发展完善民族区域自治制度的五个基本向度
时间：2020-03-17 07:54:06 来源：达达文档网 本文已影响 人 
【摘要】当代中国构建民族区域自治制度的根本目的在于稳固国家主权和领土，并促进各民族和谐发展，核心内容则是围绕少数民族权益保护这条主线，依照国家宪法和民族区域自治法，在少数民族较为聚居的地方，建立少数民族的自治机关，行使自治权，自主地管理民族内部事务。可见，民族区域自治制度主要含有五个要素：少数民族、自治机关、自治权、自治法规、自治地方，这五个要素构成了民族区域自治制度的完整体系。文章从民族区域自治制度的内在结构出发，试图基于五个要素，提出当下进一步完善民族区域自治制度的可能方向。
【关键词】民族区域自治制度；发展完善；基本向度
【中图分类号】D633 【文献标识码】A
我国宪法规定“民族区域自治是在少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权”，并通过自治权的行使，实现少数民族对内部事务的自主管理，以及相关权益的保护。学者对民族区域自治制度内在构成要素的研究，大多也是从这一法律诠释出发的。有学者在对中国乃至世界各国民族政策考察之后，认为中国的民族区域自治制度主要包含四个要素，即少数民族、聚居区域、自治机关、自治权等。另有持相似观点的学者，在对中国的民族区域自治进行大量案例研究之后，也认为民族区域自治制度的制度性要素为地域、群体、自治机关、自治权等。就某种层面而言，这两种观点揭示了民族区域自治制度的内部构成，抓住了制度的根本和核心，但又都忽略了一个极重要的要素——自治法规体系。法制对于现代民主政治来说，往往具有第一重要性，民族区域自治制度的贯彻落实必然要有法律作为后盾，并以国家《宪法》和《民族区域自治法》为基准。由此，我们认为，民族区域自治制度的完整体系构成，应当包括少数民族、自治地方、自治机关、自治权、自治法规等五个要素，文章也正是基于这五个要素，内生性地提出了完善民族区域自治制度的五个基本向度。
一、促进少数民族权利的新整合与平衡
少数民族群体是民族区域自治制度的制度客体，可以说，“没有少数民族，就没有少数民族自治地方，也就无从谈起自治地方的自治权，离开少数民族，民族区域自治就失去了意义”。而与少数民族最直接相关的便是少数民族权利，是构成完整民族区域自治制度的主体要素，完善民族区域政治制度，首先就要从少数民族权利说起。
其一，保护少数民族权利的基本原则不可以改变。目前对少数民族权利的界定存在一定争议，即该权利是民族群体权利还是民族成员个体权利说法不一。根据现行《民族区域自治法》所呈现的内容，我们既可以把少数民族权利理解为一种集体性权利，也能理解为个体性权利。作为集体性权利的少数民族权利，是国家公共权力基于少数民族利益及其特殊性确认和保障的一种集体性权利，是少数民族自主管理民族内部事务的权利。而以个体权利形式出现的少数民族权利，是少数民族作为民族群体成员之一和作为公民个体应当享有的生存和发展的基本权利，以及享受以少数民族个体为受众的优惠政策的权利。当然，无论少数民族权利以民族群体权利还是以个体权利的形式表现出来，它都应当得到公共权力的有效保护和社会的尊重。
其二，促进民族权利与公民权利的整合。现代民主政治多主张公民个体平等、自由，强调在一国家单位内，无论是多数民族成员还是少数民族成员都是国家公民，享受平等公民权。然而，介于多民族国家特殊的族情，党和国家须保护少数民族权利。对照前苏联、美国与西班牙、瑞士等国家的民族政策，可以发现在各民族同质性较低的时候，忽略少数民族群体的特殊性，是不利于族际整合和民族团结的，甚至可能引发族际冲突，单纯强调公民个体平等权并不可取。于是，在既要照顾少数民族的特殊性，又要兼顾现代民主政治需求的情境下，我们应当通过把少数民族成员整合进现代公民社会，使民族身份与国家公民身份相融合等措施，在少数民族权利与公民权利之间寻求一种有效平衡，并对二者加以整合。
其三，寻求少数民族权利与义务的平衡。权利与义务是一对孪生兄弟，“没有无权利的义务，也没有无义务的权利”。在当前我国民族区域自治制度的规范体系中，对少数民族所拥有的权利作了较为详致的规定，且具有操作性，而对少数民族应当承担的义务所作规定却相对较少，并且操作性较弱，权利与义务之间存有某种失衡。有鉴于此，在完善民族区域自治制度的过程中，我们有必要加强少数民族权利与义务的平衡，为各民族成员实现义务履行构建相应的机制，使其在享有权利的同时，积极承担起相应的义务。
二、构建完善的民族自治法规体系
国家治理体系现代化要求“中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”，而法治化既是检验制度成熟程度的衡量尺度，也是推进制度定型的基本方式。我们认为，完善民族区域自治制度最为重要的内容之一，就是构建完善的民族自治法规体系。
其一，健全《民族区域自治法》及其相配套的法律规章。诚然，近年来我们国家在少数民族自治法规体系方面，作出了诸多努力。但是，我们也可以明显发现在《民族区域自治法》的具体规范中有着诸多“应当照顾”、“应当给予”之类的政策性用语，使其带有明显的政策性倾向，这在一定程度上增加了该法律的实施难度。对此，完善民族区域自治制度的过程中，要依托国家依法治国的重大战略，不断完善业已制定的《民族区域自治法》，并结合民族地区的实际情况和国务院各部委的实际工作，制定出与《民族区域自治法》相配套的法律规章。
其二，建立落实民族自治法规的保障机制。民族区域自治制度作为国家的基本政治制度之一，制度体系的诸多内容没有明确边界，实施程度难以把握，对如何处理违反制度规范和相关法律的情况缺乏明确规定，严重影响制度优越性的充分发挥。为此，全面正确贯彻落实民族区域自治制度，完善民族自治法规体系，须构建完整的制度和法律实施的保障机制，即“建立法律规章的事前协调、贯彻执行、审察监督、追究惩戒”等四种机制。
其三，加强民族自治的法制宣传教育。各个民族的法制意识，与其受教育程度和社会化程度有着极大的关联性。目前，在我国一些相对较为偏远少数民族聚居区域，经济和文化教育水平仍然处于较低水平，人们对民族区域自治制度和民族区域自治法尚未形成一个较为明确的认识，仅仅是知道有这么一项制度和法律存在，很难依靠民族区域自治法维护自身权益。在这样的现实下，民族区域自治的法制化建设，不仅要加强民族区域自治法自身的建设，还要加强对人们的宣传教育，使社会公众懂法、知法、用法、护法。
三、促生对自治权的正确认识与贯彻落实
“自治权是民族区域自治制度的核心，它的实现程度直接关系到民族区域自治制度的完善程度。”而且，也只有充分发挥少数民族自治机关的自治权，才能将民族区域自治制度落到实处。就我国现阶段而言，自治权贯彻落实，至少存在这样一些困境，如自治权的横向和纵向流失，以及社会各界对自治权缺乏一个清晰的认识等。为此，在完善民族区域自治制度的过程中，我们应当给予自治权一个更为清晰的定位，从而服务于自治权的落实。
其一，形成对自治权基本认识。自治权是民族区域自治制度的核心要素，而目前，某些社会领域对于自治权是自治权利还是自治权力存在一定的分歧。我们知道，权利和权力都是基于特定的利益和利益关系形成的，只是在利益和利益关系的演变过程中，有的形成了权利，有的发展为权力。并且，权力也有可能是权利的让渡，而权利又必然需要权力确认和保护。对于自治权，当强调“少数民族自主管理内部事务”时，其应当是一种权利，而强调“由自治机关行使自治权”时，由于自治机关是国家权力机关和国家行政机关，带有强烈的公共性质，此时自治权当是一种公共权力。
其二，着力落实自治权。在现实实践中，介于国家体制和民族地方自身情况等多种因素，自治机关行使自治权常常受到法律规范不明确、中央与地方关系、党政关系、自身财政实力等方面的限制，自治权并未得到充分发挥。为有效发挥自治权的功能，一方面要通过完善民族区域自治法为自治权划定边界，明确其行使方式、程度、范围；另一方面要规范中央与自治地方的关系，由中央统领全局，自治地方在中央领导下发挥足够的自主权；并且要逐步规范党政关系，党发挥领导权，自治机关发挥自治权，党加强政治、组织、思想领导能力建设，自治机关加强立法、行政能力建设；最后自治地方要不断提高自身能力，增强经济、财政实力。
四、加强自治机关建设中的能力提升
从某种意义上说，“自治机关是一个相互冲突的制度角色”，因为自治机关既是一般国家机关的一部分，受制于中央总体规划，同时又是民族自治地方自治权的唯一行使机关，是完整保障自治民族权益的核心组织，即行使一般国家机关的权力，又拥有一般国家机关不具有的特殊权力。可见，自治机关是作为一种特殊的政治形式构建起来的，其根本目的在于维护国家统一和社会稳定，一般目的在于保护少数民族权利，以及通过自身组织建设和职权行使，整合地域范围内不同民族成分之间的复杂关系，促进族际政治整合和民族团结。在完善民族区域自治制度过程中，优化自治机关建设，至少从以下两个层面入手。
其一，增强自治机关的多元整合度。自治机关既是自治民族的利益代表，更是该行政地域范围内各族人民共同利益的结合体，要求其具有民族化和民主化两种特性。也就是说，自治机关的组织过程要充分考虑民族性，使自治少数民族在当地政权机关中占有一定的比例，注重民族干部的培养与选拔任用，以及日常行政中重视民族语言运用和民族文化保护。同时，自治机关还须加强民主化建设，通过制度化的途径吸纳各族群众代表参政议政，为各族利益表达与整合贯通渠道，在政策制定和实施过程中，维护各族合法权益。而且，政府，之所以被称呼为人民政府，关键在于“政府的合法性来源于人民意志的体现”。由此而论，自治机关的政治过程应相对地独立于其他政治机构和社会团体，完整地综合并体现其所辖的地域范围内各人群的意志，以各族群众的共同利益为最高行动指南。
其二，提升自治机关行政能力。在民族区域自治体系内，自治机关显然是最重要的政治行为体，是自治地方正式规则的主要制定者，也是民族自治地区实现自身发展和现代化建设的推进者和组织者。然而，在民族地区的现实政治过程和公共治理行动中，自治机关却表现出诸多能力不足，如法规制定能力、权力行使能力、财政创收能力等。对此，自治机关应充分借助国家治理体系和治理能力现代化的重大战略背景，借助各种有利因素，创新自身体制和机制、转变职能、开创民族区域自治制度的经济功能，不断提升自身能力。
五、构建符合城市化要求的行政区划调整模式
现阶段，国内流行着诸多关于行政区划改革和地域整合的说法。就少数民族地区行政区划改革而言，同样有着诸多声音，如有学者认为应该建立少数民族自治市。实际上，行政区划改革是适应市场经济和城市化的发展趋势，是提高行政效率和规范行政管理体制的要求。自治地方行政区划调整，在当前主要表现为地市合并、撤州（盟）建市、撤县（旗）建市，以及由此而来的政府单位及其地域辖属的调整，那么就少数民族地区的行政规划调整，应该注意些什么问题呢？
其一，在城市化进程中规范民族地方行政区划改革。在全球化和地区现代化的双重背景下，民族地区城市化进程不断加快，区域社会经济得到迅速发展、人口结构发生很大变化，曾出现地市合并、撤州（盟）建市、撤县（旗）建市的浪潮，建立了一批地级市和县级市。尽管如此，在现行《民族区域自治法》中，对民族地方的设立、撤销、改革仅仅是作出原则性的规范，行政区划改革规范不甚明确。由此，规范民族地方的行政区划调整，一是需要加快完善相关法律法规，二是要从民族平等和民族团结的原则出发，结合国家城市化的整体战略和民族地区社会经济发展状况进行区域协调式规划。
其二，在自治地方行政区划改革中完善族际整合机制。自治地方的城市化推进和行政区域调整，需要考虑国家权力的正常行使又要考虑民族权益的有效保护，使其比一般的行政区划改制较为特殊。在行政建制改革中，把满足建市条件的地方改革为市，这个过程中把各个民族（汉族和各少数民族）导入城市化和现代化的社会体系中，使城市化和现代化建设的成果惠及各族群众，同时也就面临一些原来生活于自治地方的少数民族被调整到其他地域管辖单位，失去了原先自治民族权利保障的载体的问题。这就要求通过相应的城市民族工作机制保障城市或乡村散居少数民族的合法权益，为调整后的民族格局建立相应的族际整合机制。当然，在民族国家建设和中华民族共同体建设的整体背景下，不应过分强调或扩大族际间的异质性，而应建立在各民族交往、交流、交融和民族团结的方向上。
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