司法行政事务管理权配置：历史沿革、现实困境与发展趋势
时间：2021-02-09 07:54:36 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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【摘 要】探索实行法院司法行政事务管理权与审判权相分离是党的十八届三中、四中全会司法体制改革已经明确的改革方向。从建国后司法行政事务管理权配置的历史沿革来看，它与审判权之间的关系经历了“从分到统”再“由统届分”的发展历程，并导致出现了司法行政化、司法地方化等现实困境。回顾总结这个沿革历程，我们可以发现，我国司法行政事务管理权配置发展是人治与法治不断交锋、司法权与行政权界分不断清晰、司法行政事务治理能力不断提升与治理结构持续优化的结果。笔者认为，未来司法行政事务管理权与司法审判权相分离必将在适宜价值定位的遵循下得以实现。
【关键词】司法行政事务管理权；司法审判权；司法体制改革；权力配置
【中图分类号】D926 【文献标识码】A【文章编号】1009-4997（2017）01-0107-11
一、引言
党的十八届三中全会、四中全会、五中全会提出，深化司法体制改革，改革司法管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离。这一战略部署明确指向司法管理体制中存在的司法行政化问题，指明了司法行政事务管理权配置的改革方向。对于这项重大改革举措该怎么理解，应如何落实，这是我们需要思考的重大理论和实践问题。
关于司法行政事务管理权，理论界对其内涵和外延还没有达成统一的意见。一般认为，它是指為支撑保障司法权有序运行而对司法资源进行管理与利用的一种辅助性行政职权。[1]由于司法权包括审判权和检察权，司法行政事务管理权又可以分为与审判权相关的司法行政事务权以及与检察权相关的司法行政事务权两种类型。在这里，我们仅讨论与审判权相关的司法行政事务权。有鉴于司法行政事务管理权的运行旨在保障和辅助审判权，因此，我们讨论司法行政事务管理权的配置，必须将它放到与审判权相互关系的角度来加以考察。
从理论上来讲，司法行政事务管理权与审判权之间只能是相互分离的关系，并且在各国司法实践中也有着内部分离和外部分离两种实现方式。所谓内部分离，是指将司法行政事务管理权与审判权配置在法院系统内部，但是在“两权”之间建立适当的隔离机制以确保审判权能够不受司法行政事务管理权干扰而被法官依法独立行使；所谓外部分离，是指将司法行政事务管理权交由独立于法院系统之外的其他机关（如司法行政机关、司法委员会等）行使，法院行使单纯的审判权。有鉴于此，司法行政事务管理权与审判权分离的实现方式问题，其实就是一个在内部分离与外部分离这两种规则间进行选择的问题。至于具体采取哪种实现形式，实质上都是制度选择的结果，最终将受到当时的司法体制乃至整个社会环境、认知能力以及所处时代制度集合特别是主体制度的影响。
在本文中，笔者将运用制度分析方法来梳理司法行政事务管理权配置的历史沿革及其造成的现实困境，并从中界定司法行政事务管理权的内涵与外延，去探索司法行政事务管理权与审判权关系演变的“中国基因”，并据以管窥司法行政事务管理权配置的未来发展趋势。
二、司法行政事务管理权配置的历史沿革
（一）司法行政事务管理权与司法审判权总体外部分立阶段（1949—1958年）
建国伊始，在总结和提炼新民主主义革命时期司法制度相关做法和经验的基础上，我国在中央层面实行了司法行政事务管理权与审判权的外部“分立制”：最高人民法院执掌最高审判权；而司法部执掌司法行政事务管理权，负责司法行政政策的厘定，法院的机构设置、人员编制、干部任命、干部培训、办公楼建设、物资装备及财政保障等司法行政工作，律师、公证工作，狱政工作，法制宣传工作等。这其中，对于地方审判机关的设置、废止或合并及其管辖区域的划分与变更事项，应商同最高人民法院及大行政区政府或省（市）人民政府办理。[2]（P167-169）随后，司法部掌管的法院的司法行政工作以及其他各项职能虽然有一些变化，但基本保持到1959年。
与中央层面实行的外部“分立制”不同，1949—1954年间，省级人民法院与县级人民法院兼理着司法行政事务，同时接受大行政区司法部的领导。①1951年9月4日中央人民政府公布并施行的《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》规定，省级以下法院设秘书处长（县级设秘书）或主任秘书承担10余项司法行政事务管理职能。
1954年8月13日，随着各大行政区以及大区司法部的撤销，司法部出台文件，要求河北、山西等18个省以及京、津、沪3个直辖市立即着手建立司法厅（局），其他各省逐步建立司法厅主持该省的司法行政工作，地、县一级不设司法行政机关，并规定“各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理”。至此，从中央到地方的司法行政事务管理权与审判权配置均采取外部“分立制”。
在新中国成立最初的10年间，地方各级人民法院的思想建设、组织建设、业务建设和物资装备工作基本交由司法行政机关主管。“司法审判工作和司法行政工作是国家司法工作整体的两个方面，为完成国家司法工作的基本任务，人民法院和司法行政机关分别行使国家的审判职能和国家的司法管理职能”。[3]（P55）由于最高人民法院和司法部“一个管办案、一个管行政”，分工不同、各负专责，这一时期司法行政事务管理权配置较为合理，有力地推动了司法审判工作的发展。[4]（P55）
在此一阶段，不管是理论界还是实务界，还没有出现“司法行政事务管理权”的概念，而更多使用“司法行政事务”、“司法行政工作”等概念。在当时，这两个概念用来指代国家司法工作中除司法审判工作之外的各类司法管理工作，涵盖了法院的机构设置、人员编制、干部任命、干部培训、办公楼建设、物资装备及财政保障等法院的司法行政工作以及司法行政政策的厘定、公证工作、律师工作和法制宣传工作等其他司法行政工作。现今所谓的司法行政事务管理权所涉及的各项内容被包含在当时所称的“司法行政事务”的范畴内。在这个时期，司法行政事务管理权与审判权相分离程度是最高同时也是最彻底的。司法行政工作围绕法院审判工作开展，在有效支撑保障审判权的同时又不干涉司法审判工作。之所以选择外部分立的模式，主要是借鉴了社会主义苏联的有益经验和新民主主义革命时期中国共产党领导开展的司法实践经验的结果，同时受到建国初期各级审判机关人民司法干部和专业人才短缺以及最高领导层对于社会主义法制建设的认识水平的影响。应当说，这种制度选择是符合当时国情和司法工作实际的。由于科学分工，密切配合，整个20世纪50年代的司法审判工作和司法行政工作都取得了很大成绩。
