执政党实现长期执政的现实基础及发展方向
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摘 要：执政党在国家和社会中居于领导地位，执政党的执政方式关系政党执政地位的巩固。中国共产党已经从领导人民为夺取全国政权而奋斗的党，成为领导人民掌握全国政权并长期执政的党，国际国内形势的重大变化向中国共产党的执政方式提出了新挑战。中国共产党要实现长期执政就要从“共治威权”走向“法治威权”，向一个“法治式的威权政治”努力，以改变政治增压机制，增强政治治理的有效性。
关键词：执政党；长期执政；现实基础；发展方向
中图分类号：D25 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）10-0249-03
一、党向国内所有活跃力量敞开大门是实现长期执政的必要条件
如果一个政党希望长期执政，那么面对不断变化的现实和环境，它就必须自我调整以便与时代同步。回顾历史，自1989年来，中国的形式已经发生了巨大的变化。从中共十四大到十六大之间的十年，政治改革的压力加大的结果就是1995年后启动了中国共产党的政党改革，并对宪法和党章进行了重大修改。
有的学者认为市场经济以及由其带动产生的个体主动性和经济发展，会导致一个队伍越来越庞大的中产阶级的出现。这个阶级惯于表现出主动性，它关注个体的发展，受过良好的教育，不久之后就会提出自由争论、发展多元化民主、获得反面信息、尊重并保障他们的权力等要求。到那时，民主的到来就可谓水到渠成。比尔·克林顿就曾与许多美国学者一样提出过这样的观点。
而在中国发生的现实似乎也在印证着这种观点。改革开放带来的是一个由企业家、私企领导组成的新兴公民阶层的加速发展。如果他们被长期排除在党外，他们会在一定的时机要求具有政治代表身份。如果党拒绝他们的要求，他们就会在党外寻求表达政治诉求的新途径，由于他们是经济增长的活跃力量，他们最终将能够在党外获得政治代表身份，如此一来，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度无疑将受到极大的冲击，为了维护这一制度，我们党在十六大上修改了党章，把党的性质从无产阶级的先锋队改成了工人阶级的先锋队和中华民族的先锋队，提出了与时俱进的“三个代表”重要思想，也极大地改善了当时社会精英不入党的危险状况，从而也避免了执政阶层的衰落。
二、从共治威权走向法治威权是党实现长期执政的现实基础
对于如何评价改革开放以来中国政治的发展，存在很大分歧。一些官员和学者认为，改革开放以来，中国的政治体制改革取得了巨大成就，中国社会主义民主政治的优越性越来越明显。另一些学者则认为，中国目前存在的许多问题恰恰是由于没有适时进行政治改革带来的，中国只有实现民主宪政，才能使目前存在的社会和经济问题得到有效解决。应该说，这些完全相左的观点，并不仅仅基于对事实的把握和判断，还根源于基本的政治价值和社会理念。近三十年来，中国政治已完成了从“家长式的威权政治”向“共治式威权政治”的转变，其现实目标是“法治式的威权政治”。
第一，一党执政的体制没有变，共产党是法定的执政党，掌握着国家的政权，民主党派有所发展，但它们只能在共产党领导下发挥有限的政治作用。三十年来民主党派的确有所发展，人数达到了七一万余人。但民主党派不是一个完整意义上的、有自己纲领的国民代表和政治党派，它必须服从中国共产党的领导。在中国共产党的领导下，各民主党派成员参加国家的政治活动，参与国家重大方针、政策、法律、法规的协商制定；参与国家重大政治问题和国家机构领导人选的协商；参与国家事务的管理。但这些党不是完整的、能够起到有力监督作用的政党。因此，可以说，中国的政党制度这三十年来没有根本性的改变。
第二，国家机构建设有所发展，人大制度有所改善，行政机构进行了六次改革。客观地说，作为中国共产党执政能力重要环节的人大的职能和权威已有所发展。但发展过程中，中国的人大制度一方面没有解决人大代表的来源问题，因为我们所谓的选举，只是个现象式的选举；另一方面它没有解决人大代表职业化的问题。在中国，普遍的还是社会各界及政府官员在兼职。许多官员自己就是人大代表，这实际上是不适当的。目前，政府官员兼任人大代表的现象有所改变。我们看到，在第十一届全国人大代表中，省级政府组成部门领导干部代表比上届减少了三分之一。三十年来，中国的行政机构进行了六次改革。在机构、人员精简和职能转变过程中逐步形成“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制目标。2008年实行大部制改革。大部门体制，是指把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中到一个大部门。以行政体制为中心的政府改革，最重要的是实现政府自身的转型。这个转型应是两大任务：一是由管制型政府转向服务型政府，二是由经济建设型政府转到一个公共治理型政府。现在看，这两大任务都没有完成。
第三，政治权力结构有所变化，最高权力实现共治，地方权力利益化明显。政治权力结构是指政治权力系统中各构成要素及各层级之间构成的相互配置关系。关于最高权力问题，突出地体现在中央领导集体。胡锦涛在十七大报告中指出，要严格实行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的制度，反对和防止个人或少数人专断；推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。其中最重要的变化是讨论决定重大问题和任用重要干部的票决制，它已经不能由个人做主。这为实现党内民主迈出了关键的一步。另一方面，中央和地方关系也是一种权力配置的重要关系。中国经济发展的一个最重要的原因就是中央和地方的分权。中央和地方分权之后，地方拥有了更多的自主权，所以才有经济特区的出现，广东沿海等发达地区的产生，等等。但是，在区域经济崛起的过程中，政治层面的发展开始出现了地方利益的显化。地方利益、最高权力的集体所有，与中央和地方的关系分化，是同时存在的。这种状况的发展会影响到公共利益的实现及社会的稳定。
第四，干部人事制度有所改变，职务终身制被废除，确立了公务员制度。邓小平在《党和国家领导制度的改革》指出：“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度。对各级各类领导干部（包括选举产生、委任和聘用的）职务的任期以及离休、退休，要按照不同情况，作出适当的、明确的规定。任何领导干部的任职都不能是无限期的。”这是我国政治体制改革的纲领性文献。2006年，中共中央出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》、《党政领导干部交流工作规定》、《党政领导干部任职回避暂行规定》三个文件进一步规定，今后从县级直到中央的党、政、人大、政协、纪委、法院、检察院的正职领导干部，在同一职位上连续任职达到两个任期，不再担任同一职务；担任同一层次领导职务累计达到十五年的，不再担任同一层次领导职务。这就是说，同一个职务最多只能任职十年，同一层级职务最多任职十五年，不能无休止地任职下去。这些规定保证了党政领导干部职务包括党的最高职务在内的更迭轮替制度化、有序化。公务员制度也是目前中国的一个很重要的制度。中国的“公务员”，按照2006年1月1日实施的《公务员法》的界定，大体上是通常所说的“党政干部”，包括“党、政、群”三大领域，即国家行政机关干部、党派机关专职干部和主要人民团体的专职干部。如果以广义的“财政供养人员”作界定，包括了党政机关干部、事业单位干部，两者的工勤人员和退休人员，农村部分领补助的村组干部，目前规模约为5 000万人。这个制度对于中国的政治稳定具有重要的积极意义。当然，这个制度也有一些漏洞和缺陷，但它终究提供了一个相对公正的平台，给了社会下层民众一个通过自己的努力进入政治社会上层的机会。只要通过努力攀援到权威阶层的道路不被堵塞，制度化地吸收和容纳更多的体制外的社会力量，就不至于使他们走到反体制的轨道上去。
第五，国家机器和意识形态控制逐步转向依法治理，公民参与有所扩大。国家机器和意识形态对社会生活和政治生活的全面控制状况有所改变，运动式的动员方式向公民制度性参与的方向发展。在全能政治时代，国家对人的自由流动实行完全控制。改革开放后，经济的发展使人员的流动开始出现。这种控制力度的减弱是经济社会发展的必然结果。它使人们建立在原来强制性政治认同和人身依附基础上的人与人之间的关系发生重大转变。当社会发展时，“单位”所具有的限制作用也发生了很大变化。所以，原来靠运动的方式动员老百姓的方法，依靠意识形态进行统治的办法，现在不行了，因为人们不再相信空洞的意识形态说教。因此，党提出要依法治理国家。它必须寻求新的方式获得政治认同和权威。
中国公民的选举性参与没有实际性的发展，领导干部基本上实行的还是内控式选举，村委会选举有所发展。目前，中国有村委会66万多个，村委会干部近320万人，80%的农村基本建立了村民会议和村民代表会议制度，涉及近64 600万人。但村委会的问题不是政权问题，它是社区问题。人们普遍认为，有没有选举没关系，只要村庄有一个和谐的生活就可以了。综上所述，中国现在政治体制从权力运行的本质上讲，还是一个威权体制，但已是一个处于发展中的“共治式的威权体制”。
三、法治式威权体制是目前执政党执政的发展方向
现实越来越多的表明，我们的执政党正在向一个“法治式的威权政治”努力，以改变政治增压机制，增强政治治理的有效性。这包含以下几个特征：一党执政，多党制衡；党政有限区分；强调领导集团内部的民主；政治职务实行任期制；权力的转让以有限选举的方式进行；执政集团的政治行为受到宪法和法律的制约；强调政治合法性来源于民意；重视司法独立在政治文明建设中的作用；承认公民权利，政治制度性参与扩大。毫无疑义，这种“法治式的威权政治”与民主宪政政治并不具有完全的同构性，但这种努力还是值得肯定的。然而，如何才能实现“法治式威权体制”这样的目标呢？从中国政治发展的角度出发，目前的一个重要选择应以县级政权改革为突破口，建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制；以强化国家的法制为基础，建立司法制衡制度，重构民众对国家权威的认同。
首先，从中国县级政权的实际情况来看，至2005年底，中国共有2 860个县级行政区划，其中市辖区856个，县级市369个，县1 463个，自治县117个，旗49个，自治旗3个，特区两个，林区1个，人口总数达9.18亿，占全国总人口的70.24%。全国县域经济的地区生产总值达8.81万亿元，占全国GDP的48.1%。全国县域人均地区生产总值为9 470元，是全国的67.5%。这样，由于县在中国政治和经济上的特殊地位，作为联系国家与社会的桥梁和纽带，在现代化过程中发挥着越来越重要的作用，因而它必将引起国家决策者的更多关注。
其次，建立自治性县政体制，改变目前的权力来源和责任体制，重构县级党政领导的激励体系，使之保障县级党政领导的个人利益与本地人民利益和国家全局利益基本一致。地方自治原则建立的县域政治，主要有两个方面的内容：一方面，重新对县政领导进行政治定位。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责又对中央政府负责的地方政府。另一方面，地方政治自治的一个重要原则就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。也就是说，要用地方之人，接地方之议，管理好地方之事。如果具体到制度层面的要求。就是要改变目前县级政权的异地为官和任期制度。从政治发展的角度上来讲，民众参与和责任政府是地方政府发展的方向。就县政改革而言，其目标就是在地方自治原则的基础上，努力实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责而主要向县域居民负责的转变。这是县域经济发展和建设新农村的需要，是构建和谐城乡社会关系的需要，对于县域经济社会发展具有根本性的意义。就此而言，县域经济问题也是县域政治问题，只有建立和完善有利于县域经济社会发展的县域上层建筑，即县域政治体制和运行机制，才能为县域经济发展和新农村建设提供政治保障和制度保障，也才能建设好民主、法治的现代国家。
最后，建立司法制衡制度，重构民众对国家权威的信任，把国家政权的认受性（合法性）建立在保障程序正义的法治基础上。审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，使法官的公平和公正执法没有充分有效的法律保障；导致或助长了审判和执行中的地方保护主义。因此，在强化县级政权的自治性的同时，应加强审判权力的中央化和垂直管理化。这实际上是一种司法制衡原则。它处理的是中央政治的统一性与地方政治的特殊性关系，它要求国家司法与地方政权分离，人和物脱离地方政权，实行司法人员流动的回避制。把县市一级的法院和检察院收到省一级，让县一级的司法独立起来。
当然，这些主张只是政治现实主义在操作层面上的表现，需要再一次说明的是，法治式威权体制只能是过渡性，理想目标和方向应是民主和宪政。
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[责任编辑 陈 鹤]
