司法解释法律监督的必要性及路径

最高人民法院司法解释权是全国人大常委会通过1955年《关于解释法律问题的决议》、1981年《关于加强法律解释工作的决议》、1979年《人民法院组织法》三个授权文件将宪法授予全国人大常委会的法律解释权授予最高人民法院行使。权力需要监督和制约,这是中外共通的政治规律。但是全国人大常委会在上述授权文件中并没有规定对最高人民法院司法解释权进行监督,虽然后来制定的《监督法》规定了司法解释备案审查制度,一定程度弥补了这一缺陷,但是最高人民法院司法解释监督依然存在很多问题。

一、监督的必要性

(一)最高人民法院司法解释存在的问题

最高人民法院司法解释在司法实践中发挥着重要作用,但同时存在许多问题。首先,司法解释存在违法、违宪问题。司法解释在性质是对法律的解释,是在法律条文可能含义的范围对法律进行符合立法原意和宪法精神的解释,而实践中却存在一些违法、违宪的司法解释。如2003年最高人民法院发布的《关于行为人不明知是不满十四周岁的幼女双方自愿发生性关系是否构成强奸罪问题的批复》的司法解释,不但与《刑法》规定的立法原意不符而且违反了我国《宪法》关于保护妇女、儿童的规定,是违法、违宪的司法解释。其次,越权解释的存在。司法解释是对法律的解释,而不是立法,司法解释是在立法机关立法后,在法律基本内容、基本原则、核心精神已经被确定的前提下,对具体条文含义的明确、具体化和对条文漏洞的个别填补,是在法律大框架已定情况下对细微之处的微调。而最高法院制定的有些司法解释,解释内容已远远超出具体法律条文可能的含义,实质是在立法。再次,两高司法解释存在分歧。实践中存在两高就同一法律作不同的解释,且各自为政在本领域有效,导致法制的不统一。如两高对刑法罪名的不同规定、对黑社会性质组织及挪用公款罪等法律条文的不同解释。最后,司法解释规范化问题。自1997年最高人民法院《关于司法解释工作的若干规定》,2007年《关于司法解释工作的规定》实施以来,司法解释工作逐步走向了规范化,但目前仍然存在很多问题。最高人民法院制定司法解释的程序是由其自身制定的规范性文件加以规定的,司法解释制定过程呈现封闭性,缺乏必要的监督,实践中存在各种问题。如有些文件不以司法解释程序制定,也不称之为司法解释,但实际发挥司法解释的作用,这些文件许多未经最高人民法院审判委员会讨论,在名称上称之为复函、意见、纪要、通知等。正式的司法解释制定过程也不规范,前后制定的司法解释内容不协调甚至互相抵触。因此需要加强对最高人民法院司法解释的监督。

(二)全国人大常委会监督作用的有限性

最高人民法院司法解释权是被授予的,而非最高人民法院自身固有的职权,全国人大常委会作为授权主体,在授权文件中并未对受权主体行使权力的程序、结果作出监督的规定。虽然《监督法》对最高人民法院司法解释备案审查作了规定,但是该法存在各种问题,实施效果并不理想。

全国人大常委会对最高人民法院司法解释监督的作用是十分有限的。首先,全国人大常委会主动监督作用有限。全国人大常委会拥有多项职权,开会会期短、任务重,没有足够的时间和精力监督司法解释,因此由全国人大常委会经常的、主动监督数量众多的司法解释不具有现实的可操作性。实践中许多违法甚至违宪的司法解释、互相抵牾的司法解释的大量存在就充分说明了全国人大常委会监督作用的有限性。其次,全国人大常委会的监督仅限于事后监督,缺乏事先、事中的监督。《监督法》仅规定了对最高人民法院已经公布的司法解释的事后监督,没有涉及司法解释制定过程中的监督问题,其制定过程呈现封闭性,缺乏必要的监督。如果把对最高人民法院司法解释的监督局限于全国人大常委会的事后监督,则无法防止违法、违宪的司法解释的产生,仅能在事后加以纠正,这不利于社会关系的稳定和法律秩序形成。根据法治原则,违法、违宪的司法解释应该自始无效,依此原则就应该对依据违法、违宪的司法解释作出判决的案件一律撤销并重新改判,而这势必影响社会关系的稳定。而考虑社会关系的稳定,对这些案件一律都不予以改判也不具有正当性。因为判决依据的司法解释本身存在合法性甚至合宪性问题,判决自然也存在正当性危机。对于依据严重侵犯人权的司法解释作出的判决,特别是涉及罪与刑问题的判决,應该予以改判,但这必然消弱司法权威,降低司法效率,浪费司法资源。因此加强对最高人民法院司法解释事先、事中的监督,避免明显违法、违宪、违反程序的司法解释的产生意义重大。最后,全国人大常委会被动审查司法解释作用有限。《监督法》规定国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院司法解释同法律规定相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,并能必然启动审查程序。但是由于法律规定这些机关是“可以”而不是“必须”提出审查要求,而且由于这些机关工作繁忙,加之自身工作与司法解释的关系并不密切,而且法律专业能力的限制等原因,在实践中其很少提出审查要求。因此由这些机关承担司法解释违法审查提起的任务,必然导致全国人大常委会被动审查程序被虚置。虽然《监督法》规定其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民也有权提出审查的建议,但其不能必然启动审查程序,这些主体提起审查建议的积极性不高,因此其作用发挥有限。虽然《监督法》规定最高人民检察院可以对最高人民法院司法解释提出审查要求,但其与其他主体的提起权没有不同,是“可以”提起而不是“必须”提起,因此实践中最高人民检察院也很少对最高人民法院司法解释提起审查的要求。《监督法》这一规定与最高人民检察院法律监督机关的地位不符,没有充分发挥最高人民检察院的作用。

(三)最高人民检察院监督的必要性

1.宪法地位决定。我国宪法明确规定中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关,最高人民检察院是最高检察机关。检察机关是国家的法律监督机关,担负维护国家法制统一的职责。我国检察机关不同于西方三权分立制度设计下的检察机关,在西方,无论大陆法系,还是普通法系,它们的检察机关都与我们的检察机关不同,它们的检察机关更多被认为是承担公诉职能的机关,不具有独立的宪法地位。而在我国,全国人大及常委会是监督宪法实施的机关,检察机关是监督法律实施的机关,不单纯承担公诉职能和诉讼监督职能,而是对法律的遵守和执行情况进行监督。“宪法关于检察机关地位的定性是符合我国实际的,如果仅仅将检察机关定位于国家公诉机关或司法监督机关,会使一部分重要的国家法律监督失去权威和适当的承担者,导致国家权力运行的缺失和失衡。”[1]检察院是法律监督机关,这种监督又不同于国家权力机关的监督。人民代表大会的监督是国家根本制度的监督,是国家最高层次的监督,是人民当家作主、参与国家事务管理权利的体现,其功能在于维护国家的法治,保证人民权利,控制行政权、司法权依法行使。而检察机关法律监督是对法律的遵守和执行情况的监督,只有保障宪法之下最高权力机关制定的法律在全国得到一体的遵守和实施,宪法和法律的权威才得以确立,而对于行政法规、地方性法规、政府和部门规章的监督,不在检察机关法律监督范围之内。

鉴于最高人民法院最高审判机关的宪法地位及其承担全国各级法院统一适用法律的职责,全国人大常委会授予最高人民法院司法解释权。最高人民检察院是最高检察机关,担当维护全国法制统一的重要职能。鉴于最高人民法院司法解释在司法实践中发挥的重要作用,其是否符合立法原意和宪法精神、制定过程是否合法,是能否实现国家法制统一的关键。最高人民检察院基于最高检察机关的宪法地位,理应对最高人民法院的司法解释进行监督。之所以设置人民检察院是基于权力机关监督能力、作用的有限性,为保障行政权、审判权合法行使而设置检察权,并把人民检察院定位于国家的法律监督机关。而基于同样的道理,由于全国人大常委对最高人民法院司法解释监督作用的有限性,全国人大常委会应该通过授权文件,授权最高人民检察院对最高人民法院司法解释进行监督,这种监督不同于其他机关的监督,应该是对司法解释制定过程进行事先、事中、事后的全程监督。但考虑到我国人民代表大会的政治体制,应限定最高人民检察院监督仅具有程序性意义,不具有终局和实体意义,终局和实体意义的监督权应该由全国人大常委会行使。检察监督权的本质是用程序性的制约权来实现对实体的监督,这是检察权与行政权和审判权的重要区别。[2]

2.诉讼监督的需要。根据《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》和民事、刑事、行政诉讼法的相关规定,各级检察机关对各级法院诉讼过程进行监督。最高人民法院司法解释是各级法院审判案件的直接依据,如果司法解释内容存在违法或违宪问题,则依据这样的司法解释作出的判决自然不具有合法性,理应通过审判监督的程序加以撤销。检察机关诉讼监督的职能决定了最高人民检察院有必要对最高人民法院司法解释进行事先、事中、事后的监督,以防止违法、违宪司法解释的产生和继续发挥作用,如果违法、违宪的司法解释不能撤消,依然是各级法院审判案件的依据,则检察机关的诉讼监督职能将无法发挥作用。因此全国人大常委会应授权最高人民检察院对司法解释进行全方位的监督,包括事前防范性监督、事中的过程性监督和事后的纠偏性监督,以提高司法效率,节约诉讼成本。

二、监督的可行性

(一)制度空间

我国现有的法律规定为最高人民检察院监督最高人民法院司法解释工作预留了制度空间。最高人民法院审判委员会具体负责司法解释制定工作。1954年《人民检察院组织法》规定“最高人民检察院检察长列席最高人民法院审判委员会会议,如果对审判委员会的决议不同意,有权提请全国人民代表大会常务委员会审查处理。”1979年制定并经过1983年、1986年两次修改的《人民检察院组织法》对检察长列席审委会没有作任何规定。2004年《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》中强调要健全人民检察院派员列席人民法院审判委员会会议制度。2005年最高人民检察院通过的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》规定“最高人民检察院协商最高人民法院制定相关规定,完善检察长列席人民法院审判委员会会议的制度,规范检察长、受检察长委托的副检察长列席审判委员会会议的具体程序。”依据1955年《人民法院组织法》的规定最高人民检察院检察长有权列席最高人民法院审判委员会,依据1979年《人民法院组织法》规定最高人民检察院检察长可以列席审判委员会。1993年《最高人民法院审判委员会工作规则》规定“审判委员会会议由院长或院长委托的副院长主持。最高人民检察院检察长或检察长委托的最高人民检察院检察委员会委员可以列席”。2005年最高人民法院发布的《人民法院第二个五年改革纲要》规定“落实人民检察院检察长或者检察长委托的副检察长列席同级人民法院审判委员会的制度。”《人民法院第三个五年改革纲要》规定要“规范检察监督的内容、方式、程序。”

笔者认为,这些法律和文件的相关规定暗含着或者至少预留了最高人民检察院监督最高人民法院司法解释工作的制度空间。最高人民检察院作为最高检察机关,担负着维护国家法制统一的职责。最高人民法院审判委员会是具体负责司法解释制定工作的机构,通过最高人民检察院检察长列席审委会可以实现对司法解释工作的监督。近些年来,无论是中央的司法体制改革,还是检察院和法院的自身改革,均把检察长列席审委会作为改革的热点问题,但是多是设想通过这一制度对审判会审议讨论案件进行监督,而鲜有通过这一规定建构最高人民检察院监督最高人民法院司法解释制度的设想。笔者认为,1979年《人民法院组织法》在授予最高人民法院司法解释权的同时规定检察长可以列席审委会,已经暗含了授权最高人民检察院对最高人民法院司法解释制定过程进行监督意思表示。虽然1979年《人民法院组织法》在语词表达上从1954年“有权”变为“可以”,但是依然为最高人民检察院监督最高人民法院司法解释提供了合法依据和制度空间。遗憾的是最高人民检察院检察长列席审委会制度长期虚置,使该制度的监督价值未充分发掘。最高人民检察院作为最高检察机关,其法律监督职能必然有不同于其他检察机关的特色,而监督最高人民法院司法解释工作理应成为其监督工作的重点和特色,这是与其最高检察机关的宪法地位相匹配的,也是现有制度空间能容纳的。

(二)监督能力

最高人民检察院作为最高检察机关,具有法律专业优势,其承担着公诉、职务犯罪侦察、诉讼监督等职能,其承担的工作与最高人民法院司法解释工作密切相关,可以发现最高人民法院司法解释工作中的问题。最高人民检察院检察长可以通过整合最高人民检察院的内部资源,发挥检察委员会、研究室及专家等机构和人员的法律优势,实现对最高人民法院司法解释的有效监督。因此通过建构最高人民检察院监督制度,可以规范最高人民法院司法解释的制定过程,防止明显违法、违宪、违反程序的司法解释出台。而由于最高人民检察院监督是程序性的,终局性和实体性监督由全国人大常委会作出,其监督权力的存在不会过分干涉最高人民法院司法解释工作。

三、监督路径

笔者认为,应该完善现有法律,建构最高人民检察院监督最高人民法院司法解释的制度,具体对策和措施如下:

(一)制度建设

应该修改《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》,增加规定最高人民检察院检察长有权列席最高人民法院审判委员会,并明确规定司法解释监督事项。即全国人大常委会应该在两个组织法中,通过明确的法条授权,授予最高人民检察院对最高人民法院司法解释工作进行事先、事中、事后的监督,并应具体规定监督的程序、范围、方式、手段及法律后果,规定最高人民法院如果没有通知最高人民检察院检察长列席司法解释制定过程,司法解释无效。

(二)具体措施

1.监督机构和列席人员。在最高人民检察院内部应该设立专门监督司法解释的机构。最高人民法院研究室是负责司法解释立项、审核、协调等工作的专门机构。笔者认为,无论从业务的对应关系,还是法律专业优势而言,应该把最高人民检察院研究室作为负责司法解释监督的专门机构,由其负责检察长列席审委会会前的准备工作及会后资料收集、信息反馈工作。最高人民检察院检察长列席审委会前,应该就司法解释问题召开检察委员会,审议司法解释立项计划、司法解释草稿等有关资料,集思广益,以便更好地发挥监督作用。鉴于最高人民检察院检察长事务繁忙,应该允许检察长授权副检察长、检委会委员列席审委会,履行相应职能。

2.监督范围。最高人民检察院的监督范围应该包括实体方面和程序方面。但是对于实体方面,即司法解释内容是否合法、适当问题,最高人民检察院仅有建议权和异议权。在司法解释制定过程中,其行使实体方面的建议权,是否采纳由最高人民法院审判委员会决定;而对已经制定的司法解释实体内容有不同意见,最高人民检察院行使异议权来启动全国人大常委会的审查程序,是否采纳由全国人大常委会审查后决定。而检察长的程序监督权仅限于司法解释制定程序是否合法,如参加会议和最后表决的人员是否是审判委员会委员、人数是否满足法定人数、制定过程是否违反民主集中制的原则、是否存在压制分歧意见的情况。检察长对司法解释制定程序违法提出监督意见,最高人民法院必须采纳和改正,否则制定的司法解释无效。

3.监督方式。最高人民检察院对最高人民法院司法解释监督是个动态的过程,以解释是否形成为标准可以分为事前、事中、事后三种监督方式。对司法解释事前、事中的监督,可以避免明显违法、不当的司法解释产生。最高人民检察院对司法解释事前、事中监督可以把是否超越司法解釋权限、是否明显违法、违宪和是否违反司法解释程序作为监督的重点。最高人民检察院可以对最高人民法院司法解释立项计划进行监督,如果明显超越司法解释权的界限可以提请全国人大常委会审议,避免越权司法解释的产生。对于制定后还未生效的司法解释,最高人民检察院如果认为其内容违法、违宪,可以启动全国人大常委会的审查程序,同时规定此类司法解释在审查结束前不发生法律效力,以避免违宪、违法司法解释产生效力。司法解释生效后,最高人民检察院发现其违法、违宪,也有权启动全国人大常委会的审查程序,避免违宪、违法司法解释继续有效。

总之,最高人民检察院的宪法地位和现有法律的有关规定,为最高人民检察院监督最高人民法院司法解释提供了宪政基础和制度空间,最高人民检察院理应在监督最高人民法院司法解释工作中发挥重要作用。

注释:

[1]韩大元:《宪法学基础理论》,中国政法大学出版社2008年版,第399-400页。

[2]同[1],第398页。