民族区域自治制度的多维度分析

摘要：民族区域自治制度是我国在处理民族问题的实践中总结出的符合我国国情的一种制度。在从建立至今60年的实践中，民族区域自治制度显示出了它自身的优越性，成为处理民族问题的一个成功的例子。它对于推动少数民族地区的经济、政治和文化的发展都起到了重要的作用。

关键词：民族区域自治；民主政治；经济发展；文化多样性

中图分类号：D62文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2008）06－0024－03

我国在处理民族关系的实践过程中，摸索出一项符合我国国情的处理民族关系的制度——民族区域自治制度，这一制度从政治、经济和文化等方面对民族关系进行了全面的规定。实践证明，这一制度既可以维护国家统一完整，又能够给少数民族地区以高度的自治权，使少数民族的合法权利得到保护，从而推动少数民族地区政治、经济和文化的发展，它已经成为世界上处理民族问题的一个典范。

一、民族区域自治制度的政治目标：推进少数民族地区的民主政治建设

人类进入文明社会之后，政治活动就成为人类社会发展的主旋律。“政治的本质是国家权力，国家权力由什么人、怎样行使是我们分析政治的最基本的依据。”① 而民主政治指在特定经济关系和利益关系的基础上，保障公民权利得到平等实现的政治形式，它是政治的一种形态，是相对专制政治而言的。民主政治有三个基本内涵：“其一是多数人统治取代一个或少数人掌握国家权力；其二是全体社会成员构成国家的权利主体；其三是全体社会成员实行自治管理。”② 民主政治包含三个要素：民主制度、民主权利和民主观念。

从社会学角度来讲，民主制是解决民族问题的最佳方法。一个社会内部可分为强势群体和弱势群体两类。在社会资源总量恒定的情况下，强势群体利用其优势地位能够获得大量的社会资源，而弱势群体则处于不利地位。在一个相对稳定的社会中，政府会通过建立一系列的民主制度来保护弱势群体，使其能够分享到社会发展所带来的利益。如果弱势群体利益被忽视，弱势群体的利益不能够受到国家的保护，那么弱势群体与强势群体之间的冲突会不断加剧，当社会的内在结构不能够缓解这种冲突时，整个社会将会走向崩溃。少数民族由于远离主流社会使得其成为社会的弱势群体。加强民主政治建设，有利于维护少数民族的权利。每一个民族在政治民主的旗帜下，都可以通过各种途径来表达本民族的政治诉求，积极参与国家各项政策的制定和实施。在这一过程中，每一个民族都会感到国家是维护它们利益的一个合法的共同体，国家利益与民族利益息息相关、不可分割，国家观念和民族观念成为一体。否则，少数民族很难参与到国家事务中，国家政策很难反映少数民族的利益，并最终会损害其合法权益，使得少数民族分离思想加剧。

民族区域自治制度的设立体现了民主政治的要求。首先，民族区域自治制度建立了一套民主制度。在民族自治地方的建立方面，我国充分考虑到少数民族地区人民的实际情况，让少数民族地区人民参与到民族区域自治地区的建制活动之中，如《民族区域自治法》第14条第1款规定：“民族自治地方的建立、区域界线的划分、名称的组成，由上级国家机关会同有关地方的国家机关，和有关民族的代表充分协商拟定，按照法律规定的程序报请批准。”在民族区域自治机构的组成方面，依据法律规定，民族自治地方的人民代表大会中，除实行区域自治的民族的代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。并且自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。自治区、自治州、自治县的人民政府的其他组成人员，应当合理配备实行区域自治的民族和其他少数民族的人员。第二，民族区域自治制度保护了少数民族的民主权利。民主权利在法律上体现为公民权利，它分为三类：财产权、生存权和管理权。财产权表现为占有、支配和使用生产资料和生活资料的权利；生存权涵盖受教育、择业、劳动、居住、迁移、人身安全、诉讼和申辩、人格尊严等等；管理权则具体表现为政治权利，诸如知政、参政、议政、决政和督政权，选举、被选举权和检举权、罢免权，结社、集会、言论、出版自由权等等。由于我国民族区域自治制度是依宪法制定，而宪法对民主权利作出了一般性的规定，这些规定当然适用于民族区域自治制度。而民族区域自治制度又在宪法的规定下，依本地区的特殊情况对宪法所规定的民主权利进行了一些具体化规定。以受教育权为例，《民族区域自治法》第37条规定：“民族自治地方的自治机关自主地发展民族教育，扫除文盲，举办各类学校，普及九年义务教育，采取多种形式发展普通高级中等教育和中等职业技术教育，根据条件和需要发展高等教育，培养各少数民族专业人才。民族自治地方的自治机关为少数民族牧区和经济困难、居住分散的少数民族山区，设立以寄宿为主和助学金为主的公办民族小学和民族中学，保障就读学生完成义务教育阶段的学业。办学经费和助学金由当地财政解决，当地财政困难的，上级财政应当给予补助。招收少数民族学生为主的学校（班级）和其他教育机构，有条件的应当采用少数民族文字的课本，并用少数民族语言讲课；根据情况从小学低年级或者高年级起开设汉语文课程，推广全国通用的普通话和规范汉字。”第三，民族区域自治制度的制定体现了民主观念。民族区域自治制度建立的目的在于给予少数民族进行自我管理的一种权利，使少数民族在享受国家所带来的利益的同时，能够自由处理本民族事务。如《民族区域自治法》序言规定：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神，体现了国家坚持实行各民族平等、团结和共同繁荣的原则。”

二、民族区域自治制度的经济目标：实现各民族经济的共同繁荣

人的生存和发展离不开物质生活。在一个多民族的国家中，要实现多民族之间的团结，就必须促进民族地区的经济发展。如果少数民族地区经济发展落后于社会总体经济水平，少数民族群众的生活水平长时间得不到提高，会使得少数民族分离国家的观念加重。只有加强少数民族地区经济建设，才能使少数民族地区与整个国家的经济利益更加紧密，这样才能使少数民族与国家之间存在越来越多的共同利益，以至于其不会轻易地脱离国家。

一般所说的经济发展应包含四层含义：一是经济增长，即一个地区在一定时期内产品和服务的实际数量的增加，一般用国民生产总值来衡量经济增长水平和速度；二是结构变迁，即指产业结构的变化，包括分配结构、职业结构、技术结构、产品结构等，以及各个层次上的经济结构的变化；三是福利的改善，即社会成员生活水平的提高，教育、医疗、文化、营养、健康、公益事业等有基本的保障；四是环境与经济可持续发展，即经济发展不能以危害环境为代价，一个国家或地区的发展不应影响其他国家或地区的发展，生态环境和经济社会协调发展。

我国民族区域自治制度体现了经济发展四个方面的要求：第一，发展少数民族地区的经济是民族区域自治制度的一个重要目标。《民族区域自治法》在序言中规定：“民族自治地方的各族人民和全国人民一道，在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论的指引下，坚持人民民主专政，坚持改革开放，沿着建设有中国特色社会主义的道路，集中力量进行社会主义现代化建设，发展社会主义市场经济，加强社会主义民主与法制建设，加强社会主义精神文明建设，加速民族自治地方经济、文化的发展，建设团结、繁荣的民族自治地方，为各民族的共同繁荣，把祖国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家而努力奋斗。”第二，民族区域自治制度推动少数民族地区经济结构调整。《民族区域自治法》第26条规定：“民族自治地方的自治机关在坚持社会主义原则的前提下，根据法律规定和本地方经济发展的特点，合理调整生产关系和经济结构，努力发展社会主义市场经济。民族自治地方的自治机关坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，鼓励发展非公有制经济。”第三，民族区域自治制度能够提高少数民族地区的生活水平。《民族区域自治法》第28条规定：“民族自治地方的自治机关依照法律规定，管理和保护本地方的自然资源。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家的统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。”民族区域自治地区政府可以对本民族内部的经济事务享有很大的自主权力。《民族区域自治法》第31条规定：“民族自治地方依照国家规定，可以开展对外经济贸易活动，经国务院批准，可以开辟对外贸易口岸。与外国接壤的民族自治地方经国务院批准，开展边境贸易。民族自治地方在对外经济贸易活动中，享受国家的优惠政策。”第四，民族区域自治制度能够实现民族地区绿色经济的增长。我国少数民族地区多属于一些边疆地区。这些地区地域辽阔，资源丰富。截至1997年，民族自治地方总面积达616.29万平方公里，占全国总面积的64.2%；草原面积30000万公顷，占全国草原面积的75%，中国著名的5大天然牧区，都在少数民族地区；森林面积5648万公顷，占全国的43.9%；林木蓄积量52.49亿立方米，占全国的55.9%；水力资源蕴藏量4.46亿千瓦，占全国总量的65.9%。民族区域自治制度要求少数民族地区经济的发展采用可持续发展的经济发展模式，因地制宜发展当地特色产业，坚持走经济发展与环境保护相结合的道路。如《民族区域自治法》第27条规定：“民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。严禁在草原和森林毁草毁林开垦耕地。”近几年随着我国西部大开发的进行，少数民族地区的经济获得了飞速的发展。1994—2003年，中国民族自治地方国内生产总值年均增速为9.87％，高于全国平均水平近1个百分点。1994年民族自治地方人均国内生产总值相当于全国人均的63.5％，2003年上升至66.3％。2003年，民族自治地方完成地方财政收入674亿元人民币，比1994年增加了2.3倍。同年，西藏人均国内生产总值为6871元人民币，相当于全国人均的75.5%；新疆人均国内生产总值为9700元人民币，相当于全国人均的106.6%③。

三、民族区域自治制度的文化目标：保护和促进文化多样性

文化是一种社会现象，是人们长期创造所形成的产物，同时又是一种历史现象，是社会历史的积淀物。确切地说，文化是指一个国家或民族的历史、地理、风土人情、传统习俗、生活方式、文学艺术、行为规范、思维方式、价值观念等。在一个多民族国家内，不同民族在自己的发展过程中都创造出了璀璨的文化，而这些文化又成为维系民族存在和发展的精神力量。可以说，在现代社会，民族得以存在的一个重要根基就是文化。不同民族之间由于生活环境和经济发展程度等客观因素的影响，使得不同民族之间的文化存在一定的差异性。从文化层面来讲，社会中主文化和亚文化的冲突会导致民族分离主义的出现。主文化是指在整体文化中占主导地位的文化。亚文化是指在从属于主文化的前提下表现出明显差异的局部性或类别性的文化。主文化主要反映整体文化中的普同性，亚文化则更多地体现整体文化中局部部分的特异性④。如果社会主文化与亚文化没有得到很好的协调，那么会使得民族认同与国家认同相脱节，少数民族对国家存在的合理性及合法性产生异议，从而滋生民族分离主义。

在多民族国家内部，主体民族认为本民族的文化是先进文化，而少数民族文化属于落后文化，依社会进化的观点，落后文化将会融入到先进文化中来，最终实现对少数民族同化。这一观点在现代社会日益受到批评。不同文化之间并没有先进与落后之分，文化是人类在认识和改造自然界的过程中人类智慧的结晶。文化多样性如同生物多样性一样重要。生物多样性为生物界的进化提供了进化基础，而文化多样性则为人类文明的发展提供了一个丰富的文化宝库，世界不同文化之间通过相互的沟通和交流来实现整个人类社会的进步。正如《文化多样性宣言》第1条所讲：“文化在不同的时代和不同的地方具有各种不同的表现形式。这种多样性的具体表现是构成人类的各群体和各社会的特性所具有的独特性和多样化。文化多样性是交流、革新和创作的源泉，对人类来讲就像生物多样性对维持生物平衡那样必不可少，从这个意义上讲，文化多样性是人类的共同遗产，应当从当代人和子孙后代的利益考虑予以承认和肯定。”因此文化多样性受到世界各国的普遍重视，为此联合国教科文组织也积极地进行了相关立法。联合国教科文组织于2006年通过了《文化多样性公约》，并于次年生效。《文化多样性公约》生效之后，教科文组织在文化领域已经制定一系列的国际公约，这些国际公约覆盖了文化多样性的所有表现形式。三个国际公约将会为教科文组织保护文化多样性提供一个有利的行动框架，这三个国际公约是1972年的《世界遗产公约》、2003年的《非物质文化遗产公约》和2005年的《文化多样性公约》。

我国已经加入以上三个国际公约，为了履行公约规定的义务，我国在制定相关领域的法律法规时都以保护文化多样性为立法原则。我国在制定和修改《民族区域自治法》时也充分考虑到了文化多样性。民族区域自治制度在保护文化多样性方面起到了重要的作用，主要体现在以下几个方面：第一，民族区域自治制度的立法宗旨。《民族区域自治法》明确将加强社会主义精神文明建设，加速民族自治地方文化的发展作为民族区域自治制度的一个重要目标。国家在建设少数民族地区时，不仅重视经济发展，而且也重视民族地区精神文明建设。在少数民族地区建设精神文明的目的，就是要保护和发展少数民族自身所特有的文化。第二，民族区域自治制度中的具体制度。《民族区域自治法》对少数民族的语言文字、宗教、风俗等方面都进行了相应的规定。以语言文字为例。语言是文化的载体，是民族成员情感沟通的重要工具。目前，中国有22个少数民族使用28种本民族文字。民族区域自治制度在保护语言文字方面采取了一些有力的措施。我国《民族区域自治法》规定在民族区域自治范围内，官方通用语言为汉语和本地少数民族语言，同时国家鼓励少数民族的教育，为少数民族语言的传播起到了推动作用。2003年，用少数民族文字出版的图书有4787种，印数5034万册；杂志205种，印数781万册；报刊88种，印数13130万份。目前，蒙古、藏、维吾尔、朝鲜、彝等少数民族文字已有编码字符集、字型、键盘的国家标准，文字软件已实现Windows系统上的运行和激光照排。

四、结语

民族区域自治制度是我国处理民族问题的一个正确的抉择。民族区域自治制度的建立和完善势必会在发展少数民族地区的政治、经济和文化方面产生重要的作用。民族区域自治制度作为我国的一项重要政治制度，它的建立和完善也意味着我国政治民主在不断地发展和完善，最终实现我国经济、文化和政治上的全面繁荣。

注释：

① 王沪宁：《民主政治》，香港三联书店1993年版，第6页。

② 张华青：《民主政治的内涵及形态结构》，《复旦学报》1995年第4期。

③ 贾东海：《论民族区域自治的创新及其政治文明的内涵》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2007年第7期。

④ 张友国：《亚文化、民族认同与民族分离主义》，《西南大学学报（社会科学版）》2007年第4期。

（责任编辑 刘龙伏）