20世纪初领海主权理论的传播及清政府的认识

摘 要：领海主权观念的真正勃发当是在20世纪初年，当时的留日学生是促进这一过程的主要力量。他们大量翻译和介绍了日本国际法学者的著作，同时还对领海理论进行了一定研究。正是随着新一轮国际法知识的传输，领海理论也随之得到广泛传播。20世纪初年，清政府对领海问题有了进一步的了解。在一些交涉事件中，清政府已经能够自觉地运用这一理论来维护自己的权利，在最后几年里接受了从日本传来的领海主权理论，其认识水平已经走出了19世纪时的朦胧状态，甚至发展到了准备建立领海制度的程度。

关键词：领海观念；国际法；领海制度

中图分类号：K257.9文献标识码：A

文章编号：1003—0751(2011)03—0182—05

19世纪中后期，随着国际法的传输，领海主权观念逐渐被中国人所熟悉。但是，领海主权观念的真正勃发当是在20世纪初年。本文拟对20世纪初期领海理论的传播和清政府领海主权观念的发展进行探讨。

一、留日学生与20世纪初领海理论的传播

20世纪初年，由于受民族危机的刺激，加之清政府推行新政，政法知识的学习与研究成为当时的热门，其中就包括国际法知识。就国际法的传播情况来看，留日学生是促进这一过程的主要力量。他们大量翻译和介绍了日本国际法学者的著作，同时还对其进行了一定研究。正是随着新一轮国际法知识的传输，领海理论也随之得到广泛传播。与19世纪相比，这一轮传播具有明显不同的特点：

首先，第一次采用了准确的国际法专业术语，把领海概念第一次介绍给中国人。20世纪以前，外国传教士翻译国际法时还没有找到准确表达领海概念的中文词语，中国人也不知道什么叫做领海，只知道沿岸附近水域属于本国管辖。至于用什么来表达这一意思，一直也没有找到适合的词语。这种情况到20世纪初年才改变，留日学生从日本人那里借用了一些名词。此后，“领海”、“领海主权”、“海湾”、“公海”、“海里”、“中立”等一系列新名词纷纷传入，一直沿用至今。据笔者掌握的资料来看，“领海”一词最迟在1902年就已经传入。该年9月16日和21日的《外交报》连续登载《纪各国会议领海事》。①这是笔者所见最早以“领海”一词为标题的文章，可能也是“领海”一词出现在中国报刊的开始。该文还对“领海”一词进行了注解，“于海面立一定界限，由滨海之国管辖，谓之领海。”这即使不是最早的领海概念说明，也应该是较早的定义。除领海一词外，该文还使用了“领海界限”、“中立”、“海里”、“海湾”等新词语。就词语输入来说，这些词语的出现应是较早的。它们的出现结束了中国人对所管辖水域模糊不清的状况。从此，“内洋”、“外洋”、“中国洋面”等一些模糊的概念成为了历史。以准确的国际法专业术语代替模糊的词语，这是当时留日学生对国际法翻译事业作出的贡献。它有利于促进国际法的传播，特别有利于中国人领海理论的理解与接受，也有利于在与列强的交涉中捍卫本国的领海主权。其次，就传播途径来说，这一轮的国际法传输途径更加广泛。除著作翻译外，报纸杂志也进行了大量宣传和介绍。

就著作翻译来说，此次翻译的版本大部分是日本学者的著作或者讲义，翻译的主体不再是外国传教士，而是中国留学生。由于日本曾有过与中国相似的经历，而欧美国际法著作中的观点对于东方世界是不公正的，因此日本学者对这些观点进行了批驳，这更符合中国的实际。因此，新一轮的国际法著作翻译是对前一轮翻译的反思。留学生的翻译工作大概开始于1902年前后。1901年7月《译书汇编》第7期已译待刊书目中就列有《国际法论》，但具体情况不详，是否出版也不得而知。1902年杨廷栋翻译的《公法论纲》应该算是现在可以找到的此类译著中最早的代表作。此后，大量国际法著作被翻译到中国。据研究，20世纪前十年，留日学生翻译介绍的国际法著作大约有50种以上。②这些译著采用新词语翻译，一直沿用至今。在这些著作中，领海理论当然得到了更新。可以说，每一本国际法译著都对领海理论进行了与以前不同的介绍。随着如此之多国际法译著的传播，中国人对于领海理论有了更新、更详细的了解。

新式报纸杂志对领海理论的传播也作出了贡献。它们使这一轮的国际法知识传播更加广泛。接受国际法的主体不再单单是官员，更大程度上是在新式知识分子中间进行，有利于国际法知识向大众开放。这一特点在领海理论的传播过程中尤为明显。在19世纪中后期，领海理论的传播只限于在少数官员中进行，大部分人特别是普通知识分子对于这一理论根本没有听说过。但在20世纪初年，由于报纸杂志的涌现改变了这种局面，使普通知识分子得以接受外界新鲜的知识信息。领海理论成了普通知识分子经常能够接触的东西。新式报纸杂志中对领海理论传播作出较大贡献的主要有《外交报》、《法政学报》、《广益丛报》、《东方杂志》等，其中《外交报》是当时热衷于领海理论传播的最重要报纸杂志之一。从1902年9月16日第21期开始，至1910年12月6日第296期止，该报翻译、介绍、研究及报道有关领海问题的文章相当多，既有理论的介绍，也有理论的具体适用；既有外国人文章的翻译，也有中国人的论说。《外交报》还开辟了时事介绍栏目，其中许多涉及领海问题，如军舰驻泊、渔业交涉、水道测量、航权交涉、海湾租借等。对于研究20世纪前十年领海理论的传播情况和中国领海主权状况来说，这些是必不可少的参考资料。

最后，领海理论在国际法传播过程中的地位明显提高。在第一轮传播过程中，领海理论只是国际法知识中的小部分，并没有单独强调，内容也较简单。与之相比，这一轮国际法传播更强调领海法的介绍。由于是中国人自己翻译和传播国际法，因此更注重现实服务功能，注重国际法与国内实践相结合，体现了实用的特点。这就决定了领海理论在国际法介绍过程中必然占有重要的地位，因为此时中国的领海纠纷问题特多。从日俄战争所带来的领海中立纠纷，到外舰任意游弋内河内湖，再到澳门水界纠纷，还有沿海渔业问题等，这些都需要中国人自己来思考解答。现实的需要使人们把目光转向了领海理论。除了国际法译著介绍更加详细、更加深入的领海理论外，报纸杂志上也出现了大量专门介绍领海理论的文章，还有相当一部分具体研究中国领海问题的文章。报纸杂志大量翻译、介绍与研究领海问题，说明领海理论已经受到了中国人的关注。相对于国际法的其他知识来说，领海法受关注的程度更高。总体看来，这次国际法宣传重点突出了领海理论部分的介绍。

此外，就领海理论本身而言，这一次的介绍更深入具体。19世纪的国际法介绍是为翻译而翻译，因此没有重点与非重点之分。领海法只是其中很普通的一部分，而且很简单。但是，20世纪初年的国际法翻译与宣传介绍情况大不相同。国际法著作中对领海法方面的介绍可能还不能明显体现这种差别。但由于报纸杂志的参与，对领海理论的介绍很明显出现了深入具体的特点。领海理论的介绍已有相当的深度，既包括领海的概念介绍及其界限划分，也包括领海管辖权的具体内容说明；既有领海理论的历史溯源，也有领海理论发展的现状介绍；既有理论本身的阐述，也有相关实例的说明；既论述了领海问题，也述及了内水问题。可以说，此次领海理论翻译和介绍是较全面而深入的，对中国人准确而系统地掌握领海理论起了重要作用。就当时报纸杂志所介绍的领海理论内容来说，主要涉及：领海概念及其历史溯源、外舰、商船管辖、海湾、渔业权等问题。此外，还有文章涉及海岛占领、内湖被侵、缉私权利、沿岸贸易等方面。总之，此次宣传已经深入到了领海主权的各方面，某些方面还比较详细。

留日学生所进行的国际法传播事业产生了较大影响。就领海理论而言，这一点尤其明显。此次宣传，不仅使新式知识分子掌握了较系统的领海理论，而且使清政府原有的有限领海主权意识得以发展。清政府真正开始具有了近代意义上的领海主权观念，摆脱了原来的朦胧状态，在对外交涉中多次运用这种理论捍卫领海主权，甚至因此而萌发了建立领海制度的想法。

二、20世纪初清政府领海主权观念的发展

20世纪初年，清政府对领海问题有了进一步的了解。在一些交涉中，能够较自觉地运用该理论维护自己的权利。日俄战争中的领海中立权交涉、澳门水界交涉、中日二辰丸案交涉、渤海湾渔业交涉以及东沙岛交涉都体现了这一点。可以认为，此时清政府具备的领海主权观念大大超过了19世纪中后期的水平。

第一，颁布了有关领海中立权的法律条规。日俄战争爆发后，清政府颁布了《局外中立条规》。③条规在维护中国领海有限中立的过程中发挥了一定作用。就国际法的实施来说，中立条规的颁布也有其意义。它是清政府颁布的第一个也是唯一的有关领海主权问题的法律。它当然是清政府的领海主权意识上升到国家法律高度的反映，表明清政府具有了比以前更高层次的领海主权观念。这一条规对当时留学生们宣传的领海主权理论也有一定的反映，其中明显的是采用了24小时制度。当然，它所反映的领海主权观念还有许多不足之处，如没有采用当时已经传入的“领海”概念，只是使用“中国海口”或“中国管辖江海属境”字样，至于海口的宽度更没有说明。

第二，明确采用了领海的说法。《东方杂志》第一卷第九号刊登了张謇咨呈两江总督议创南洋渔业公司的呈文，提到领海界限问题：“各国领海界大约以近海远洋为分别，近海为本国自有之权，远洋为各国公共之地。”④因此，至少在1904年两江总督就已经知道了“领海”一词。在中央机构中，商部应该是采用领海说法较早的部门。它可能在1904年接触过该词，因为张謇创办渔业公司不可能不向其提出申请。当然，笔者的资料只能证明商部是在1905年了解领海一词的。是年3月，意大利邀请中国参加1906年米兰渔业赛会。商部要求南北洋大臣查照办理。周馥就此咨询张謇，张謇在呈文中提到了“领海主权”一词，指出：“七省渔业公司之名宜及此表明于世界是有二义：一则正领海主权之名。”按照其意见，中国正好利用此次渔业赛会向外界宣布自己固有的领海主权。他说：“今趁此会场，得据英国海军第三次海图官局之图表明渔界，即所以表明领海主权。说非己出，事属有因，在人可视为寻常，在我可分明主客。”除答复周馥咨询外，张謇还专门向商部递送了内容大致相同的呈文。商部认为“张修撰所陈一切不为无见”。可见，商部已经能够理解领海及领海主权的含义了。张謇的报告还被转发给各省督抚，因此至少在1905年该词已经在官员中传开。⑤此后，特别是1908年后，该词在官方文书中经常出现。

第三，在维护海权的过程中运用领海法进行交涉。二辰丸交涉案就反映了当时官员的领海观念状态。1908年2月，日船二辰丸号偷运军火，在路环岛附近海面卸货，被中国海关查获。船主承认了犯罪事实，但日本无理取闹，反以查获地点不在中国领海范围为词提出抗议。葡萄牙也趁机浑水摸鱼，声称该案发生地为葡属领海，中国“侵犯”了其领海主权。两广总督张人骏对此多次予以反驳，指出：当时向船主“指经纬度证解，系中国领海，该船主无词。”“是巡弁关员等所测之经纬度数，已为该船主承认无疑。”⑥按照国际法，当时公认的领海宽度多为三海里，惠顿指出“离岸十里之遥，依常例亦归其管辖也。”⑦日本明白，若不能证明过路湾一带为葡所有，则中国有权在这一带领海内行使管辖权。但如果日本能证明二辰丸停泊地点在离过路环岛海岸三海里之外，则日本亦能理直气壮地宣称中国无权管辖。按照日本“所测”经纬度计算，自然就摆脱了中国领海范围内的管辖。但是，按照中国所测经纬度计算，二辰丸停泊地在中国领海内⑧，而中国的测算是准确的，已被船主承认。当中国外务部向日本指驳其经纬度错误后，日本只好承认是在“过路湾东二迈余（相当于二海里）的地方停泊”。此后，日本又提出路环岛附近水面“属中属葡”未定论。葡萄牙也称：“系葡国的领海，距中国最近之地有三迈半有余之远，有碍本国属地，无羁商务之权。”⑨对此，张人骏驳斥道：“喀啰湾即过路湾之转音，本系中国土地”，葡萄牙对过路湾的侵占是非法的，“中国迄未认为葡属”，且葡萄牙当局仅占据“过路湾西角一隅”，而日船“系在过路湾迄东扣住，据海关洋图距葡迄西之地相隔太远，其为中国领海无疑”⑩。根据粤督意见，外务部在致日本照会中指出：此案“与葡界并无牵涉”，而且该船停泊处是否中国领海“不能由日本武断”。日本只好称“其是否属于贵国领海，殊非我方交涉目的”，甚至表示“与该领海问题并无关系”(11)。从该案来看，中方官员能较准确地运用领海法进行交涉，并在一定程度上迫使列强承认中国的领海。值得注意的是，当时中方官员似乎承认了三海里领海范围学说，只不过出自地方官之口，在以后的交涉事件中再也没有过类似的表示，中央政府也没有正式宣布领海界限。因此只能说三海里界限说影响了当时部分官员，并不能推断清政府承认三海里规则。

第四，为建立领海制度进行准备。清政府一直没有建立起自己的领海制度，但在其最后几年里确实有过这种打算，并为此作过一定努力。清政府建立领海制度的想法主要源于列强的刺激。1908年春，英国驻江宁领事就海洋管辖方面的事情向两江总督端方提出疑问，要求中方答复，但中方无法答复。(12)这使中方感到尴尬，因为中国没有颁布专门法律，端方只好含糊作答。端方为此事专门询问过外务部及海军提督萨镇冰。萨镇冰的回答是“嗣后凡遇此等问题，拟照英国海律办理。”外务部则迟迟未见答复。(13)这件事情对清政府来说应是个刺激因素。

更大的刺激来自于三件交涉案：一是二辰丸案，二是渤海湾渔业纠纷案，三是列强侵占中国岛屿案。二辰丸案对于清政府领海观念的发展具有重要意义。在该案交涉中，尽管中方官员坚持案发地点属于中国领海，但毕竟没有宣布过领海界限，这就使其交涉缺乏法律依据。因此，他们认识到问题的严重性。加上该案交涉失败引起了舆论的不满，民众把失败的原因归咎于中国没有宣布领海界限，要求迅速制定海图，划定领海界线：“使政府早日勘定界线，明定领海之权限，则日政府亦何敢谓非我国领海，而葡国亦不敢妄指为己国领海。”外务部也认识到领海界限的重要性。交涉案结束后，外务部当即照会各国驻华公使，宣布：“粤海三洲、七洲、九洲各洋均在中国领海权力范围内，可以实施中国之海界禁例，不得指为公海。”同时外务部要求：“嗣后各国兵商轮船在该海线内，如有私运军火违犯禁例之事，中国当实行干涉，为正当之处置。”除了笼统地宣布广东海界之外，外务部还决定将对沿海七省的海界进行测量绘图，“作为中国领海定线，即向各国宣布，一律公认。”(14)二辰丸案对清政府领海观念的发展具有直接的刺激作用，甚至使其产生了建立领海制度的想法。此次宣布的领海界限尽管是局部的甚至是笼统的，但毕竟是中国最早宣布的领海界限，也是中国建立领海制度的初步尝试。二辰丸案议结不久，中日之间又为东沙岛问题发生了纠纷，“且自东沙岛交涉议结后，又有日人寄栖渤海东南面之刘公岛，德人测绘东海道要塞之田横岛……”(15)对于列强窥伺沿海岛屿的问题，清政府不得不考虑对策，这加深了其对领海重要性的看法。清政府决定对沿海七省岛屿进行测绘，“嗣后我国勘定各岛，无论何国均不准以无名荒岛任意侵占……并咨沿海各省督抚，随时饬派军舰巡视，以免损失海权。”(16)可见，岛屿纠纷也是引起清政府关注领海问题的重要因素。渤海湾渔业交涉同样不可忽视。自接租旅大之后，日本又窥伺渤海湾渔业。中方多次抗议，但日方“藐视我国行政官员不知国际法规定海湾之先例，遂强词巧辩”，根据所谓“三海里原则”声称日船是在公海之上捕渔，意即不承认该湾属于中国领湾。(17)该湾一直属于中国管辖，历史上也没有遇到过任何挑战。现在日本人横插一杠，使清政府遭受当头棒喝。清政府决定采取措施：“外部以渤海湾交涉迄未议结，此系我国领海，岂可任人侵略，亟应派委精于测绘人员实地勘测。凡中国领海权内，所有华侨殖民各岛及大小荒岛均须绘具图说，标立石址，咨部核定，以便照会各使，嗣后凡中国勘定各岛不得任意侵占，并咨沿海各该督抚随时饬派军舰巡视情形，俾免损失海权，以维护邦交而资保护。”(18)可见，渤海湾问题也是促使清政府准备建立领海制度的重要因素。

清政府亦为建立领海制度作了一些准备。除宣布广东海界外，还着手讨论全国领海界线问题。关于领海界限，张謇曾于1904年向两江总督提及过，但似乎没有引起注意。二辰丸案之后，清政府才正式注意海界问题。当时北洋大臣专门作过批示，反映了清政府的观念：

查海图为国家领海主权所系，而界线尤关紧要。遇海战时，凡中立国应守之权利、责任，全视界线以为衡。至于沿海岛屿形式区域，尤须有确切地名而后一览了然，于扼要设防方可以筹布置。渔业，特其一端耳！然两国交界之地，设无正确之海图界线划分域限，往往因渔业而启争端，所关亦即匪细。但必先有国防军用之海图，而后渔业海图有所从出。中国海疆辽阔，岛屿港汊纷罗错出，因向无精确海图，不独于形势地理上无可考见，即所在地名亦茫于所向。间有其地为外人所垂涎，并且外人所指索，而中国曾不知其地究归何属者，此其为害，殆不可言。现当筹议扩张海军之际，而中国海军所用海图，犹藉英国海军所绘之图以为底本，殊不足以慎重。即将地名访询确实，详为更正。而岛屿有无遗落，汊港有无混淆，非自行实测勘量，绘图列说，将何以资校核而订谬讹。所禀请设海图局测绘研究编撰图志，洵为目前当务之急。(19)

从这一批文可以看出，清政府已经认识到领海界线的重要性，只不过限于条件一时无法进行划分，只能首先对岛屿进行测量绘图。至于海界划分，1909年才被提到中央层面讨论，《海军》杂志记载：

中国应绘完全领海全图，前由江督倡议，拟行联合划一办法，已由陆军部核准定议，并咨商各省筹办一切。现部中提议，领海界线关系国家主权，现值扩张海军，振兴渔业，应将界线划清，绘列精确详图，宣布中外，共相遵守。惟查中国沿边领海，由奉直起，计中经鲁、苏、浙、闽以至极点之广东，绵长三千余里，欲行详绘全图，自应从测量、研究、编撰入手。惟与其由各省分办，散漫迟延，而不能统一，仍不若在适中地方专设局所，由一处承任，分途测绘办理。(20)

这是笔者能找到的有关清政府正式会议全国领海界限划分方面的最早记载。这说明当时清政府有了主动建立领海制度的考虑，表明其领海主权观念已经发展到了相当水平。

清政府还启动了海洋立法工作。“又自日本二辰丸案议结，而政府以我国向无捕获裁判之法律，遂至外交失败。于是外务部、宪政编查馆、税务处会同核议，查照各国成法，签订内地及领海以内捕获裁判专律，拟俟脱稿，先牒各使，俟其认可，即当奏请宣布办法通行。”(21)由此可见，清政府受二辰丸案刺激开始了捕获法的立法工作，此外其他海洋立法也在考虑中。(22)

从上述情况来看，在留日学生的影响下，清政府在最后几年里接受了从日本传来的领海主权理论，其认识水平已经走出了19世纪时的朦胧状态，甚至发展到了准备建立领海制度的程度。尽管一直没有宣布领海宽度，领海制度建设也处于准备阶段，划界、立法等工作都未完成，但考虑到这是中国第一次进行这方面的努力和清政府所剩时日无多等因素，没有必要过多苛求前人。就领海观念和制度建设来说，此时清政府的表现还是比较积极的。

注释

①《纪各国会议领海事》，《外交报》第21、22期，1902年9月16日、21日。

②田涛：《国际法输入与晚清中国》，济南出版社，2001年，第141页。

③辽宁省档案馆：《日俄战争档案史料》，辽宁古籍出版社，1995年，第110—112页。

④张謇：《商部头等顾问官张殿撰謇咨呈两江总督魏议创南洋渔业公司文》，《东方杂志》第1卷第9号，1904年11月2日。

⑤《商部为义国渔业赛会咨各省督抚文》、《商部头等顾问官翰林院修撰张为义国渔业赛会事咨呈两江总督周文》，《外交报》第125期，1905年1月23日。

⑥王彦威：《清季外交史料》第210卷，（北平）外交史料编纂处，1932年，第4页。

⑦惠顿著、丁韪良译《万国公法》，上海书店出版社，2002年，第73页。

⑧梁淑英：《中国领海制度》，《政法论坛》1994年第3期。

⑨(11)王彦威：《清季外交史料》第212卷，（北平）外交史料编纂处，1932年，第2—4、14页。

⑩王彦威：《清季外交史料》第211卷，（北平）外交史料编纂处，1932年，第1页。

(12)《交涉录要》，《外交报》第206期，1908年4月25日。

(13)《答复英领事询问关于海洋事》，《现世史》第1号，1908年6月23日。

(14)《交涉录要》，《外交报》第217期，1908年8月11日。

(15)(22)《划清海权之筹备》，《外交报》第276期，1910年5月23日。

(16)《外务部测绘领海荒岛之计划》，《外交报》第240期，1909年5月4日。

(17)邵羲：《论渤海湾渔业权》，《外交报》第283期，1910年7月31日。

(18)《外务部测绘领海荒岛》，《申报》1910年8月2日。

(19)甘厚慈辑《北洋公牍类纂续编》卷廿一，宣统二年刊本，第14页。收入沈云龙主编《近代中国史料丛刊三编》第86辑第860号，文海出版社影印,总第1602页。

(20)海军编译社：《详商合办七省领海全图之法》，《海军》第1号，1909年6月1日。

(21)《诉讼交涉》，《外交报》第210期，1908年6月3日。

责任编辑：殳 乾