非传统安全对执政党的考验

内容提要非传统安全是相对于传统安全的概念。实现以人为中心的安全才能从根本上维护国家安全，非传统安全理论主张以实现“人的安全”达到“人类安全”。和平条件下非军事威胁已经成为国家安全的主要威胁。对社会突发事件要立足于从源头上防范。执政党只有树立以人的全面发展为中心的国家安全观，才能从根本上保障国家安全。

关 键 词非传统安全国家安全执政党控制防范

作者汤啸天，上海政法学院编审、上海市法学会副秘书长。（上海：２０１７０１）

八国集团首脑峰会正在英国举行，伦敦又在前一天获得了２０１２年奥运会的主办权，然而２００５年７月７日上午，在上下班的客流高峰时段，英国首都伦敦的地铁系统与地面公交车辆连续遭到７起爆炸袭击，造成大量人员伤亡。当全世界都被这突如其来的恐怖袭击所震惊的时候，安全问题再一次引起全球的关注。众所周知，社会的安全稳定关系到整个社会的发展。经济发展越快，社会开放的程度越高，就会引发更多的矛盾和冲突。世界各国的执政党都面临着安全问题，特别是非传统安全问题的严峻考验。

注重非传统安全的极端必要性

《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出：“始终把国家主权和安全放在第一位，坚决维护国家安全。针对传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织的新情况，增强国家安全意识，完善国家安全战略，抓紧构建维护国家安全的科学、协调、高效的工作机制，……确保国家的政治安全、经济安全、文化安全和信息安全。”显然，传统安全与非传统安全是既有联系又有区别的两个不同概念。

传统安全主要是指军事安全或国防安全，其工作的重点是军队建设、国防建设和外交工作。非传统安全是指传统安全领域之外的国家安全，主要包括经济安全、政治安全和社会安全等范畴，其工作的重点是通过维护公民的人身、财产、民主权利，实现社会稳定，保障国家安全。尽管学术界对非传统安全的定义还有不同见解，但是，认为非传统安全是包括能源安全、环境安全、生态安全、金融安全、网络安全、信息安全、卫生安全、文化安全等涉及社会生活一切领域与公共利益有关的安全，却是没有分歧的。在当代世界范围内，非传统安全问题和人为制造的危机正成为公共安全的主要威胁。这些安全问题可能由疾病、生产事故、群体骚乱等原因引起，也可能由自然灾难、公共卫生事件诱发，更可能由恐怖分子一手炮制。由于非传统安全发生的机理、危害方式与传统安全有所不同，因此，更具有隐蔽性、不确定性、紧急性和突发性。

显而易见，传统安全与非传统安全都是国家安全的重要组成部分，国家主权的完整和国家安全的护卫以传统安全和非传统安全的实现为前提。传统安全与非传统安全只是理论上的一种划分，并不是割裂或者对立的。传统的安全理论关注的重点是军事、国防、政治、外交，非传统的安全理论则在充分肯定传统安全理论的基础上，把安全的视野扩展到除军事、国防、政治和外交冲突以外的其他对主权国家及国家整体生存与发展构成威胁的因素。只要研究安全问题，就存在不可回避的问题，一是谁的安全（即安全的主体），二是安全的目标（即什么样的价值观和利益的安全受到了威胁），三是安全的威胁何在（即破坏安全的力量是什么），四是实现安全的途径和手段（即用什么样的方法实现安全）。在国家机器运转的过程中，传统安全与非传统安全是缺一不可的、必须齐头并进的两个轮子。相比较而言，传统安全更多地表现为两军对垒的局面，非传统安全则更多地表现为突发性、多因性和隐蔽性。新的世界大战在可以预期的时期内打不起来，并不是针对国家的安全威胁不再存在，而是呈现出传统安全威胁与非传统安全威胁犬牙交错的局面。非传统安全的“问题领域”虽然很广，但基本上可以分为五大类：一是影响人类可持续发展的安全问题，包括环境安全、资源利用、全球生态问题以及传染性疾病的控制和预防；二是人类社会活动中一些国家或群体失控失序而对国际秩序、地区安全乃至国际稳定所造成的威胁，包括经济安全、社会安全、难民等问题；三是跨国界的有组织犯罪，如贩卖人口、毒品走私等；四是非国家行为对现行国际秩序的挑战和冲击，最典型的是国际恐怖主义；五是由于科技发展以及全球化所产生的安全脆弱性问题，例如网络安全、信息安全以及基因工程安全。［１］

一、实现以人为中心的安全才能从根本上维护国家安全。１９９０年，联合国开发计划署在其第一份人类发展报告中提出了“人类发展”的概念，仅仅１０多年的时间，人类发展的思想就已经得到各国政府、学术界和社会公众的普遍认可和广泛接受。“人类发展范式强调的安全是以人为中心的人类安全，它有别于传统的以国家为中心的安全观。新的人类安全观强调关注人类安全面临的新挑战，即工作安全、收入安全、经济安全、免于疾病的健康安全、环境安全和免于犯罪和战争的人身安全等。”［２］实现以人为中心的安全才能从根本上维护国家安全。执政党只有树立以人的全面发展为中心的国家安全观，才能从根本上保障国家安全。

二、非传统安全主张以实现“人的安全”达到“人类安全”。强调人的安全并不是对国家安全的否定，这一理论所主张的是，通过对一个个具体的人的安全的实现为国家的安全奠定基础，同时实现世界各国、各民族的和睦相处，进而达到人类的安全。以不发达国家中最为常见的食品匮乏为例，当老百姓食不果腹的时候，国内的社会稳定便无从谈起。笔者提出执政党必须高度重视非传统安全，是因为来自非传统安全的威胁因素客观存在。

特别应当强调的是，在我国讨论非传统安全与传统安全问题，必须有全球化的视野和本土化的操作。近年来，我国明确提出了“以人为本”的理念，并在实践中落实。这样做并不是对国家利益的否定或者忽视，而是表明国家权力的运行是在根本上以实现公民权利及其所体现的利益为目的的。国家权力来源于公民权利，公民权利制约着国家权力可能出现的扩张，国家权力又防止着公民权利的滥用。胡锦涛同志提出“以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断提高人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民”［３］，正是从根本上解答了以何种观念维护国家安全和如何实现国家安全的问题。

三、和平条件下非军事威胁已经成为国家安全的主要威胁。以发生在美国的９·１１事件为代表的一系列恐怖袭击并不是军事威胁，２００３年在我国出现的ＳＡＲＳ病毒疫情，也不是军事威胁。诸如，艾滋病毒的传播、贫困人口的增加、地球物种的减少、工业污染向不发达国家的转移等影响全球、乃至全人类安全的威胁正在加剧。因此，世界各国执政者都在密切关注超越国家疆界的、非军事性的威胁。鉴于在安全威胁方面非传统安全威胁对传统安全理论产生的巨大冲击，人类关注的目光已从应对军事威胁更多地转向非军事威胁，如人口激增、贫困、贩毒、犯罪、难民、环境污染、恐怖袭击和能源短缺等等。笔者认为，任何国家的安全都涉及到国家内部、国家与国家之间、国家与非国家行为体之间的互动和影响。

目前，我国面临着非传统安全威胁的严峻考验。一方面，人民的生活水平有了显著提高；另一方面，由于社会存在分配不公的现象，贫富差距问题也仍在困扰我们。在社会结构的一端是以“人少财大”为特征的强势群体，另一端则是以“人多钱少”为特征的弱势群体。此外，执政党中一些人依法执政的观念淡薄，执政能力不足的问题严重存在，一些党员干部贪污受贿、欺压群众、携款潜逃，已经造成了极坏的影响。近年来，造成重大经济损失和严重政治影响的群体性事件屡有发生，社会治安形势不容乐观，新型犯罪不断出现。总之，我国已经争取到了十分有利的国际环境，当前在安全方面的主要威胁是非军事的，国内不稳定因素所引起的突发事件必须予以高度重视。

面对非传统安全的挑战必须从源头上防范突发事件

安全作为一种公共产品，在应然层面，对上要能够保证国家利益的实现，对下要成为公民权利实现的保障；在实然层面，安全的实际状况必须接受人民群众的评判。安全是动态可变的，安全的变更有渐变与突变两种形态，潜态的变化日积月累，渐变的过程往往不易引起重视。当悄无声息的变化达到一定程度，突如其来的安全“崩盘”就可能发生。鉴于执政党对政权体制具有决定性的领导作用，执政党必须总揽全局，协调各方，承担起国家安全与人民安全的双重责任；“居安思危”，随时警惕不稳定因素的积累，未雨绸缪，时刻戒备突发事件的发生应当是执政党的首要任务。国家和公民都是安全的利益共同体和共同受惠者，公民对国家必须恪守维护国家安全的责任；国家对公民必须提供切实的安全保障。危害公共安全的行为可能危及国家安全，危害国家安全的行为一定危害公共安全。但是，公共安全与国家安全的指向又有一定差异，公共安全侧重指向公民个体，国家安全主要指向国家整体。在计划经济条件下，整体的利益被突出地强调，公民个人的利益往往被忽视甚至被无端地侵害。在市场经济条件下，个体的权益受到重视，也同时意味着个体应当为整体利益的实现履行责任。在社会转型期，由于利益格局的变动，当某些个体的利益需求未能得到满足时，也可能发生来自国内民众的对国家安全的冲击行为。在处置失当的情况下，个体的抗争行为也可能聚集、叠加成为突发性、群体性的暴力事件。在和平环境下，这是执政党尤其应当警惕的。

突发事件高发是当前的世界性问题。按照突发事件发生的缘由，可以区分为外源型、内源型、内外双因型。从实践的角度看，国内原因与国外因素的双重交织是突发事件的常见形态。突发事件本身是矛盾积累到一定程度又无法合理宣泄的表现，突发之后往往即刻进入失控状态。处置时稍有不当，极易造成始料不及的后果。特别是以制造大量无辜者伤亡或者造成重大影响为目的的突发事件，其性质上具有恐吓性、要挟性，往往是双重“极端化”的产物。

对社会突发事件要立足于从源头上防范。所谓防范并不是绝对意义上的不发生任何一起突发事件，而是尽最大可能地去主动消除突发事件产生、蔓延的条件，使突发事件在尚未酿成灾害的时候即被控制，及时地化解在萌芽状态。由此可见，执政党既要领导政府编制应对突发事件的预案，提高有效处置突发事件的能力，更要认真研究突发事件发生、发展的规律，滋生以及蔓延的客观条件。笔者认为，在对策思路上应突出以下重点：

一、对人的控制。对人的控制，主要是指对国内可能成为突发事件制造者（包括有迹象表明可能向黑社会组织、恐怖组织演变者）、可能从境外渗透进入的恐怖组织成员、极端分子和社会上的不稳定分子的控制。对社会上的不稳定成员的认识一定要打破传统的观念，应当注意把在智力较量中走偏方向者、正常诉求得不到解决者、快感获得方式异常者、在精神上陷入漩涡者、因生活窘困而产生绝望心理者等纳入视线。在对人的控制方面，特别要注意因为智力因素偏异性发展走向极端的人。国内已经查获数起高学历人才堕落成为毒品制作者的案件。作为一个信号，这类案例至少提示我们注意高科技犯罪的智力条件。犯罪活动高科技化已经是当代犯罪的一大特点，雄厚的资金、高度的智能、严密的组织是制造突发事件必不可少的实力因素。什么样的人有能力、有财力、有动力组织策划类似的突发事件，都应作为政府部门研究的问题。

二、对财（资金）的控制。当前要在积极引进国外、境外、民间资本的同时，及时发现“洗钱”犯罪的线索和名为创建企业、实为聚集犯罪资金或为犯罪提供经费的活动。对携款潜逃国外的贪污贿赂分子，应当设法掌握其动向，积极通过外交途径将其押解回国进行审判，在尚未押解回国前，应当注意携款潜逃国外的贪官从腐败分子转变为敌对破坏势力。近年来，我国多次发生上市公司高级管理人员携带巨款失踪的案件。按照２００５年１月２５日《民主与法制时报》的报道，仅在２００３－２００４年就有１６个上市公司的高级管理人员失踪，带走资金或者留下坏帐达数十亿元之多。

三、对物（爆炸物品、传染性病毒和细菌、剧毒品、化学危险品等）从生产到销售、运输、使用、存储的管理和控制。应当充分估计到，蓄意制造突发事件的人在我国已经有零散、分散的活动。抓住特定物品的控制，既可以减少突发事件从构想到付诸实施的条件，又可以发现可疑人物的活动迹象。现在的问题主要是规章制度制定得多，落实得少，不少规章制度似乎制定之后张贴上墙就算落实了。例如，高校和研究机构均有相当数量的实验室，某些实验室的设备、试剂、标本和实验过程中的某些物质，一旦被别有用心的人利用或逸出，都可能产生难以控制的后果。

四、对信息的控制。与突发事件有关的信息，主要是指故意制造传播的虚假恐怖信息、恐怖犯罪手段的教唆传播、计算机病毒的编制传播等。当前，特别要注意邪教组织与境外敌对组织纠合在一起进行的煽动活动，以歪理邪说误导邪教的信奉者走上“以生命达成目标”的极端。

近年来，故意制造虚假恐怖信息的案件已经在国内发生多起。有的针对生产销售的竞争对手，故意散布某种商品含有有毒有害物质的信息，在极短时间内使得蒙冤的生产者、销售者遭受重大经济损失；有的故意散布在超级市场放置炸弹的虚假消息。此类制造、散布虚假恐怖信息的案件，一是对被害的企业造成巨大的损失，二是引起了消费者的惊恐和慌乱，三是无形之中形成了“必假无疑”的惯性判断。

处置非传统安全突发事件应当注意的问题

笔者以为，非传统安全概念及其理论体系的出现，其本身一是说明了安全对全人类社会生活的极端重要性，二是表征了世界范围内安全研究的深入，三是安全研究的成果是人类智慧的结晶，对安全的研究应当是超意识形态的。

一、积极化解矛盾，高度重视国内不稳定因素对国家安全的威胁。对主权国家而言，和平的国际环境来自不易，这是集中精力快速健康发展的机遇期。和平的国际环境并不表示不存在外在的安全威胁，但只要国内的工作做得比较好，发生情况突变的概率就低；反之，如果国内工作出现大的失误，既有的和平环境也会在转眼之间丧失。作为执政党必须充分利用和平环境的有利条件，对外通过对话和合作解决争端，对内高度重视化解不稳定因素。当前，传统安全的威胁因素与非传统安全威胁因素交织在一起，来自国外境外的安全威胁因素与国内的安全威胁因素交织在一起，别有用心者制造的安全威胁因素与执政党失误导致的安全威胁因素交织在一起，非传统安全的挑战正摆在我们面前。能不能主动化解矛盾，妥善处理由于利益调整或自身工作失误造成的不稳定因素，是对执政能力的严峻考验。

二、主动预警，及时处理好处于“敏感地带”的问题。威胁安全的因素并不会一开始就表现为“大事”，某些看似不起眼的小事由于同群众利益相关，又处于时间或者空间的“敏感地带”，一旦反应迟钝，就会酿成难以收拾的局面。

三、防止“群体极化”行为的出现。在现实生活中我们可以看到这样的实例：当３个人同行时，只要有其中一人“打破沉默的墙”，在“责任分散”的心理误导下，抢东西的罪过似乎消失；当有３０个人动手抢东西时，随从的人数将大于首先行动者。心理学将此种情况称之为“群体极化”，即：人多是一种壮胆的因素，处身于陌生人群之中会产生“匿名效应”，越是人多杂乱的场合，错误行为越会被“哄抬”到极端的程度。在处置突发事件的过程中，注意防止“群体极化”行为十分必要。以正在“上访”的群众为例，无论其要求是否合理，就其个人而言多半是觉得心有郁闷或委屈，在挑唆之下很容易出现冲动性的发泄。如果有人躲在幕后出谋划策，其行为就会趋向于组织化。来自各地的“上访”人群一旦在互怜、互爱、互助气氛中“抱成一团”之后，由于相互之间的感染、支撑和“责任扩散效应”的作用，就会表现出超出常理的破坏力。如果一个地区、一个部门形成了有一定人数的“上访专业户”，就有可能在“全职”的上访人周围形成一批“兼职”的上访人群，围绕上访人群又会出现以其为目标的牟利者。

我们在处置突发事件的实践中，已经取得了一些经验，诸如，宜早不宜迟，宜小不宜大，宜散不宜聚，宜疏不宜堵等原则都是十分重要的。英国的危机管理专家杰斯特曾经提出过著名的危机沟通“３Ｔ原则”：第一，以我为主提供情况（ｔａｋｅ ｙｏｕｒ ｏｗｎ）；第二，提供全部情况（ｔａｋｅｉｔ ａｌｌ）；第三，尽快提供情况（ｔａｋｅ ｉｔ ｆａｓｔ）。［４］笔者以为，“３Ｔ原则”在防止群体行为失控方面也可以借鉴。在发生群体性行为失控时，要果断调动媒体的力量，及时进行正面报道，切忌采取“捂”的做法。当出现打砸抢烧等行为时，媒体的摄像录音设备要公开地指向行为人，只要媒体如实报道，旗帜鲜明地揭露非法行为，就能运用“曝光”的力量遏制非法行为的扩散，防止不明真相的人卷入。政府相关部门要以及时的、追踪式的新闻发布会，不断地公开事实真相，以“大道消息”遏制谣言。

参考文献：

［１］朱锋． 非传统安全解析． 中国社会科学，２００４（４）：１４５

［２］何增科． 人类发展与治理引论． 中国选举与治理网，２００５． ７． ５

［３］胡锦涛． 树立和落实科学发展观，保持共产党员先进性教育读本． 党建读物出版社，２００４：２８１

［４］金磊． 中国城市安全． 中国城市出版社，２００４：２４６

编辑任建英