规制重建滞后与“厂网分开”的双重效率损失
时间：2020-06-08 07:52:17 来源：达达文档网 本文已影响 人 
摘 要：以“厂网分开”为核心的中国电力产业重组方案的初步实施，使产业的微观市场结构和规制方式发生了一定的变化，但是这种结构变化未能显著地提高产业的运营绩效。本文的分析将表明，由于规范意义上的规制重建滞后，在现行的“厂网分开”模式下，中国电力产业所形成的“上游竞争、下游垄断”的纵向关系，不可能为产业运营绩效的改进提供结构性激励，亦有效投资不足和反竞争效应的导致的双重效率损失，几乎抵消了发电侧竞争的绩效。
关键词：电力产业；规制重建；厂网分开
中图分类号：F830.91文献标识码：A
文章编号：1000-176X(2008)01-0036-10
一、问题的提出
以“厂网分开”为核心的中国电力产业重组方案的初步实施，使产业的微观市场结构和规制体制发生了深刻变革。但是，两年多的实践表明，这种结构性的变化并未显著地提高产业的运营绩效，相反，在经历短暂的“供求平衡、略有盈余”之后，电力工业从2000年下半年开始就逐渐地从地区性和季节性短缺，发展到2004年的全局性供应紧张，最保守的估计是约有10％以上的需求没有得到满足。与此同时，电力供给的不足也引发了煤电供求的恶化、地区之间电源建设的无序竞争以及上网竞价试点的停顿。
针对上述问题，管制机构、运营企业和相关研究者从不同的视角提出了若干解释。电力行业的主管部门认为，即使在计划经济时代，有完整的长期规划，也会有“计划计划、赶不上变化”的时候，因此，电力供给不足可以归因于已有规划的失误，以及居民和企业对电力消费的不可预见性的快速增长；以原有垄断者为核心的在位者更强调传输能力不足的作用，即在“厂网分开”后，电力行业的利益协调中心从中央和大区级向省和地区级转化，受自求平衡的利益驱动，省内、省际和大区之间的电力调配受到限制，形成人为的电力传输阻塞，也就是说，供给不足源于管制变革林伯强（2005）认为：“（电力）改革的进程缓慢，结果和预计相去甚远”，并将其归因于行业管理的缺位、错位以及法律、监管框架的不完善。
这些解释都有一定的合理性，但过多地强调外部环境的作用，而未能将微观市场结构的变革与受规制企业和规制者的行为结合起来，建立一个具有内在逻辑一致性的分析框架。
纵观世界各国电力产业规制放松的实践，我们会发现上述问题的出现带有一定的普遍性。目前，除了英国、日本和美国东北部的电力市场（亦PJM）运行的较为成功和稳定外，美国的加州、德国、意大利和南美洲的电力市场都在不同程度上经受着传输能力投资不足、垄断势力重新增强、电价波动偏离供求的基本状况、批发或零售市场中的合谋乃至区域性供给中断等问题的困扰，致使包括经济学家在内的市场设计者对规制放松已有路径产生了严重的分歧。正如Mattoon（2002）所言，电力工业正处于继续实施规制重建还是重回纵向一体化的“十字路口”。[1]
已有的理论研究和实践经验均表明，通过纵向拆分形成的可竞争性的结构，并不意味着市场机制可以在所有环节取代政府规制，这由电力产业供应和消费的特性所决定。相反，随着参与者数量的增加和交易行为的复杂化，如何协调现货市场和长期合约交易之间的波动、抑制上下游的垄断势力、划分自然垄断业务和竞争性活动的合理界限等诸多问题也日益突出，这都会提高对规制的需求。在传统规制放松的同时，按照重组后的微观市场结构设定新的“游戏规则”，就形成了所谓“规制重建”过程。规制放松成功和失败的经验比较说明，纵向拆分和规制重建对电力产业而言，犹如一枚硬币的两面，任何一方面的滞后都会引发难以控制的不良后果。
本文的分析将表明，由于严格意义上的规制重建远远滞后于产业组织结构的调整，在现行的“厂网分开”模式下，中国电力产业所形成的“上游竞争、下游垄断”的纵向关系，不可能为产业运营绩效的改进提供结构性激励。一方面，合理的定价或回报机制的缺乏无法向电厂和网络的运营者提供足够的投资动机，促使其增加输配能力来减少电力阻塞的社会成本；另一方面，电力产业的内部人投资与市场运营管理权相结合，控制了规模庞大的发电资源，这不仅背离了“厂网分开”的初衷，也为下游垄断者借助价格或数量手段实施市场圈定提供了条件。有效投资不足和反竞争效应的存在，几乎抵消了发电侧竞争所导致的效率提高，规范的模型分析进一步证明，这一结果的出现根植于电力市场必要规制的缺失和错位，而非纵向拆分的改革路径。
二、相关文献的回顾
电力产业规制放松进程中所暴露的诸多问题，引起了经济学家的广泛关注和参与，为我们的分析提供了大量可以借鉴的分析框架，而国内学者关于规制机制和微观主体行为的深入研究却十分稀缺。对相关文献的综述既构成了本文的参照系，也可能对未来的研究提供有益的指导。
William w.Hogan（2001）较早地意识到规制重建对电力市场的特殊意义。他指出电力产业具有不同于电信、城市供水、供气等网络产业的一个特征，即用市场竞争替代纵向一体化企业的内部协调的过程，并不意味着规制的减弱或消失，在一定程度上对规制的需求会增加。规制重建的核心在于创造基于协调性竞争（coordination for competition）的产业结构和游戏规则，通过对不同拆分模式的比较，他发现设计一个使输电价格能够对需求变化做出合意而非过度反应的机制，是确保网络安全运行的要件之一。这一文献表明电力产业的自由化与规制重建并不矛盾。[2]Richard Matton(2002)以美国加州电力危机为背景，不仅强调了规制重建的重要性，还对其含义进行了细化。他指出重建应该在系统的效率、投资激励和定价机制等三个层面有十分清晰的政策目标，为此应设立具有独立权威的机构，并以立法形式避免政治集团的干预。按照他的指标体系来衡量，中国电力产业纵向协调机制的一个突出缺陷是对“细节”或操作规则的忽视。[1]Robert Thomes Crow（2002）在对发电、输电和售电三个环节不同模式的经验比较中发现，产业重组如同跳跃峡谷，要么一跃而过，要么静止不动，即不同的环节应该同步改革，加州危机的一个教训是鼓励批发市场竞争的同时却固定了零售价格的变动。他还指出，电力市场的均衡是动态过程，按照边际成本定价原则设计交易规则时，必须以中期和长期的期货市场、双边合约作为补充，在分散参与者的投资或交易风险时，也会降低竞价博弈对市场的影响。这些关于市场微观结构特征的分析，对解释我国电力产业的一些困惑有直接的启发。[3]Christian Growitsch和Thomas Wein（2005）对德国电力市场中接入费、纵向一体化程度和产权结构的关系进行了实证研究，与我国的情况类似，德国的电力产业在纵向上也是一种混合结构，它由四个纵向一体化的垄断在位者、600多家供电商和众多独立发电商组成，垄断者又通过股权投资控制了上下游的诸多企业，独立管制者的任务是监督参与者之间的接入费合约。[4]他们的研究发现，接入费的不同源于规模经济和范围经济，本文则指出在这种纵向结构下，垄断在位者所具有的歧视接入或市场圈定的动机。
受规制产业在纵向拆分的初期，一般会发生有效投资不足亦所谓“J曲线”效应，拥有买方或卖方垄断者的企业会利用对关键投入品的控制权，来获得阻塞租金。Stefan Buchler，Armin Schmutzler和Men-Andri Benz（2004）等人对这一问题进行了模型化分析，结果表明在线性定价机制下，纵向拆分会降低网络垄断者的投资水平，而通过在上游或下游引进竞争和实施非线性接入价格可以提高投资的激励。当然，他们的结论无法直接应用到我国的实践中，原因在于电力产业的最终价格受到严格的规制，而输配电的价格还没有形成。[5]Joskow 和Tirole（2000）则较早研究了电力输配权的配置与市场势力的关系。他们认为当某种权力配置方式能对拥有者带来正的竞争性供给时，买方或买方的垄断势力会得到强化，其后果是生产的低效和社会总福利的下降，而权力配置能否产生这一后果又与市场的微观结构和垄断势力的类型（即买方、卖方还是传输线路的垄断）直接相关。他们在2004年的后续研究中，将传输权的控制、投资的所有权和发电市场的竞争水平纳入到模型中，讨论了商业化传输权的机制选择问题。[6]实证分析表明，现行的政策制定者“忽视”了这三个要素以及由此引发的参与者行为的扭曲，而过分偏好中央控制型的纵向结构。实际上通过将传输能力的所有权和控制权进行分开，不仅可以减少信息不对称和政治势力对投资的影响，也能提高参与者降低运营成本、提高交易效率以及增加创新性的投资。Jean-Daniel Saphores，Eric Gravel等人（2004）专门讨论了高压传输线路的投资问题，对加拿大魁北克省的实证分析说明，企业投资意愿不强的主要原因来自规制者行为的滞后和不确定。[7]本文以这些研究的框架为基础，对我国现行规制环境和产业纵向结构下，垄断者的行为进行了实证考察。垄断在位者基于产权和控制权的对上游市场的圈定是“厂网分开”后出现的新问题，我们在分析这一问题时使用了经济学家有关纵向约束和反竞争行为的研究框架。Oliver Hart，Tirole等人（1990）所建立的纵向一体化和市场圈定的一般模型，形成了此类研究的参照系。Michael Riordan（1998）的分析说明，主垄断企业的后向一体化会导致投入品和最终品价格的提高，这与它的成本优势能否补偿价格提高对社会福利的损害是无关的，而取决于上下游市场份额的变动。一定程度上，纵向兼并具有和水平合并同样的效应，规制者应该特别关注那些会提高竞争对手成本的兼并行为。[8]这些研究的对象和背景与我国电力产业的实际情况较为吻合，我们增加了网络运营商的双边垄断势力和管制者缺位等现实条件，将市场圈定理论扩展到了受规制的自然垄断产业中。
