另一个是公民社会的缺失。专制统治下的政府极端强势，难以容忍其他公共组织甚至自治思想的存在。因此我国到目前为止都尚未产生真正独立、自主、自治的非政府组织，更遑论发达的公民社会。在区域公共管理领域，第三部门的缺失导致政府理所当然地成为了区域公共管理的绝对主体，导致了“泛行政化”现象的产生。

从现实的角度来看，地方政府基于自身利益牢固掌控区域公共管理组织，也是导致“泛行政化”现象产生的政治根源之一。改革开放以来，中央与地方分权改革的过程强化了地方政府的经济主体地位。在主要以GDP为指标的官员考核制度的强化下，各地方政府以本行政区利益最大化为其行动宗旨，有的甚至为了本行政区利益，不惜损害区域和整体利益。这造成了地方政府对待区域公共管理两种截然相反的态度：一种是对自身区域公共管理职责不理不睬，唯恐参与管理导致外部效应产生，损害自身利益；另一种则是全面控制区域公共管理组织，使自己在区域内处于强势地位，把握话语权。显然，前者将导致公共利益的流失，而后者则导致了“泛行政化”现象的产生。

3、传统政治文化的续存是其产生的文化根源

历史具有传承性。在封建政治模式与儒家文化的涤荡中产生的一系列理念、思想和观点被续存下来后，在经济体制转型时期不断发酵，深刻影响着当前整个社会的思维。而正是这些传统的政治观念，构成了区域公共管理“泛行政化”现象产生的思想根源。

第一，“全能政府”的理念。在“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”思想的支配下，统治者一旦获得了统治上的合法性，其触角便随意地伸向了任何一个其想伸入的社会领域，大至内政外交，小至婚嫁丧娶，无所不至。这种执政观念延续至今，便成为了“全能政府”的理念。“全能”的政府必定强势，汲取社会中绝大多数公共资源，使得其他区域公共管理主体发育不良，无法充分发挥自身优势；同时，“全能”的政府习惯性地承担了区域公共管理组织中许多本不该承担的职能，导致政府成为了组织的绝对主体，造成了“泛行政化”现象的产生，损害了公共利益。

第二，“官本位”的思想。“官”的本意是“为公”，每一个官职上所附加的公权力本来是为公众服务的。但是，在封建社会权力缺乏科学的监督与制约的情况下，官职上所附加的公权力便成为了获取财富和地位的工具，再通过儒家思想与科举制度的推波助澜，封建制度下的人们对官职的崇拜与追求达到了几近疯狂的程度。在社会转型时期，权力监督不够科学、严谨，这就为官员“以公权谋私利”行为提供了生存的空间。因此，目前社会中包括不少政府官员在内的很大一部分人对官职仍然极端崇拜，“官本位”的思想仍然广泛存在，

许多非政府组织仍然自觉不自觉地套用行政级别，并以能最终成为真正的政府机构为追求目标。区域公共管理“泛行政化”现象的产生就是受到了这一思想的影响。

第三，“人治”的观点。儒家重视人治，主张为政在人，认为法固然不可缺，但更突出执政者“其身正，不令则行，其身不正，虽令不从”。自汉代以来的封建统治者均采纳了这一观点，并将其奉为圭臬。“人治”观点的残留，导致参与区域公共管理的各地方政府不重视法规建设，习惯性地运用行政模式与思维处理区域公共事务，导致了“泛行政化”现象的产生。一是无法可依，不重视法规制度的建设。到目前为止，在区域公共管理领域，我国尚未制定相关法律。二是有规不循。虽然一些参与区域合作的地方政府签订了一些规范各主体间权利和责任的协议，但是，不少地方政府仍然拘于“人治”观点与自身利益，根本不在乎也不认真执行这些区域性协议。

4、政府制度建设与制度创新能力的欠缺是其产生的制度根源

在经济体制转轨时期，政府受到了工业化与全球化的双重压力：一方面，工业化进程尚未完成，这需要政府提高制度建设能力，用制度来规范和引导行政权力，完善政府官僚体制；另一方面，全球化已经扑面而来，新的公共问题不断涌现，公众对公共服务的需求日益趋盛，这又需要政府不断提高政府制度创新能力，保证制度的持续创新。政府成为区域公共管理的绝对主体并迅速使之行政化，是政府制度建设能力欠缺而无法有效约束行政权力的扩张和制度创新能力缺乏导致区域公共管理制度难以有效满足新增公共服务需求的共同结果。

一方面，政府制度建设能力不足，不能有效遏制行政权力的膨胀，是导致“泛行政化”现象的制度根源之一。行政权力具有自我膨胀的特性，主要有以下几方面的原因。①从组织决策程序上来看，与立法、司法领域相比，只有行政领域是首长个人负责制。作为行政首长的个人，极有可能大权独揽，实行行政专横，导致权力扩张。②从权力运行的主动性来看，与立法权的被动、司法权的“不告不理”相比，只有行政权是积极主动的。③从权力运行的规范化程度来看，由于立法的滞后以及依法行政理念的缺失，行政裁量权难以受到有效的制约，行政的随意性极大。正是由于行政权力的“侵略”本性，政府必须通过一系列的制度安排来约束行政权力，防止其滥用。但是，目前看来，政府在制度建设方面的能力尚显不够，使得行政权力非理性地“闯入”区域公共管理，从而导致“泛行政化”现象的产生。

另一方面，政府制度创新能力欠缺，不能及时、有效地在区域公共管理这一新兴领域进行合理的制度安排，是导致“泛行政化”现象产生的又一原因。区域公共管理是近年来经济发展与全球化背景下催生的新的公共管理领域，急切需要政府通过制度创新，引导各主体科学、规范、高效地参与区域公共管理。制度的缺失，使得地方政府在区域公共管理的职责、权力、义务、与其他主体的关系等基本问题都难以科学界定。在这种情况下，政府基于行政习惯，同时也是出于自身利益的考虑，在这一领域广泛运用行政模式，导致“泛行政化”现象的产生也是在所难免的了。

三、克服区域公共管理“泛行政化”的措施建议

必须看到，区域公共管理“泛行政化”现象是经济社会转型时期的产物，其产生与转型时期的政府能力和制度安排密不可分，也与区域公共管理的自身特点和发展程度紧密相关。因此，要根治这一现象，既需要大环境的整治与转变，也需要区域公共管理自身的发展与创新。

1、转变执政理念，加强地方政府官员整体意识、区域意识、服务意识教育

要遏制住“泛行政化”的势头，必须增强服务意识、整体意识与区域意识，革除旧有的统治与管理理念。第一，有必要对政府机构人员特别是地方政府机构人员进行整体性和区域性意识教育，培养其整体观、区域观，培养从整体和区域的角度思考、处理行政事务的思维，使各级政府达成促进区域公共合作的共识。第二，需要不断加强政府官员服务意识教育，以防止统治与管理思想在公共管理领域的蔓延。党的十七大报告旗帜鲜明地提出了建设服务型政府的要求，这将在思想意识层面上极大地推动政府及政府执政思维的转变。第三，需要根据时代的发展及政府职能与主要任务的变化，着力转变政府官员唯GDP是举的政绩观，尽快树立保证经济社会均衡发展、地方利益与整体利益和谐统一的正确政绩观。

2、加快市场经济体制建设，转变政府职能，合理定位政府区域公共管理角色

“泛行政化”现象是在市场经济体制不发达、不完善，政府职能定位不科学的情况下出现的。有必要继续加大改革开放力度，着力完善社会主义市场经济体制，以市场体制改革来推动政治体制与行政管理体制的改革。在改革过程中，要不断调整政企、政社、政市之间的关系，科学合理地定位政府职能——该加强的加强，该弱化的弱化，该创新的创新，该撤销的撤销。在区域公共管理领域，政府主要承担着四个方面的重要职能：①基本法规制度构建；②各主体间特别是地方政府间利益关系协调；③组织行为规范；④组织结构、模式、理念创新。但是，这并不意味着政府完全控制区域公共管理组织。因此，政府合理定位自己的区域公共管理角色，尽快从不属于自身职能的领域中退出，是解决“泛行政化”现象的当务之急。

3、扶持第三部门发展，培育公民社会，为其他主体有效参与区域公共管理创造条件

充分发挥区域公共管理各主体作用，承担各自职能，相互协作，相互制约，是有效遏制“泛行政化”现象蔓延的良策。但是，目前，区域公共管理其他主体或尚未成型，或游离于组织之外，无法有效承担自身职能。据此，有必要积极稳妥地打开区域公共管理大门，让公众、非政府组织(NGO)或非赢利组织(NPO)、学者、专家等逐步参与进来，既可集思广益，提高服务质量，又可获得社会支持与认同。当然，政府以外的公共管理力量在目前来看尚显薄弱，这需要政府不断通过制度创新，有意识地培养公众、NGO或NPO、专家学者等主体的自主、自立意识，使其逐步成为能真正弥补政府失灵、监督政府行为的强大力量。

4、建立健全区域公共管理的法规制度。保证各主体科学、有序参与区域公共管理

在目前的情况下，建立完善的区域公共管理的法规制度还不现实，但是由政府制定一个纲领性的区域性法规体系还是有可能也是有必要的。只有以制度明确区域公共管理组织各主体间的关系和职责，才能保证各主体科学、有序参与区域公共管理，才能从制度层面上遏制“泛行政化”现象的蔓延。从目前立法的关键来讲，就是要通过制度来规范、保证各地方政府科学履行区域公共管理职能，同时杜绝其根据自身成本一收益分析来决定是否参与区域公共管理的行为。从主要内容来讲，当务之急是要确立以下法规制度：①能准确界定区域公共管理各主体的性质、资格、职责范围等基本问题的全国性法律；②能有效促进区域公共管理各主体积极、有效合作的激励制度；③能有效防止区域公共管理组织运行过程中出现低效与腐败现象的监督制度；④能有效调整利益、解决争端的区域利益协调机制与争端解决机制。从具体分工来讲，关于区域性法规制定的主体可由中央政府与地方政府共同承担，中央政府制定规范各组织主体间关系与职能的法规制度、关于地方政府及其官员区域公共管理职能的考核制度、地区间的利益协调制度；地方政府则根据中央政府的相关法律法规，制定具体的关于本区域的法规制度，或与相关地方政府协商制定跨区域的法规制度。

5、创新区域公共管理模式、技术

从管理模式看，我国各级政府大多采用的是联席会议、专职办公室、高峰论坛等大同小异的区域公共管理模式，这些组织大多由政府掌控，带有浓厚的行政化色彩。我国幅员辽阔，各地区经济、社会、自然、文化等方面的差异较大，第三部门发育程度有所不同，区域治理环境有着不同的特点，我们大可利用这些相异之处，尝试不同的区域公共管理模式。因此，需要大胆借鉴国外的成功经验，结合本地区实际，大力开展多种模式的区域合作试点，探索新型区域治理模式。例如，在区域公共管理的某些领域，可以采用城市经理人制度或者董事公司制模式，以确保各主体能科学分工、有效运转，提高区域公共管理效率，防止“官场病”的滋生与蔓延。从管理技术上来看，有必要借鉴私营部门的成熟管理技术，例如绩效考评制度、项目管理制度、目标管理制度，等等，以提高工作效率，增强责任感，遏制“泛行政化”现象的滋生。

(责任编辑：李新根)