多德-弗兰克法案与大而不倒的华尔街
时间：2020-10-09 07:56:42 来源：达达文档网 本文已影响 人 
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2010年7月颁布的多德-弗兰克法案中的第404条款和第406条款的内容加起来不过只有几页纸。2011年10月31日，两家美国金融系统监管机构将这几页纸变成了一个需要由对冲基金和其他公司填写的、长达192页的表格。一项对对冲基金经理们进行的非正式调查显示，每家公司初次填写该表格的成本是10至15万美元，此后，该成本可能会经年降至4万美元。
最近这些日子，对冲基金确实值得同情。多德-弗兰克法案对费用和文书规范的强制要求囊括了美国绝大部分的经济领域，而对冲基金仅仅只是一个例证而已。2008年金融危机爆发之后公众达成的一个共识是金融界需要更严格的监管。纳税人被迫为许多金融机构的救助方案买了单，因为这些机构牵涉甚多，不能倒闭。一些金融衍生工具附带的巨大风险没有得到应有的注意，监管职权过于分散，因此参议员克里斯·多德和国会议员巴尼·弗兰克两人发起了一项法案试图解决这些问题，这项法案也被称为多德-弗兰克法案。 1864年，确立起美国银行体系的法律仅仅只有29页；1913年通过《联邦储备法》后增至32页；1929年华尔街崩溃后颁布实施的并改变了美国金融界的格拉斯－斯蒂格尔法案也仅为37页。而现在，多德-弗兰克法案长达848页。密切关注美国金融监管态势的中国官员指出，整个中国除了北京外，其他地方没人会通读这部厚重的法案，更不用说附加规则了。当然，也许有些记者能把它们读完，但这绝对是一个巨大的挑战。耶鲁法学院的乔纳森·麦西指出，多德-弗兰克法案在范围和结构上与先前颁布的相关银行法案截然不同：“传统的法律是为人的行为制定规则。而多德-弗兰克法案并不直接针对人。它给官僚体系提供了一个行动大纲，指导他们制定更多的规则。”多德-弗兰克法案和希腊神话中的九头蛇一样，能在需要的时候衍生出新的法案。
现在，监管机构已经把多德-弗兰克法案中的11页内容转变成了所谓的“沃尔克规则”，该规则力图通过限制自营交易和减少对对冲基金和私人股本的投资来减弱银行进行高风险投资的能力（前美联储主席保罗·沃尔克认为，上述高风险投资活动是金融危机产生的根源）。去年11月份，4家负责制定该项规则的美国联邦机构共同提交了一份长达28页的提案。这份提案以一位公开支持多德-弗兰克法案的银行家的话来说就是“不管你怎么读，都无法理解”。达维律师事务所的报告表明，该提案明确包含了383个针对企业的规则，这些规则还可以细分为1420个小规则。在达维律师事务所提供给客户的沃尔克规则“互动策略”中，包含了355个不同方案。
律师事务所的黄金时代
与此同时，美国联邦存款保险公司(FDIC)前主席希拉·贝尔向国会表示，“沃尔克规则的监管措施特别复杂，我担心这会给调查带来很大困难。”这位早在金融危机前就对监管空白提出批评的评论家认为，在当前情况下，“监管者应该仔细考虑一下是否以更为简单的规则重新实施监管”。她在美国商品期货交易委员会（CFTC）今年1月17日公布关于自营交易的长达489页的提案前发表了上述意见。该委员会是负责制定沃尔克规则的第5家美国联邦机构。
多德-弗兰克法案通过之后，其支持者称能在12至18个月解决危机问题。但是，现在18个月过去了，之前的这些预测看起来真是无可救药的天真。负责实施多德-弗兰克法案的政治家和政府官员们对自己取得的进展和该系统的前景持乐观态度，至少他们在公开场合都表达了这样的乐观。但一位银行家的观点代表了许多人的看法，他估计至少需要十年的时间才能真正解决金融危机中显现出的弊病。由于法院和立法机构之间纠纷不断，最终产生了一套极为繁复的监管制度。这套过于复杂的监管制度将加剧而不是减少金融系统的风险。
基于比，银行家们现在忧虑重重，而律师们则正在摩拳擦掌。对于许多美国最著名的律师事务所来说，帮助客户应对多德-弗兰克法案是他们推出的一项重要服务。该业务将充当美国经济的润滑剂。对许多华尔街人士来说，达维律师事务所和美富律师事务所每天更新的多德-弗兰克法案进展报告的重要性和报纸一样。看起来这项业务还将继续流行下去。根据达维律师事务所的报告，多德-弗兰克法案要求指定的400条规则中仅有93条已经制定完毕。164条规则的出台时间还没有确定下来，而围绕这一法案的诉讼才刚刚开始。
2011年7月22日，美国哥伦比亚特区上诉法院接受了两家贸易集团对美国证券与交易委员会（SEC）制定的一项多德-弗兰克规则的上诉，认定这项关于股东投票的规则违反法律；上诉法院发现这条规则建立在不充分和成本利益分析之上。2011年12月2日，这家上诉法院接受了另外一起具有相似背景的上诉，这一次是由两家证券行业的贸易团体针对美国商品期货交易委员会（CFTC）提出的上诉，上诉的焦点在于对金融衍生工具持有量的限制。如果这家上诉法院也做出对原告有利的判决，则将引发一系列类似的诉讼案。
随着许多有争议规则的制定，多德-弗兰克法案针对大大小小的问题进行了87项调查，涉及的领域非常广泛，从纸面石膏板对房贷违约的影响到引发金融危机的根源，可谓应有尽有。一些调查的结果迟迟未出炉，调查过程也是履步维艰，37项调查还未完成。公众对那些已完成的调查也是漠不关心。
多德-弗兰克法案带来的另一个影响是催生了过多的政府权力机构，这些机构有权监管美国的金融系统，进而影响退伍军人、学生、老人、少数族群、投资者宣传和教育、检举人、信用评级机构、地方债券、工业企业的整个商品供应链以及其他许多领域。但这些任务已经由其他机构完成了。财政部新设立的一个新办公室定位于预测和阻止金融危机的发生，然而这一任务早就成为了12家地区联邦银行、美联储委员会、总统经济故为委员会和无数的联邦机构中的研究团体的目标，大学、智库和私营企业就更不用提了。
如果多德-弗兰克法案衍生出的这些机构扮演的角色过于相似，那么它们的经费来源就是一个很大的问题，它们往往需要避开宪法的规定寻求国会的批准。比如财政部新成立的研究局，它有权处置向银行征收新税种带来的收益，而新成立的消费者金融保护局（CFPB）则是依靠美联储提供的资金开展工作的。
但是多德-弗兰克法案真正引起的问题不在于由此衍生了多少机构、这些机构如何运行、将花费多少财政预算或者由谁资助它们。问题在于这些衍生出的管理机构带来的繁琐程序让金融机构们喘不过气，扼杀了金融创新的可能，并将使美国经济受到巨大的影响。多德-弗兰克法案赋予官员们采取更多干扰式监管手段的权力和进行反复无常的裁决的权力。法案本身的极端复杂还导致了公开和透明度的缺失。比如新成立的消费者金融保护局（CFPB），它有决定金融机构向消费者提供哪种类型的金融产品和以何种成本提供金融产品的权力，此外，还有“按自己的喜好”制定金融制度的自由。该法案扑朔迷离的形式无意间为国家干预敞开了大门。
多德-弗兰克法案的复杂性带来的另一个问题是它助长了利用其漏洞的行为，而这增加了金融系统的风险。受德宾修正案（以民主党参议员迪克·德宾命名）的影响，银行收取的借记卡费用正在大幅减少，推出相似产品的其他零售银行早已退出这一市场。因此，支付行业可能仍然处于规则驱动的早期阶段，或者处于未预见的转型阶段，缺乏效率或者安全的保证。部分时不时受到新规则影响的银行汇款业务正在面临类似的洗牌阶段。
一笔勾销
多德-弗兰克法案也给金融行业的雇员带来了意想不到的后果。去年8月，美国证券交易委员会（SEC）成立法案要求增设的办公室，专门审查举报人的投诉。在成立的最初7个星期里它就收到了334份投诉；此后还有越来越多的投诉涌向该办公室。随着这个办公室变得更加为人所熟知，人们的期待也开始更多。这听起来不错，但多德-弗兰克法案规定应向举报人支付高额奖金，奖金数额是基于其投诉所做出的金融制裁的30%，这一规定使公司雇员更愿意向证券交易委员会(SEC)投诉而非帮助企业改进缺陷，因此企业的管理成本大幅增加。
对零件制造商而言，他们基本上没有意识到多德-弗兰克法案中禁止在刚果及其周边国家采矿的规定将意味着他们不得不将整个供应链的信息提交给证券交易委员会。官方数据预测，这将影响1000至5000家企业，造成7100万美元的损失。美国商会则认为这一规定将影响数十万企业，而据美国全国制造商协会的预测，这将造成90至160亿美元的损失。在冲突地区采矿是一个道德缺失的问题，但它们不是全球金融危机的原因。此举给直接受影响的公私营部门和间接受影响的市场带来了惊人的损失。银行在解雇运营人员的同时，也在增加应对政府机构和其他新规则提出的各种要求的雇员，一切都是为了避免违背那些可能永远也不会生效的规则和可能被撤销的临时监管措施。
据摩根大通银行首席执行官杰米·迪蒙的估计，他掌管的这家美国最大银行的监管成本为4至6亿美元。“多德-弗兰克法案带来的新增监管法规可能对BB&T公司的主营业务、财务状况或者运营收入带来重大的不利影响。”一家区域性银行向美国证券交易委员会递交的年度报表中如此说道。据信其他机构也正在起草类似的声明，或者是计划在公布季度营收前后的电话会议中证实其遭受的损失。
许多银行的股票现在正在以低于市场价值的水平进行交易。银行股票的低估值使银行筹集资金进行更多的放贷的计划变得困难重重。虽然这种状况部分是由当前的经济形势导致的，但限制银行承担“可能对社会带来不利影响”的风险这个合情合理的目的也在某种程度上拉低了它们的市场估值。几乎所有的银行家和分析师都私下认为现行监管措施对银行股票的低估值带来了重大影响。
银行不可避免地增加了成本来进行政治游说。美国证券业与金融市场协会（SIFMA）表示该协会中有5490人专门应对各种政府小组和委员会，几乎把所有的时间用来处理与多德-弗兰克相关的问题，他们正在悄无声息地延缓法案条例的施行并引导它们朝着向有利于某个金融机构的方向发展。如果对官商勾结现象不满的占领华尔街运动的人士知道了这一点，他们一定会勃然大怒。大多数银行家不愿意在公开场合讨论法案，而且尽一切努力阻挠对监管进行评论。由于银行业的公众信誉较低，抱怨可能会煽动公众的情绪，还可能招来监管者的惩罚。银行家们表现部分源于这一风险，但还有些银行家还看到了获得优势地位的可能性：一些声誉卓著的银行意识到，相比于那些模较小的银行或者新成立的银行，尤其是那些没有与监管者搞好关系的银行，它们能够更好地控制损失。一个大型银行的负责人透露，他们弄不清楚变化的范围，因而保持沉默。
重新开始
这所有的一切都在引发人们思考多德-弗兰克法案实际上带来了什么好处。监管者们将会比以往掌握更多关于美国的衍生工具市场的信息，尽管它们是否有效仍然颇具争议。政府为美国国际集团（AIG）等巨型企业准备了一套新的破产程序，AIG公司在危机发生前除了申请破产和接受政府注资接管外没有其他的选择。然而《巴塞尔协议Ⅲ》为全球范围内的银行在资本方面提高了门槛。而且多德-弗兰克法案几乎没有触及房利美和房地美。在2008年的金融危机中，这两家美国政府资助的房贷机构接受到了最多的救市资金，而现在它们在房地产市场的地位比任何时候都要重要。
现在混乱的情景与先前制定的法律形成了鲜明的对比。1864年施行的银行改革法案巩固了美国当时支离破碎的货币制度，并帮助亚伯拉罕·林肯为内战提供资金支持。1933至1940年的再度监管时期成为了商业银行的避风港，在这一时期，商业银行受到了联邦存款保险的支持，但并没有吸引投机资本，因为政府设立了利率的上限，风险由投资银行和资产管理公司承担。
而现在，就连多德-弗兰克法案的起草者都无法清晰阐明制定该法案的意图。2009年，弗兰克尝试用四个词简明概括出新法案的宗旨：证券化、补偿、清算和系统性风险。但后来，他的壮志延伸到了消费者保护和评级机构改革等领域。这些远大的志向往往受到人们欢迎，但它掩盖了金融危机产生的根源和金融界受到冲击的方方面面。
