党国英：农村发展需要新一轮制度创新
时间：2021-09-27 16:52:29 来源：达达文档网 本文已影响 人 
一、农村改革为什么会取得成功？
中国农村改革的主要成就是：（1）农产品供应极大丰富，城乡人民的生活水平大大提高，绝大多数在人民公社体制下过着贫困生活的农民开始过上温饱日子。（2）家庭联产承包制极大改变了农村社会经济结构，为农村社会的现代化创造了基础。家庭联产承包制能不能成为农村经济专业化和农业规模经营的制度基础？人们曾经对此有所怀疑。我国农业“产业化”近几年的长足发展证明，这种怀疑没有充分根据。（3）农村经济的成长给整个国民经济的增长作出了重要贡献。在农村经济的高速成长时期，农村经济对国内生产总值增长的贡献达75.4％（1993年），1993年后，由于国民经济的整体格局发生重大转变，农村经济的相对份额下降，但农村经济的成长对国内生产总值增长的贡献仍达47.2％。（4）家庭联产承包制使农村经济体制发生重要转变，并促进了农村社会关系的逐步变化和农民思想观念的逐步更新。
家庭联产承包制得以在1978年后迅速推广，首先归功于中国农民的创造精神。中国农民勇敢地冲击人民公社制度并取得成功的主要社会条件是：（1）人民公社制度所包含的各种内在矛盾在后期由于政治运动的推波助澜而加剧，特别是这个制度对农业生产力的破坏已危及到农民的生存，农民对抗这个制度的风险显著降低。（2）农村是计划经济的薄弱环节，因而改革也易于从这里突破。（3）人民公社时期农村社会的一个重要情况是大部分地区乡村精英与普通农民的利益比较一致，前者能与普通农民一起共同反对人民公社制度。当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求比较一致，特别是精英分子的积极性很高，是改革顺利进行的重要条件。
农村改革的很大成功也离不开党的第二代领导人的远见卓识与行动魄力。1978年之前，我国农村事实上已经先后出现过三次“包产到户”，但都遭到严厉批判。1978年后，以邓小平为代表的党的第二代领导人取得了稳固的领导地位，给农村改革提供了政治条件。
家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。（1）从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。（2）家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。改革前我国农村生产在管理中也有某些责任制形式，但一般没有实行“联产”制度，或者“联产”仅止于作业组，其激励功能极为有限。（3）家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。由于农业生产的特殊性，对农业劳动者劳动投入的质量、数量进行监控的成本极为高昂，家庭联产承包制的实行实际上基本取消了这种监控成本。（4）农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
二、农村社会经济发展处于重要转折关头
1·家庭联产承包制在根本上仍适应我国农村生产力发展的要求，但这一制度的内在矛盾始终存在，并有日益加剧的倾向。家庭联产承包制在实践中始终包含两种矛盾。第一，承包权与所有权的矛盾。矛盾的两方是：村干部代表的集体所有权与农民拥有的承包权。农民拥有的承包权体现了农民的直接利益，而农民的利益应该是约束集体所有权行使的根本因素。但是，由于集体所有权由村干部来代表，而村干部在多大程度上服从农民的利益，取决于村干部的素质和村民对村干部的监督能力，而通常这两点由外在因素决定，并不能得到保证。第二，承包权设计与承包制功能的矛盾。在我国现阶段，承包权的设计在考虑效率的同时，还要考虑农村社会保障乃至农村社会稳定问题，二者之间是有矛盾的。承包权设计与承包制功能的矛盾实际上也是承包制功能之间的矛盾。这个矛盾是当前继续落实家庭联产承包制所面临的一个非常复杂的问题。不难理解，我国农业和农村经济能否在下一世纪继续保持繁荣，农村社会能否稳定，取决于我们能否调和好上述矛盾。调和上述矛盾的难度以及需要采取的对应措施，依赖一定的社会经济条件。目前我国农村某些社会经济条件的变化在加深家庭联产承包制的内在矛盾。
2·农业经济的组织基础脆弱，难以支撑农村经济的长期稳定发展。80年代以来，中国的粮食供给过剩大约5年一个周期。这种情形给农村实现稳定的制度变迁造成困难。出现短周期的原因何在？一是分散的、数量庞大的农民手里的存粮增长速度（13年增长8倍）大大超过商品粮的增长速度，而这部分粮食对价格变动极为敏感，在我国商品粮需求相对不足（约为总产量的30％，发达国家几乎是100％）的情况下，农民存粮形成的粮食供给很容易在价格诱导之下对市场产生的巨大冲击。二是农民种植粮食面积以保住口粮为基础，为市场种植的粮食也对价格的反应极为敏感。两方面的因素使粮价大涨大跌很难避免。能否通过信息引导、合同约束等办法来稳定粮食供给？很难。因为土地非常细碎地分散到数量庞大、文化水平很低的农户手里，农户为享有公共信息资源和制度资源而发生的边际私人成本可能接近甚至高于他的边际收益，农户很难采取一种让宏观经济调控者感到满意的行为。概言之，一个社会与分散、弱小的农户很难有稳定的合作，对农户的行为很难有稳定的预期。
3·乡村权势阶层崛起，普通农民的社会力量减弱，农村制度创新主体缺位。乡村权势阶层的构成主要是：村级干部，乡村先富裕起来的人，一部分乡级干部。后者包括乡级主要官员，以及乡村信用机构、粮食收购机构、司法机构、土地管理机构、民政机构等能够对农民收费、罚款的机构的主要干部。乡村权势阶层特别是乡村干部已有相对独立于普通农民的利益要求。乡村权势阶层崛起以后，中央土地承包政策在基层落实难度大，一些政策在基层事实上受到抵触。调查表明，乡村干部对“两田制”、“三田制”和撮合“种粮大户”有强烈偏好。这些现象所反映的实质问题是，村干部所支配的土地所有权和土地发包权在强化，而农民的土地承包权在弱化。乡村权势阶层从农民中分化出去以后，普通农民的经济实力与社会组织程度已经不堪承担制度创新的任务。
4·我国农村经济政策的缺陷日益明显。至今土地到底属于哪一级在实践中没有理清楚，这是承包关系不稳定、土地纠纷发生的重要原因之一。政策也没有说明什么人可以承包土地，即什么人算是集体组织的成员。农民认为婚姻关系增加的人口应该分配土地，产生了不断调整土地的压力。此外，我国地域辽阔，各地农村社会经济条件差异很大，使中央在出台政策时常常不得不讲“因地制宜”，但这个做法也给地方不执行中央的政策造成借口，使中央的政策在具体贯彻时大打折扣，并造成中央政府和地方政府之间反复“讨价还价”的无效率的政策磨合。
5·我国农村还存在社会稳定的压力。社会稳定程度与农民的经济地位、农民的组织程度以及农民社会的权威结构有密切关系，因此，只能通过社会关系的全面调整来解决农村社会的稳定问题。
三、农村新一轮制度创新必须解决的问题
1·深化农村土地制度改革。土地制度变革的目标约束主要有两个：第一，效率目标。实现这个目标要求土地承包期尽可能延长，以及土地承包权得到法律的严格保障，并得以通过市场进行流转。强化效率目标的约束，实质上是强化农民的土地承包权，弱化乡村干部的土地发包权。第二，公平目标以及与此相关的农村社会稳定目标。实现这个目标首先要设定土地的最大承包面积，以防止土地占有的过分集中和“大地产”的出现；其次要设定以农业为主业的家庭（简称农业劳动家庭）的最小土地承包面积，以保障这些家庭的基本生活。
2·农村经济、行政管理体制改革。主要是逐步实行经济、行政管理分开，加强村级民主选举，实现乡村干部队伍消肿。
3·改革乡村财政预算体制。主要是坚决实行中央关于承包费收入纳入农民负担计算范围的政策，并考虑实行“费改税”的改革，税目设置和征税对象认定要合理。农民负担和土地使用权之间的关系必须明确。
4·为使新一轮制度创新得以落实，必须通过法律就当前农村基本政策的制定和实施，规范中央政府和地方政府的关系，并在改革政策的制定上力求避免那种为“因地制宜”而产生的政策的模棱两可、含糊不清。在什么方面给地方什么样的自主权，必须规定明确；凡中央政府明确规定的政策，必须不折不扣的实行；对于经过努力仍不能落实的政策必须进行反省，及时作出调整，避免久拖不决而丧失中央权威。
中国农村改革的主要成就是：（1）农产品供应极大丰富，城乡人民的生活水平大大提高，绝大多数在人民公社体制下过着贫困生活的农民开始过上温饱日子。（2）家庭联产承包制极大改变了农村社会经济结构，为农村社会的现代化创造了基础。家庭联产承包制能不能成为农村经济专业化和农业规模经营的制度基础？人们曾经对此有所怀疑。我国农业“产业化”近几年的长足发展证明，这种怀疑没有充分根据。（3）农村经济的成长给整个国民经济的增长作出了重要贡献。在农村经济的高速成长时期，农村经济对国内生产总值增长的贡献达75.4％（1993年），1993年后，由于国民经济的整体格局发生重大转变，农村经济的相对份额下降，但农村经济的成长对国内生产总值增长的贡献仍达47.2％。（4）家庭联产承包制使农村经济体制发生重要转变，并促进了农村社会关系的逐步变化和农民思想观念的逐步更新。
家庭联产承包制得以在1978年后迅速推广，首先归功于中国农民的创造精神。中国农民勇敢地冲击人民公社制度并取得成功的主要社会条件是：（1）人民公社制度所包含的各种内在矛盾在后期由于政治运动的推波助澜而加剧，特别是这个制度对农业生产力的破坏已危及到农民的生存，农民对抗这个制度的风险显著降低。（2）农村是计划经济的薄弱环节，因而改革也易于从这里突破。（3）人民公社时期农村社会的一个重要情况是大部分地区乡村精英与普通农民的利益比较一致，前者能与普通农民一起共同反对人民公社制度。当时的迅速变革固然与新制度符合农民利益有关，但从变革的可操作性上看，农民内部没有分化，利益要求比较一致，特别是精英分子的积极性很高，是改革顺利进行的重要条件。
农村改革的很大成功也离不开党的第二代领导人的远见卓识与行动魄力。1978年之前，我国农村事实上已经先后出现过三次“包产到户”，但都遭到严厉批判。1978年后，以邓小平为代表的党的第二代领导人取得了稳固的领导地位，给农村改革提供了政治条件。
家庭联产承包制与集体经济制度相比所具有的制度优势是农村改革成功的关键因素。（1）从根本上说，家庭联产承包制适合现阶段我国农业生产力的性质。农业生产本身的特点使家庭联产承包制改革具有较大的可操作性。（2）家庭联产承包制直接把家庭收入与家庭的生产投入结合在了一起，在较大程度上克服了集体共同生产条件下的农民的“搭便车”行为，产生了制度的激励功能。改革前我国农村生产在管理中也有某些责任制形式，但一般没有实行“联产”制度，或者“联产”仅止于作业组，其激励功能极为有限。（3）家庭联产承包制大大降低甚至取消了某些农业集体生产的监督管理成本。由于农业生产的特殊性，对农业劳动者劳动投入的质量、数量进行监控的成本极为高昂，家庭联产承包制的实行实际上基本取消了这种监控成本。（4）农民在相当大的程度上获得了生产自主权，为农业生产实现资源合理配置创造了重要条件。
二、农村社会经济发展处于重要转折关头
1·家庭联产承包制在根本上仍适应我国农村生产力发展的要求，但这一制度的内在矛盾始终存在，并有日益加剧的倾向。家庭联产承包制在实践中始终包含两种矛盾。第一，承包权与所有权的矛盾。矛盾的两方是：村干部代表的集体所有权与农民拥有的承包权。农民拥有的承包权体现了农民的直接利益，而农民的利益应该是约束集体所有权行使的根本因素。但是，由于集体所有权由村干部来代表，而村干部在多大程度上服从农民的利益，取决于村干部的素质和村民对村干部的监督能力，而通常这两点由外在因素决定，并不能得到保证。第二，承包权设计与承包制功能的矛盾。在我国现阶段，承包权的设计在考虑效率的同时，还要考虑农村社会保障乃至农村社会稳定问题，二者之间是有矛盾的。承包权设计与承包制功能的矛盾实际上也是承包制功能之间的矛盾。这个矛盾是当前继续落实家庭联产承包制所面临的一个非常复杂的问题。不难理解，我国农业和农村经济能否在下一世纪继续保持繁荣，农村社会能否稳定，取决于我们能否调和好上述矛盾。调和上述矛盾的难度以及需要采取的对应措施，依赖一定的社会经济条件。目前我国农村某些社会经济条件的变化在加深家庭联产承包制的内在矛盾。
2·农业经济的组织基础脆弱，难以支撑农村经济的长期稳定发展。80年代以来，中国的粮食供给过剩大约5年一个周期。这种情形给农村实现稳定的制度变迁造成困难。出现短周期的原因何在？一是分散的、数量庞大的农民手里的存粮增长速度（13年增长8倍）大大超过商品粮的增长速度，而这部分粮食对价格变动极为敏感，在我国商品粮需求相对不足（约为总产量的30％，发达国家几乎是100％）的情况下，农民存粮形成的粮食供给很容易在价格诱导之下对市场产生的巨大冲击。二是农民种植粮食面积以保住口粮为基础，为市场种植的粮食也对价格的反应极为敏感。两方面的因素使粮价大涨大跌很难避免。能否通过信息引导、合同约束等办法来稳定粮食供给？很难。因为土地非常细碎地分散到数量庞大、文化水平很低的农户手里，农户为享有公共信息资源和制度资源而发生的边际私人成本可能接近甚至高于他的边际收益，农户很难采取一种让宏观经济调控者感到满意的行为。概言之，一个社会与分散、弱小的农户很难有稳定的合作，对农户的行为很难有稳定的预期。
3·乡村权势阶层崛起，普通农民的社会力量减弱，农村制度创新主体缺位。乡村权势阶层的构成主要是：村级干部，乡村先富裕起来的人，一部分乡级干部。后者包括乡级主要官员，以及乡村信用机构、粮食收购机构、司法机构、土地管理机构、民政机构等能够对农民收费、罚款的机构的主要干部。乡村权势阶层特别是乡村干部已有相对独立于普通农民的利益要求。乡村权势阶层崛起以后，中央土地承包政策在基层落实难度大，一些政策在基层事实上受到抵触。调查表明，乡村干部对“两田制”、“三田制”和撮合“种粮大户”有强烈偏好。这些现象所反映的实质问题是，村干部所支配的土地所有权和土地发包权在强化，而农民的土地承包权在弱化。乡村权势阶层从农民中分化出去以后，普通农民的经济实力与社会组织程度已经不堪承担制度创新的任务。
4·我国农村经济政策的缺陷日益明显。至今土地到底属于哪一级在实践中没有理清楚，这是承包关系不稳定、土地纠纷发生的重要原因之一。政策也没有说明什么人可以承包土地，即什么人算是集体组织的成员。农民认为婚姻关系增加的人口应该分配土地，产生了不断调整土地的压力。此外，我国地域辽阔，各地农村社会经济条件差异很大，使中央在出台政策时常常不得不讲“因地制宜”，但这个做法也给地方不执行中央的政策造成借口，使中央的政策在具体贯彻时大打折扣，并造成中央政府和地方政府之间反复“讨价还价”的无效率的政策磨合。
5·我国农村还存在社会稳定的压力。社会稳定程度与农民的经济地位、农民的组织程度以及农民社会的权威结构有密切关系，因此，只能通过社会关系的全面调整来解决农村社会的稳定问题。
三、农村新一轮制度创新必须解决的问题
1·深化农村土地制度改革。土地制度变革的目标约束主要有两个：第一，效率目标。实现这个目标要求土地承包期尽可能延长，以及土地承包权得到法律的严格保障，并得以通过市场进行流转。强化效率目标的约束，实质上是强化农民的土地承包权，弱化乡村干部的土地发包权。第二，公平目标以及与此相关的农村社会稳定目标。实现这个目标首先要设定土地的最大承包面积，以防止土地占有的过分集中和“大地产”的出现；其次要设定以农业为主业的家庭（简称农业劳动家庭）的最小土地承包面积，以保障这些家庭的基本生活。
2·农村经济、行政管理体制改革。主要是逐步实行经济、行政管理分开，加强村级民主选举，实现乡村干部队伍消肿。
3·改革乡村财政预算体制。主要是坚决实行中央关于承包费收入纳入农民负担计算范围的政策，并考虑实行“费改税”的改革，税目设置和征税对象认定要合理。农民负担和土地使用权之间的关系必须明确。
4·为使新一轮制度创新得以落实，必须通过法律就当前农村基本政策的制定和实施，规范中央政府和地方政府的关系，并在改革政策的制定上力求避免那种为“因地制宜”而产生的政策的模棱两可、含糊不清。在什么方面给地方什么样的自主权，必须规定明确；凡中央政府明确规定的政策，必须不折不扣的实行；对于经过努力仍不能落实的政策必须进行反省，及时作出调整，避免久拖不决而丧失中央权威。
