中外公务员制度之比较

李景平，李亮
(西安交通大学，陕西西安710049)
[摘要] 从公务员制度规范出发，选取了美、英、日、法、德等发达国家的公务员制度作为参照系，通过与中国公务员制度进行对比分析，指出中国公务员制度存在的不足之处，并且结合中国国情和公务员制度发展趋势，提出了具体的建议，以期取长补短，对中国公务员制度的改革和发展有所裨益。
[关键词] 中国和外国；公务员制度；公共人事管理
[中图分类号] D630．3；D73．3 [文献标识码] A [文章编号] 1008—245x(2002)o3—0069—05 。
The comparison of China and foreign countries’civil servant system
U Jing—ping．U Hang
(Xi an jiaotong University，Xi an 710049，China)
Abstract Choosing Hesperian civil servant system (e．g．American，British，French，Germany，and Japanese)as
reference，the text，from lan dscape orientation，compares them to our country’S civil servan t system．Analyzing
their advantage an d disadvan tage an d developing trend，it wan ts to learn from others’strong points to ofset one’S
weakness，an d benefits to the reformation and development of Chinese civil servan t system．
Key words China& foreign coun tries ：civil servan t system；pe rsonnel administration
当今世界，公共人事管理与私人人事管理最大的
区别就是公共人事管理的法制化趋势，公务员制度的
建立是这一发展趋势的必然结果。法制化使公共人事
管理的每个环节都有法律依据，实现了国家对公共人
事的依法管理。公共人事的法制化进程始于19世纪
中叶，英国和美国先后于1855年和1883年率先建立
了具有两官分治、职务常任、政治中立和考试任用等特
征的公务员制度。此后，公务员制度影响日盛，风靡全
球，世界各发达国家和多数发展中国家都接纳了这一
科学的公共人事管理制度。美国、法国、日本、德国等
都将公务员制度法典化，从而将公共人事管理纳入了
国家的法治轨道。
1993年8月14日，中华人民共和国国务院颁布了
《国家公务员暂行条例》，标志着我国公务员制度的真
正建立。从此，中国有了第一部符合社会主义制度要
求的公务员管理法规，结束了长期以来干部“一揽子”
管理的状况，标志着我国的公务员管理步人法制化、科
学化、专业化轨道，具有里程碑的意义。当然，任何一
种制度的完善都有一个渐进的过程，发达国家的公务
员制度的建立和发展，经过了一百多年，最终才得以成
熟。而我国公务员制度才刚刚建立，与一些发达国家
相比还存在很大差距。因此，吸收和借鉴发达国家的
经验，建立和完善有中国特色的公务员制度具有十分
重要的意义。
党的十一届三中全会以来，我国政府体制改革取
得了前所未有的成就，公务员制度建设也步人快车道，
特别是社会主义市场经济体制的建立，具备了与发达
国家公务员制度相比较的条件和基础，足可以与一些
发达国家的公务员制度进行比较，与国际惯例接轨。
鉴于此，本文选取美国、日本、英国、德国、法国等一些
发达国家作为参考系，根据可比性原则，从公务员制度
体系规范出发，与我国公务员制度作横向比较分析。
试图通过比较中外公务员制度的优劣利弊，借鉴和吸
收国外特别是发达国家公务员制度的优点和经验，以
弥补我国公务员制度方面存在的不足，促进我国公务
员制度的科学化、规范化。
一
、中外公务员制度比较
所谓公务员制度，就是指按照宪法、法律的规定和
行政法规的要求建立的国家人事管理的规范制度。中
外公务员制度由于社会制度不同而有所不同。下面以
[收稿日期] 2o01—10—17
[作者简介] 李景平(1958～ )，男，陕西礼泉人，西安交通大学人文社会科学学院公共管理系副主任，副教授。
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李景平：中外公务员制度之比较
国务院1993年8月批准的《国家公务员暂行条例》规
定的范围为基准，与国外一些国家的公务员制度进行
比较。
(一)中西方公务员界定的比较
关于公务员概念，有数十种之多，各国公务员在称
谓、内涵和外延等方面存在着差异，美国称政府雇员、
英国称文官、法国和日本都称国家公务员，波兰称国家
工作人员、德国称联邦官员等。我国从1993年起，将
行政机关干部从干部队伍中分离出来，称之为公务员。
国家公务员包括：(1)各级国家行政机关中从事行政管
理的工作人员；(2)履行国家行政权利、从事行政管理
活动但使用事业编制的单位的工作人员；(3)上述两类
单位中党、团、工会等组织的工作人员。表1是中外各
国公务员的范围及分类，它比较了中外各国公务员概
念的内涵和外延。
表1 各国公务员的范围及分类
从表1可以看出，西方发达国家的公务员在管理
上都作了政务官(或特殊职)与事务官(或一般职)的划
分和区别。而我国《国家公务员暂行条例》并没有作此
划分，而是划分为领导职与非领导职。这可以说是我
国职位分类的一个特点。但是，这种划分，只是为了适
应我国目前行政情况以及行政传统的一种过渡性划
分。这种划分在实际运行中很容易走样，比如会出现
上一级非领导职务的人员对下一级非领导职务的人员
实行“领导”。结果，还是分类不清。所以，根据我国的
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国情，建立政务官(特殊职)与事务官(或一般职)的划
分，对事务官依据《公务员法》进行管理，这将成为我国
公务员界定和划分的一个趋势。
对于政务官或特殊职是否属于公务员的范畴，各
国规定不同。但是，各国关于政务官的选举、任命、任
职、权利、义务等的制度都是由宪法、选举法或其他专
门法律加以规定；有关事务官或一般职的考试录用、考
核培训、工资福利等制度是由公务员法加以规定。政
务官并不适用于公务员法。我国不实行“两官分途”，
对类似西方政务官的公务员，统一适用于公务员法律。
(二)中西方公务员考试录用制度的比较
对于公务员的选用，一般采用考试录用制度或考
任制，它体现了公开、平等、竞争、择优以及重视人才的
原则。各国都有专门的考试机构，负责公务员的考试
和选拔。公务员考试的方式大多是以下三种：笔试、口
试和实际操作考试。还有品行和经历评定，是考试录
用方式的一种补充。考试的内容也大体相同，包括基
础知识、专业知识、基本技能、智力发展、心理素质等五
个方面，只是各国具体考试内容在不同方面偏重不同。
表2是各国公务员考试级别及应试资格情况，它比较
了各国公务员在考试级别及应试资格方面的不同。
表2 各国公务员考试级别及应试资格
我国《国家公务员暂行条例》规定的考录范围为担
任主任科员以下非领导职务的国家公务员，根据《新录
用国家公务员任职定级暂行规定》，考试录用的级别一
般为11级到l5级，在职位分类中属中下级。而西方
则可直接录用高级公务员。相比之下，我国的公务员
录用范围不仅太窄，而且职位低。在今后我国的公务
员改革中，在完善公务员分类制度的同时，应按照我国
公务员的分级制，参照西方发达国家的考试分级，进行
划分，扩大和提高公务员的录用职位和职级范围。
另外，在公务员的选用上，西方发达国家比较注重
职务上所需要的知识能力。而我国不仅注重业务素
质，还强调公务员的政治素质。这对于保证党的领导
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地位以及党和国家政策的一致性十分必要。这也使我
国公务员带上很浓的政治色彩。
(三)中西方公务员考核、晋升制度的比较
世界各国在考核内容和考核种类上的具体规定可
能有所不同，但大体上都是一样的。不论考核项目多
少，考核内容可以分为三大部分：工作成绩(包括工作
质量、工作数量、创造改造等)、工作能力(包括基础知
识技能和业务能力)和工作态度。其中以工作成绩为
主。我国的“德、能、勤、绩”的考核内容也不例外。考
核种类可以分为两种：平时考核或随时鉴定、年度考核
或年度鉴定。详情见表3。
表3 各国公务员考核制度及等级
国别考核名称 考核等级
日本勤务考评 优异、优良、良好、不良、劣
中国 考核制 优秀、称职、不称职
在实践中，目前我国大多部分公务员的考核成绩
或考核等级，都集中在“称职”这一等。这十分不利于
优劣的界定。从我国目前国情来看，可以将公务员的
考核等级划分为四等或五等，对称职和不称职加以细
化。称职者可分为优秀者、良好者、一般者。优秀者，
给予提薪和优先晋升机会；良好者给予提薪；一般者不
予提薪，同时鼓励其向称职努力。不称职者可分为：一
般不称职职者和严重不称职者。一般不称职者停薪，
同时事先给予警告，敦促其达到工作标准；严重不称职
者，则给予免职。表4是国外考核等级与奖惩挂钩的
情况。
表4 国外公务员考核等级与奖惩
国别 考核等级 奖惩
优等(工作超过标准)提薪一级，并拥有优先提职的机会
美国满意(工作合乎标准)
不满意
(工作没有达到标准)
提薪一级
酌情减薪、降级或免职
从表4上可以看出，国外考核成绩与奖惩挂钩，实
际上包括了功绩晋升制度。这是目前发达国家普遍实
行的比较有效的晋升制度，它无论对于新公务员还是
老公务员都是公平的，而且在实践中也有利于促使公
务员改进工作，提高行政效率。
除了功绩晋升制，还有其它一些常见的晋升制度，
国外公务员晋升制度见表5。
表5 公务员晋升制度
晋升类型晋升标准 优点 缺点
比较可靠，不致
工作年限 嚣 坐等虢以求晋升
恶等因素的影响
考试 堡 表
一绩釜 桁改
越级 成绩突出、鼓励作出较大贡
晋升制 贡献较大献
我国长期以来实行的主要是年资晋升制，这很大
程度上增长了官员的惰性，导致行政效率的下降。我
国在《国家公务员职务升降暂行规定》中也确立了其它
几种晋升制度。通过表5，也可以看出功绩晋升制具
有明显的优势。对我国现行的公务员晋升制度改革，
其应主要采用功绩晋升制，这对于打破长期以来形成
的“干部能上不能下”和“铁饭碗”，打破干部终身制十
分有利，同时也有利于激励公务员，提高行政效率。
(四)中西方公务员工资制度的比较
目前世界各国工资制度普遍采取的以下四个基本
原则：(1)定期原则，即定期提薪；(2)平等原则，即同工
同酬；(3)平衡原则，即与其他行业人员工资保持平衡；
(4)适应形势原则，即薪金增长率大于物价上涨率。表
6给出了中外部分国家公务员工资制度情况。
表6 各国公务员工资制度
私营企业人员的工资水平，根据市场法则，随着企
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李景平：中外公务员制度之比较
业经济效益和物价变动而自然升降；而公务员的报酬
是依据法律法规进行程序性调节的。两种截然不同的
工资形成和调节机制，这就势必造成二者之间的工资
差距，尤其是同类人员工资待遇方面的不平等。为了
更多地吸引人才、留住已有人才，而又不至于使国家财
政开支过大，目前西方发达国家都参照私营企业同类
人员工资的增长幅度，调整公务员的工资水平。例如，
美国《联邦工资比较法》(1970年)规定，通过对私人企
业相应人员工资的调查，找出联邦雇员与私人企业的
工资差，从而确定联邦雇员综合工资表的合理调整率，
以弥补公务员工资与私营企业中同类人员的工资差
距。我国也实行平衡原则(见表6)，但是却很大程度
上保留计划经济体制下单一经济实体的痕迹。今后的
公务员工资制度改革，可以借鉴美国的工资水平制度，
参照我国国情，对平衡原则的具体实施办法进行改革
和完善。
市场经济就是法制经济，工资立法既是工资制度
的定型化，也是公务员工资制度正常运行的重要保障。
通过工资立法可以保持公务员工资制度的稳定，合理
规范各类人员的分配关系，并保证工资水平的均衡增
长，能有效地避免因财政原因而出现的随意性状况。
(五)中西方公务员培训制度的比较
目前世界各国的培训种类不外乎两种：职前培训
和在职培训。我国把培训种类规定为初任培训、在职
培训、专业知识培训和更新知识培训。其实后两种可
以归人在职培训。目前，我国的对党的干部和主要行
政干部的培训多由各级党校来承担。但是，这种培训
既没有制度化，其体制也不适应我国建立的公务员制
度。相比较西方发达国家的培训制度而言，我国的培
训制度迫切需要完善，使之制度化、法律化、专门化。
西方发达国家比较注重政府与高等院校的合作，
共同培训公务员。而我国的《国家公务员培训暂行规
定》中却没有这方面的规定。因此，我国在今后的公务
员培训制度的改革中，应当注意与高等学府的合作，将
培训工作与高等教育工作结合起来，让各类大学承担
中低级公务员的培训任务，充分利用高校人才优势和
发挥高等教育的作用。
全面推行国家公务员制度以后，我国实行“定职
能、定机构、定编制”的“三定原则”，一人一职，除了领
导职位外，公务员岗位间很少流动和轮换，参加培训学
习的时间太多势必会影响日常工作的开展，因此许多
公务员不能纳入到终身教育体系中。在处理工作与培
训的矛盾时，我国可以借鉴英国的“学徒制”和美国的
“工作培训”。中外公务员培训制度比较见表7。
(六)中西方公务员退休制度的比较
从职务管理角度讲，退休是政府解除其与公务员
行政职务关系的主要方式；从公务员权力角度看，退休
人员依法享有领取退休金等权利；从政府管理角度看，
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政府必须履行筹措和发放退休金、管理(或委托社会组
织管理)退休人员的职责。所以，退休制度通常包括退
休方式、退休金和退休管理机构三个方面的内容。
表7 各国公务员培训制度
国别培训方式 培训内容 培训机构
1．公共必修课包括建设有
中国特色社会主义理论，
法律法规和政策，市场经1，国家行政
济知识，科学技术知识，公学院，2，省、
在各种培共行政管理知识和国家公自治区、直辖
中国训机构中务员行为规范。2，根据相市行政学院
进行培训关业务工作的需要而设置3，管理干部
的专业知识和技术科目。学院或其他
3，为拓宽、提高国家公务培训机构
员知识和技能所设置的选
修课科目
在各高等1，专业性质的：会计、薄1，文官学院
院校学习记、商法、经济、地理、历2，各部专业
业余时间史、伦理学等2，文艺类：建培训学校3，
一进修研究筑、艺术、文学、哲学、心理政府委托培
进修学徒学、音乐等3，专为妇女开训公务员的
制 设的，内容以家政为主 大学
从实践上来说，各个国家由于国情不同，公务员退
休制度有所不同。这里给出中外公务员退休条件情
况、退休费筹措情况见表8、表9。
我国公务员退休制度的实行，打破了传统干部人
事制度中最突出的弊端：领导职务终身制、干部身份终
身制。这有利于我国公务员队伍的新陈代谢，促使政
府行政机关充满生机和活力及高效率。但是我们也应
该看到我国在退休条件的规定上的不合理性。中国的
法定退休年龄是20世纪的50年代制定的。20世纪
50年代我国人口平均预期寿命50岁左右，而目前我
国人口平均寿命71岁，而且将来有可能会进一步提
高。也就是说在过去50年内全国平均寿命提高了20
多岁，但是退休年龄几乎没有什么变化，仍然是男性
60岁，女性55岁。我国的《国家公务员暂行条例》中
的有关退休制度继续因袭这一规定。中国现行的政策
主要是依靠仍在工作的人口来负担已经退休人口的养
老金。根据蒙特利尔中国分析报的有关报道，预计到
2030年，中国尚未储备基金的养老金额总数将会高达
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上万亿美元。对于一个发展中国家来说，显然是一个
过于沉重的负担。目前有许多国家和中国一样都面临
着人口老龄问题。针对这种状况，为了减轻养老保险
给社会造成的压力，许多国家都纷纷改革养老保险制
度，提高退休年龄，实行弹性退休。在这方面，我国可
以借鉴美国改革的经验。
表8 各国公务员退休条件
：巨 士
国别 正常退休条件规定(不含因公伤等退休)
公务员的退休费是现代政府开支的一项重要组成
部分，它是公务员相比与其它行业人员的一个优势，也
是政府吸引人才的一项重要措施。中外公务员退休费
筹措见表9。
表9 各国公务员退休费筹措
代表国家退休费筹措类型 退休费筹措方法
但是它也会给政府带来财政上的困难。比如法国
现在就为其庞大的公务员队伍的退休费问题感到头
痛。中国人口众多，公务员的绝对数大，以前政府承担
公务员的全部退休费，这对于政府来说是一个沉重的
负担。我国现在进行行政改革，不能不考虑公务员退
休费的筹措方式的改革。我国《国家公务员暂行条例》
规定，国家公务员退休后，享受国家规定的养老保险
金。今后公务员的退休纳入社会养老保险范围，由政
府和公务员按一定比例分担，共同筹集退休金。
二、西方公务员制度对我国公务员
制度建设的启示
通过对中西方公务员制度的主要方面进行分析比
较，指出其利弊，并为中国今后的公务员制度改革和发
展提出建议。综上所述，我们可得出以下几点结论：
1．通过上述的比较中看到，各国公务员制度有共
同点，又各具特色。这个特色之处就是与本国国情和
历史文化传统相结合的产物。事实上，也只有与本国
国情和历史文化传统结合，吸收借鉴别国的先进制度
经验方法才有意义，才能成功。因此，在吸收借鉴西方
发达国家的公务员制度的同时，注意研究中国的历史
和现状，不是生搬硬套或“全盘西化”，而是对西方先进
的公务员制度理论进行中国化的科学化的实践，从中
找出一条适合中国的公务员制度发展道路。
2．西方发达国家对于“政务官”和“事务官”实行
“两官分途”管理，即：政务官“政治化”，事务官“职业
化”。这是西方多党制的产物，为了避免多党轮流执政
带来政局不稳。中国共产党是我国的唯一执政党，根
据我国的国情，我国没有必要实行“两官分途”。相反，
我国原有的对国家工作人员注重政治立场方面的要求
应保留。事实上，让公务员绝对的政治中立，是不太可
能的，也有很大弊端。西方发达国家也在逐渐改变“两
官分途”的管理模式，使公务员在保证执行公务时公正
严明的同时，保持一定的政治敏感性。
3．健全的法律制度是保证公务员制度顺利推行和
健康发展的重要条件。西方公务员制度的一个最为显
著的特点，就是有一套与公务员制度相适应的法规体
系，我国从颁布《国家公务员暂行条例》以来，先后制定
并颁布了一系列与之相配套的法规、规章和实施细则。
这是一个很好的开端，但是，我国的公务员制度的法规
体系并不完善。例如，各地区政治经济文化发展并不
平衡，且各具特色；中央政府和地方政府的公务员的职
责和职务规范还有很大差异。而我国的《国家公务员
暂行条例》和有关法规对我国的中央和地方公务员并
没有区分。这很明显是不妥当的。因此，我国的公务
员制度有关法律法规，仍需要在实践中不断修改、补充
和完善。
4．一个国家行政体制运行效能的高低同该国公务
员队伍的专业化程度密切相关。完善考试录用制度是
提高公务员队伍素质的第一关。“要得到第一流的人
选，必须求助于竞争。”我国公务员考试录用制度，应根
据公平竞争的原则，扩大考试录用的职位范围，对考试
采取分类、分级、分地、分期举行，笔试、口试、实际操作
考试以及各种特殊方式等各种考试方式并用，全面检测
公务员的基本知识以及适应职位的专业知识和技能。
5．由于社会发展越来越快，知识的更新速度也越
来越快，同时也就意味着，公务员的知识陈旧率越来越
高。因此要完善公务员培训制度，运用国内培训、国外
培训、在职培训、进修培训等各种培训方式，加强对公
务员的培训，培养其创新能力、适应能力，不断更新其
(下转第93页)
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汇之根柢”。[23j程氏的“心”范畴是“弥纶六合、贯通千
古之道”的心，它对万物的化生及与道的关系是“统宗
会元”的完全决定作用。这较陆九渊心学说更抽象悠
远。陆氏心学则是现实的，即“宇宙便是吾心，吾心即
是宇宙”。程氏的心学说与陆氏心学说相比，已不只是
超越了陆氏心学的主观精神，而是脱离了现实物质社
会中活动主体的人和物质世界本身的客观精神了。如
何接通朱陆之学呢?程氏提出“心不外乎此理，理不外
乎此心”，这里的语义，一是在申明陆氏“心即理”的命
题，二是将朱熹之理降到与陆氏之心相等的平行，由此
实现了汇合。
汇合朱陆之学在宋代理学系统可以说是一种同质
原则下的降阶互等的思想学术实践。因为，宋代思想
领域中三种并存的“气”、“心”、“理”本体论，“气”、“心”
二论始终都是认同理本体并归向理本体的，其创设者
都是以理本体来统率气本体和心本体的。这就有一个
将理本体看作高于其它二论的含义，也只因为这样，气
本体、心本体及其论者始终没有脱离理学系统，而都只
是限度和节制地保持己论。然而，理学学者将其哲学
本体理论主张从理本体移向心本体，这就同在朱陆之
学中的汇合理论实践不同了。汇合朱陆之学是一种保
守派属的兼综，而从理本论转向心本论则是对朱子理
学的既有统属格次进行消解。同时也表明了学派成员
在学术派系崇尚观念上的退移。魏了翁从朱子的干城
人物、力翻“庆元党禁”之案的中坚者转向前继邵雍“心
为太极”之说，到后来提出脱离主观一般物质的心本体
论：“心者，人之太极，而人心又为天地之太极，以主两
仪，以命万物，不越诸此”，“千百载而一日，亿万人而一
心”，[ ]与前所持的理学观点大相径庭，表明学派分化
先自立论转移。
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(责任编辑：司国安)
(上接第73页)
知识结构。这是保持公务员队伍素质的关键。
6．公务员制度中考核奖惩措施对于提高公务员工
作质量，提高行政效率，十分有效。因而要完善公务员
考核奖惩制度。就考核奖惩的办法而言，应结合岗位
实际，使奖励和实际工作结合起来，研究科学、合理和
切实可行的量化考核办法，并且把培训、考评和奖惩三
者紧密结合起来，进一步拓宽考核结果的使用渠道，使
之真正起到激励作用，强化公务员自我发展的意识，并
以公正合理的晋升和奖惩制度，吸引有志之士、有用之
才加盟公务员队伍，从而提高公务员队伍整体素质和
工作效率。
7．适当提高公务员的工资福利待遇和健全退休保
障，对于稳定公务员，使之安心专心工作，十分有效。
当前处在体制转轨、利益调整时期，工资福利直接关系
到公务员的经济利益和生活水平，退休保障直接关系
到公务员的离职或晚年后的生活安定。而我国公务员
的工资福利制度和退休保障制度尚没有建立起科学的
体系，总体水平较低，因此，必须适当提高公务员的工
资福利待遇和健全公务员的退休保障体系，逐步建立
起科学的、法定的公务员工资福利制度和社会保障制
度。另外，适当提高公务员的工资福利待遇和健全退
休保障也有利于吸引更多优秀人才进入公务员队伍，
保证政府机构运行的高效和廉洁。
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(责任编辑：司国安)
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