民族区域自治权的宪政解读

【摘 要】自治权是民族区域自治与《民族区域自治法》的核心，是宪法赋予民族自治地方自治机关的法定权力民族自治地方的自治机关能否依法行使自治权，是考核民族地区宪政实施真伪的“试金石”。我国是单一制国家，国家权力集中于中央政府，地方各级政府统一服从中央政府的管辖。而民族地区宪政只是国家宪政结构的子系统，这决定了民族地区宪政建设必须要与国家的宪政结构相匹配，受国家宪政体制的制约，不能逾越国家宪政体制设定的边际。

【关键词】宪政；自治权；民族区域自治

【作 者】黄元姗，湖北民族学院法律系副教授。湖北恩施，430000；张文山，广西大学法学院教授。广西南宁，530004。

【中图分类号】 K633.2 【文献标识码】 A

【文章编号】 1004-454x(2007)01-0012-007

Unscrambling on the Autonomy of Ethnic Region Based on the ConstitutionalismHuang Yuanshan, Zhang Wenshan

Abstract: The article is unscrambling the autonomy of ethnic region based on the constitutionalism. The issue of autonomy is the core of ethnic regional autonomy and Law on Ethnic Regional Autonomy, the autonomy is a legal right endowed by constitution to the autonomous organ in ethnic region. So whether the autonomous organ in ethnic region can exercise the autonomy decides on the implement of constitutionalism in ethnic region. Our country is a state with the system of singularity, the state rights are fasten on the central government, and all level local governments must submit to the domination of the central government with unification. While the constitutionalism in ethnic region is only a subsystem of the structure of state constitutionalism, which decides that the construction of constitutionalism in ethnic region must match to the structure of state constitutionalism, and is restricted by the state constitutionalism system without overstepping the limit set by the state constitutionalism system.

Key words: constitutionalism; autonomy; ethnic regional autonomy

自治权问题是民族区域自治与《民族区域自治法》的核心问题，自治权是宪法赋予民族自治地方自治机关的法定权力。从法律而言，自治权是一种在社会团体内，经过团体内多数人认可或默示的，合法的、独立自主行使具有约束力和支配力的一种权力，自治权是通过“章程”规定而行使的。根据《宪法》和《民族区域自治法》的规定，自治权在我国的概念可以表述为：民族自治地方的自治机关，在国家宪法和民族区域自治法及其他法律授予和规定的权限内，结合当地民族政治、经济和文化的特点，自主地行使管理本地方、本民族内部事务的一种特定的民族权力和国家权力。民族区域自治制度是自治权的载体，没有民族区域自治也就没有自治权可言。

一、民族区域自治权宪政解读的涵义

(一)民族区域自治是宪法规定的一项基本政治制度

《宪法》第四条规定：“中华人民共和国各民族一律平等。国家保障各少数民族的合法的权利和利益，维护和发展各民族的平等、团结、互助关系。”“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”《民族区域自治法》是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律，在序言中明确宣称：“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家。民族区域自治是中国共产党运用马克思列宁主义解决我国民族问题的基本政策，是国家的一项基本政治制度。”这表明民族区域自治是宪法规定的一项基本政治制度。

民族区域自治，是独具中国特色的解决国内民族问题的政治制度，它既符合马克思主义关于解决多民族国家国内民族问题的基本原则，又符合中国的具体国情与历史传统。

我国民族区域自治，是将民族要素与区域要素有机地结合起来。民族要素专指少数民族，区域要素是指以少数民族聚居区为基础而实行自治的空间区域，这不是主观划分的结果，而是根据长期的历史事实确定的。这两个要素不能分离，分开了就成为，或者是单纯的民族自治，或者是单纯的区域自治。“在这二个要素中，民族居于主导地位。离开了民族，民族区域自治当然无从谈起。但是，区域也是必定要有的。否则，自治就成了空中阁楼。”^①因此，与民族自治和地方自治相比，民族区域自治具有以下特点：

第一、民族自治地方的不可分离性。中国实行的民族区域自治，是在国家统一领导下各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权的制度。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分，自治机关是国家的一级地方政权机关。

第二、自治权的广泛性与真实性。民族化是民族区域自治的表现形式与标志，也是区别于地方自治的标准。自治权利是民族区域自治的核心与本质。所以，没有民族化和自治权，也就没有民族区域自治，即使有也是徒有虚名而已。自治权的广泛性表现在二方面：一是法律规定自治权包含的内容与范围，是非常广泛的。根据《民族区域自治法》的规定，自治权的行使涉及民族自治地方的立法、行政、司法诸领域。二是从能够享有自治权的少数民族来说，也是非常广泛的。全国55个少数民族中已有44个民族建立了自治地方，实行区域自治的民族人口占少数民族人口的71%以上，民族自治地方的面积占全国国土总面积的64%左右。此外，作为民族区域自治的一种重要补充形式，还建立了1173个民族乡。11个因人口较少且聚居区域较小而没有实行区域自治的少数民族中，有9个建有民族乡。^②

至于杂居、散居在全国各地1300多万少数民族的民主权利，也受到宪法和法律的保障。自治权的真实性也表现在二方面：一是不仅从法律条文上规定了各民族一律平等，而且在解决历史上遗留下来的，各民族事实上的不平等，取得了令人瞩目的成就。民族自治地方的政治、经济、文化事业和各民族人民的生活质量得到空前发展。一些少数民族的生产力水平发生历史性的跨越，可以说是历史上任何时代都不能比拟的。二是根据宪法和民族区域自治法的规定，大批少数民族干部担任了人大常委会和政府的领导职位，确保实行民族区域自治的少数民族真正当家作主，行使管理本民族和本地区事务的权力。目前，全国各自治区的主席、自治州的州长、自治县(旗)的县长，全部由实行区域自治的少数民族公民担任。

第三、自治机关的双重性。一方面，自治机关是一级地方国家权力机关，是一级地方政府。它和一般的地方国家权力机关一样，履行宪法赋予地方政府的职权，都实行人民代表大会制度和民主集中制原则；自治机关的产生、任期与职权，和行政地位相同的一般地方国家机关一样；民族自治地方的人民政府与一般地方的人民政府一样，都是国务院统一领导下的国家行政机关。另一方面，民族自治地方的自治机关又享有宪法和民族区域自治法赋予的自治权，是自治团体，这是一般地方国家机关所不能享有的。

(二)民族区域自治是中国宪政建设的重要内容

“民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”^③因为，民族区域自治制度是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。由此可见，完善民族区域自治，既是中国宪政建设的重要内容，也是民族地区宪政建设的重要内容。

二、自治机关自主行使自治权是民族地区宪政建设的关键

(一)自治权的性质与宪政实质

从性质而言自治权是公权，即公共权力。它所表示的意志与利益并非是个人的，而是团体的(民族共同体或区域共同体)意志和利益。它要求在某一特定区域内(或共同体内)构成最高政治权威。在主权国家没有出现以前，自治权是氏族共同体的公共机构行为的结果。氏族公共机构是自治权行使的主体，“公共机构时常伸入社会内部，或是把它的某些部分合并到公共机构中来，或是它的某些部分变为统治实施的对象；它们这样做是为了减少社会环境的动乱和复杂性，并使它以及它们与它的关系稳定。它造成一种使一个行政机构更加舒适和自然地，对一种既定的社会利益加以控制的形势，而不是把它看作一个自主的实体或者作为与它讨价还价的一个组成部分” 。^④这是早期氏族共同体生存发展的必然结果。氏族公共机构行使的公共权力(自治权)，是体现氏族成员最大利益的，个人意志和利益是寄于这种公共权力之中的。“人们不是生来就有自由和平等权利的，但他们生来却是集体的一个成员，并且由于这个事实他们有服从维护和发展集体生活的一切义务”。^⑤也可以说，这时的自治权就是个人自由权的体现，是一种自然权力。但是，主权国家出现后，若干民族共同形成国家共同体，民族自治权的外延受到限制，自治权就从属于国家主权、服从于国家主权了，使之具有国家权力的性质，是国家权力让予的一部分。

从宪政实质而言，自治权不能完全等同于国家权力，它是国家授予权力主体的在一定民族或一定空间范围内的一种自主管理权利。

自治权随着其载体自治共同体的变化，其内涵也在改变。“在民族自治的体制下，自治权的性质是一种单纯地自主管理本民族内部事务的权利，不具有国家权力的性质，其权力外延是民族共同体的边缘，超出这个边缘就无效了。当它是区域自治(地方自治)体制时，自治权是一种管理地方的自主权，它的外延不是以民族共同体而是以地区的行政边缘来界定，即自治权是在一定空间内行使的自主权利。由于我国实行的是民族区域自治体制，既不是单纯的民族自治，也不是单纯的地方自治，是民族自治与地方自治的有机结合。因此，自治权的性质就具有双重性，既有自主地管理本民族内部事务的权力，又有管理本地方事务的权力，是民族自治权力与地方国家权力的叠加”^⑥。因为，民族区域自治地方的自治机关，既是实行区域自治的民族的自治机关，又是一级地方国家机关。

(二)自治权的内容

自治权的内容，是指自治权所涉及的事权，即权限，是具体体现自治权的实质内容，自治权的多少、自治权限的大小，都是由自治权的法律内容来规定的。在一些教科书和著作里，对自治权内容的分类划分，尚未形成统一的定论，因此各有差异。有的划分为三大类，有的划分为若干项目。总之，划分的原则基本上是按照宪法和民族区域自治法中，关于自治权设定的条款来分类的，有的一条一项，有的若干条一项。这些划分的方法，总体上感到比较机械，没有充分认识自治权的本质属性。

我国的民族区域自治制度，是民族自治与区域自治的有机结合。也就是民族自治地方的自治机关，既是民族自治的公共团体，又是单一制国家结构形式下的一级地方国家机关。自治权既体现民族自治的属性，又体现地方自治的属性。所谓民族自治的属性，就是自主地管理本民族内部的事务。所谓地方自治的属性，就是一级地方国家机关的国家权力的属性，即自主地管理本地方内部事务的权利。所以，一般对自治权内容的分类，是以“本民族内部事务”为出发点的，突出的是民族自治。因而，将自治权的内容划分为，立法自治权、人事管理自治权、经济财政管理自治权、教育文化管理自治权、民族语言文字管理自治权、人口及计划生育管理自治权和体育管理自治权等。这样分类的缺陷是显而易见的，没有从地方国家机关和地方行政区域及一级地方政权机关的整体上把握自治权的本质属性。“民族区域自治是以民族自治为基础的，区域自治是以民族自治为特质的。并不是在民族区域自治地方自治机关的权限中，有一部分是属于自治权的范畴，而有一部分则不是。这样就割裂了民族自治地方作为一级地方国家行政区划的属性，也就成为一种地方行政区划内的“有限自治”了，这就大错特错了”^⑦。

自治机关的自治权，是由宪法赋予的、民族区域自治法具体规定的，其权限涵盖了民族区域自治地方作为一级地方国家机关的全部权利。如果分类的话，应该是民族区域自治地方的立法自治权、行政自治权和部分司法自治权。自治权的法律内容具体划分是：

(1)立法自治权。所谓立法自治权，是指民族自治地方的人民代表大会依法拥有的立法自治权。立法自治权的内涵是，自治机关依照宪法和法律的原则，结合本民族、本地区政治、经济、文化的特点，按照法定程序，制定具有民族特点和地方特色的规定性文件。其表现形式可以分为四类：

第一、制定自治条例、单行条例的立法权。制定自治条例、单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据宪法、民族区域自治法赋予的自治权。《宪法》第一百一十六条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例”。《民族区域自治法》第十九条重复规定了宪法这一条款。自治条例是民族自治地方的人民代表大会，根据宪法和民族区域自治法的原则，依照自治地方的政治、经济、文化的特点，制定的自治法规，可以说是民族自治地方的“小宪法”，自治区的自治条例具有国家法的性质，是宪法有关民族区域自治制度和民族区域自治法规定的民族化与区域化的结合体。

第二、制定变通或补充规定的立法权。这是指民族自治地方的自治机关，从本民族自治地方的实际情况出发，对于不适合本民族、本地方实际情况的法律、行政法规、地方性法规有权作出变通或补充规定，甚至作出停止执行的规定。这是对民族自治地方的自治机关立法自治权的扩展和延伸，从广义上讲也是属于立法自治权的范畴。行使这项权利的主体，可以是民族自治地方的人民代表大会或它的常务委员会，也可以是民族自治地方的人民政府。

第三、制定地方性法规定的立法权。民族自治地方的自治机关，既是民族自治机关，又是一级地方国家机关。《宪法》第一百一十五条规定：“自治区、自治州、自治县(旗)的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，……”。因此，民族自治地方的人民代表大会和它的常务委员会，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，有权制定地方性法规。这也是民族区域自治地方自治机关行使立法自治权的范围，不应该将它排除在立法自治权之外。

第四，制定政府行政规章的立法权。这是指民族自治地方的人民政府，根据宪法、民族区域自治法和法律规定的原则，结合本行政区域内的实际情况，可以制定政府行政规章的权力。

(2)行政自治权。所谓行政自治权，是指民族区域自治地方人民政府，在本行政区域内行使行政管理方面的自治权，按照宪法和民族区域自治法的规定，民族自治地方自治机关享有以下几方面的自治权：

第一、自治机关在管理公共事务方面的自治权。这是涉及自治地方、自治民族有关公共事务方面行使的权限。具体可分为：①人事管理自治权。②有组织地方公安部队的自治权。③管理流动人口的自治权。④实行计划生育的自治权。⑤环境保护的自治权。

第二、经济管理自治权。所谓经济管理自治权，是民族自治地方的自治机关，自主地安排和管理本地方内经济建设事业的权利，具体包括以下几个方面的权限：①根据本地方的特点和需要制定经济建设方针、政策和规划。②根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系，改革经济管理体制。③依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权，对可以由地方开发的自然资源，优先合理开发利用。④根据本地方的财力、物力和其他具体条件，自主地安排地方基本建设项目。⑤自主管理隶属于本地方的企业、事业。⑥经国务院批准，自治机关可以开辟对外贸易口岸，开展边境贸易，享受国家的优待。

第三、财政税收管理自治权。财政税收管理自治权，是自治机关依照法律规定的权限，在自治地方的财政管理体制、财政收入和支出以及属于自治地方税收管理方面所享有的自治权。

自治机关享有财政税收方面的自治权的法律内容，大致可以分为：①财政税收体制方面的自治权。②财政收入与支出方面的自治权。民族自治地方的财政收入与支出的项目，由国务院按照优待民族自治地方的原则规定。③税收方面的自治权。

第四、教育文化等方面的自治权。这是民族自治地方自治机关，在教育文化等方面，行使自主管理的权利。具体内容可分为：①教育管理自治权。②科学技术管理自治权。③使用语言文字的自治权。④文化管理自治权。

第五、医疗卫生、体育管理的自治权。《民族区域自治法》在自治权一章，分别规定了民族自治地方的自治机关在医疗卫生管理和体育管理的自治权。

(3)部分司法自治权。这里所谓部分是指与一般地方相比，民族自治地方的自治条例、单行条例、变通规定和补充规定是司法机关适用的法律。同时，在司法机关的组成和司法程序上体现了民族区域自治的原则。

(三)上级国家机关保障自治机关依法行使自治权

设计什么样的制度体系，使上级国家机关保障民族自治地方的自治机关依法行使自治权，是民族地区宪政建设需要研究的一个问题。2005年5月27日，胡锦涛在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话中指出：“坚持和完善民族区域自治制度，切实贯彻民族区域自治法，充分保证民族自治地方依法行使自治权，切实尊重和保障少数民族的合法权益。……中央和国家机关各部门，地方各级党委和政府，要带头学习贯彻、模范遵守执行民族区域自治法，把遵守执行民族区域自治法作为自己必须履行的职责。” 上级国家机关充分尊重民族自治地方的自治权，并依法履行其职责是民族自治地方得以顺利行使自治权的重要保障。根据《民族区域自治法》的规定，支持、帮助民族自治地方加快发展，缩小与经济发达地区的差距，属于上级国家机关的一项法定义务。

(四)自治机关依法、民主行使自治权

自治权是一项公共权力，行使自治权的主体只能是民族自治地方的自治机关。而自治机关只在民族区域自治地方才能设立。民族区域自治地方，是国家行政区划的具体形态，从行政层级上分为自治区、自治州、自治县(旗)三级民族自治地方。目前为止，全国有5个自治区，30个自治州，120个自治县(旗)，共155个民族自治地方。民族区域自治法第15条规定，民族自治地方的自治机关是自治区、自治州、自治县(旗)的人民代表大会和人民政府。自治地方的各级人民代表大会，包括它的常务委员会；自治地方的各级人民政府包括其所属的工作部门。《宪法》和《民族区域自治法》规定，民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政府机关。因此，自治机关是我国国家机关体系中的重要组成部分。

民族自治地方自治机关是行使自治权的主体，自治机关行使自治权的行为是一种法律行为。从权力角度说，自治权是自治机关的职权。自治机关是国家的一级地方政权机关，在其行使职权的时候，具有国家强制力的特征。自治机关行使自治权既是权利行为，又是具有义务的行为。换言之，自治机关既有权行使自治权，又必须行使自治权。如果不行使，就损害了国家利益和民族自治地方的利益，是违反宪法和民族区域自治法的行为。因此，宪法和民族区域自治法规定了，自治机关行使自治权的一般原则。具体是：

第一、依法行使自治权的原则。自治权是民族自治地方自治机关行使的特定的、法定权力。所谓依法行使自治权的原则是指，法律为民族自治地方的自治机关设定了一系列的自治权利，并同时规定了相应的行使自治权的法定条件和程序，这在设定每一项自治权时就已明确规定。如民族区域自治法第33条规定：“民族自治地方的自治机关对本地方的各项开支标准、定员、定额，根据国家规定的原则，结合本地方的实际情况，可以制定补充规定和具体办法。自治区制定的补充规定和具体办法，报国务院备案；自治州、自治县制定的补充规定和具体办法，须报省、自治区、直辖市人民政府批准。”这一条款主要是规定了自治机关行使有关财政开支自治权的原则，涉及的是自治机关制定各项开支标准、定员、定额的补充规定和具体办法。自治区域自治法规定行使这项自治权的法定条件是：一要根据国家规定的原则；二要结合本地方的实际情况。这是行使这项自治权的法定条件，也就是说，如果不按照法定条件规定的内容行事，是无效的。同时，民族区域自治法又规定了，行使这项自治权的程序原则，即自治区制定的补充规定和具体办法，自治机关可以自主决定，但须报国务院备案。那么，自治州、自治县(旗)制定的补充规定和具体办法，须报省或者自治区人民政府批准。也就是自治州、自治县(旗)的自治机关有权制定，但无权批准生效，而批准机关是省或者自治区人民政府。

第二、维护国家民族法制的原则。民族法制是国家法制的重要组成部分，维护国家民族法制的原则，就是民族自治地方的自治机关，在行使自治权的时候要按照民族法制的原则进行操作。这是宪法和有关法律的特别规定，应当学会运用。一方面，对妨碍或阻挠行使自治权的行为，要坚决予以抵制。另一方面，自治机关行使自治权不得超越法律规定的权限和范围，要维护国家法制的统一性和严肃性。

第三、有利于发展经济文化的原则。设立自治权、行使自治权，目的在于民族自治地方的自治机关能够积极、主动、平等地领导民族自治地方加速经济文化的发展，尽快赶上和缩小民族自治地方与发达地区的差距。但是，自治权的法律规定本身，不可能规定行使它的具体细则，只是从原则上和程序上作了规定。这就要求民族自治地方的自治机关，根据宪法和民族区域自治法的原则，按照本地方、本民族的特点和具体情况制定自治条例和单行条例，制定符合本地方实际情况和行之有效的行政规章、决定、决议等，使宪法和民族区域自治法的原则具体化，促进民族自治地方的社会、经济和文化的发展。

三、民族地区宪政是国家宪政结构的子系统

我国是单一制国家体制，国家权力集中于中央政府，地方各级政府统一服从中央政府的管辖。而民族地区宪政只是国家宪政结构的子系统，这决定了民族地区宪政建设必须要与国家的宪政结构相匹配，受国家宪政体制的制约，不能逾越国家宪政体制设定的边际。如《民族区域自治法》规定：自治机关是国家的一级地方政权机关。民族自治地方的自治机关实行民主集中制的原则。“民族自治地方的自治机关必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行”。这里明确设定的边际，一是自治机关是国家的一级地方政权机关，因此必须维护国家的统一，保证宪法和法律在本地方的遵守和执行；二是民主集中制的原则是国家宪政体制的基本原则之一，《宪法》第三条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则”。所以，民族地区的宪政建设是不能突破“民主集中制”的原则，只能在民主集中制的体制下，来设计自治机关权力运行的程序。由于民族地区宪政是国家宪政结构的子系统，决定了民族地区宪政建设又具有特殊性，这是与一般地方政权体制相比较而言的。这个特殊性就是，民族地区的政府体制是民族区域自治制度，自治机关享有法定的自治权利。可见，民族地区宪政建设，就是在国家宪政结构下如何完善民族区域自治制度这个子系统。

从本质上讲，民族区域自治制度是一种在单一制国家内的局部分权体制，也就是一种具有民族特性的独具中国特色的地方自治体制。地方自治是近代宪政的有机组成部分，“无论对任何一种宪法体制来说，都需要把地方自治和地方分权问题作为民主国家不可或缺的内容，予以明确定位”。^⑧“地方自治可定义为，国家特定区域的人民，由于国家授权或依据国家法令，在国家监督下自行组织法人团体，用地方的人力财力物力自行处理自己的事务的政治制度。”^⑨民族区域自治就是由国家授权，在各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。国家是民族区域自治的发动者，发动形态为国家的宪法和法律，民族区域自治的发动形态是民族区域自治法和自治条例与单行条例。自治权能否真正落到实处，关键在于中央与民族自治地方在国家权利上的划分。这样就必然涉及到权利划分的原则、权限、及方式等问题。

从逻辑上说，自治权的权限在单一制的国家结构中，应该是一种一般地方国家机关不能享有、或没有的权利。如果设定的自治权限也是一般地方国家机关享有的权限，那就是一般的普通权利，而无所谓自治权了。从本质上讲，民族区域自治地方的自治机关，是既享有一般地方国家机关的权利，也享有一般地方国家机关不能够享有的自治权利。如果从权限量度上给定一个区间，以我国具体情况形象地说，自治权应该是一种小于香港、澳门特别行政区的权利，大于一般地方国家机关和经济特区的权利。因此，民族区域自治法对自治机关的自治权的设定，应该是设定一般地方国家机关享有的普通权利以外的、由自治机关独享的权利。

自治权的划分，是涉及法律怎么样具体规定，民族自治地方的自治机关与上级国家机关之间在立法、行政、司法等事权上的划分。这是一个十分复杂和敏感的问题，它涉及一系列具体事权的分割。而就“具体权事”而言，它是一个处于动态的概念，不是静态的。显然，这不可能由宪法或民族区域自治法来解决。因为，宪法只能规定设制自治权的基本的、一般的原则。虽然，民族区域自治法是对宪法有关民族区域自治制度的具体规定，但从其立法效果来看，仍然是对宪法原则的一种原则化处理。结果是过于原则化，弹性太大，表达不够准确，在实践中难于实施。

民族区域自治还体现了国家与少数民族关系的深刻思考。法国宪法学家让—玛丽·篷蒂埃说道：“在法国宪法史上，国家与个人的关系始终是人们思考和辩论的内容。特别是在基督教的影响下，人们一直认为国家是因为个人(或个体)而存在的，而不是相反；最高价值或终极价值是人，而不是其他。这种思想自然导致承认平衡砝码的合法性。而地方分权就是这种平衡砝码之一”。^⑩因此，承认民族自治地方的自治权是国家和少数民族之间关系的平衡器，民族自治地方自治权可以分散过度的中央集权，后者是国家主义观念的集中体现。但是，“随着社会的发展，经济、政治及观念上的变化促使各要素进行重新整合。科技发展和全球化趋势进—步压缩空间，政府职能转化引发的社会事务的增多释放和增加了更多的权力，打破了原来由中央政府和地方政府垄断权力和社会资源的状态，扩大了参与主体的范围，中央地方关系的格局也随之发生了变化。”^[11]从各国调整中央地方关系的发展趋势看，原来权力集中的国家开始下放权力，原来过于分散权力的国家加强了中央控制和地方监督。邓小平曾很有远见地指出：“权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。”^[12]

民族地区宪政建设，就是以中央与民族自治地方利益上的对立作为解决中央地方关系的观念前提，发展和确保民族自治地方自治权力的实现，在坚持国家主权和国家统一原则的前提下，尊重民族自治地方各民族公民的意愿，满足他们的参与愿望，实现生动、活泼的地方生活。同时，在面临经济全球化和政治民主化潮流过程中，使民族地区宪政与国家宪政结构相匹配，同时它的完善与建设有赖于国家整体宪政的建设与完善。

注 释：

① 王天玺著：《民族法概论》，225页，云南，云南人民出版社，1988。

② 国务院新闻办公室：《中国的民族区域自治》白皮书，2005年2月28日发表。

③胡锦涛：2005年5月27日，在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话。

④贾恩弗兰科·波齐，《近代国家的发展》，133页，北京，商务印书馆，1997。

⑤狄骥，《宪法论》，153页，北京，商务印书馆，1959。

⑥张文山，《自治权法论》，58页，广西，广西民族出版社，1999。

⑦张文山：《自治权法论》，58页，广西，广西民族出版社，1999。

⑧[日]杉原泰雄：《宪法的历史》 ， 187页，北京，社会科学文献出版社，2000。

⑨郑贤君：《地方自治学说评析》，载《首都师范大学学报(社科版)》，2001(2)。

⑩[法]让—玛丽·蓬蒂埃：《集权与分权：法国的选择与地方分权改革》，载《中国行政管理》，1994(4)。

[11]郑贤君：《地方自治学说评析》，《首都师范大学学报(社科版)》，2001(2)。

[12]邓小平：《关于政治体制改革问题》，载《邓小平文选》，第三卷，177页，北京，人民出版社，1993。

〔责任编辑：覃乃昌〕